Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante DIANA MARÍA ZAPATA CARVAJAL Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Medio de control de nulidad y restablecimiento. Sanción moratoria cesantías. Solicitud reconocimiento de la sanción moratoria ante el ente territorial. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Diana María Zapata Carvajal, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de marzo de 20251, mediante apoderado judicial, la señora Diana María Zapata Carvajal instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA- SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, en la sentencia proferida el día 30 de octubre de 2024, en el expediente radicado No. 05001-33-33-029-2020-00328-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA de la parte accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y, a la jurisprudencia constitucional y del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y, se profiera una nueva decisión judicial, procediendo a adoptar una decisión de fondo sobre la controversia sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de la docente Diana María Zapata Carvajal, de conformidad con la normatividad aplicable al caso: Ley 1071 de 2006 y, Ley 1955 de 2019». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 4 de diciembre de 2019, la señora Diana María Zapata Carvajal solicitó al Distrito de Medellín, el reconocimiento y pago de cesantías. Mediante Resolución 201950115900 del 9 de diciembre de 2019 se accedió a la solicitud, cuyo pago se hizo el 20 de abril de 2020. 1 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El 18 de junio de 2020, la accionante presentó reclamación administrativa remitida al correo electrónico radicación.edu@medellin.gov.co, a fin de que se reconociera el pago de la sanción moratoria por el retardo en el desembolso de las cesantías parciales. 2.3.
En el año 2020, la señora Diana María Zapata Carvajal presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto mediante el cual se negó la sanción moratoria y el pago de esta última. 2.4.
Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo de Medellín, bajo el radicado Nro. 05001-33-33-029-2020-00328- 00. En auto de 21 de enero de 2021, se admitió la demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y se integró de oficio el contradictorio por pasiva con el Municipio de Medellín. 2.5.
Mediante sentencia del 14 de marzo de 2023, el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda. Explicó que de acuerdo con la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018 el término para el cómputo de la sanción moratoria empieza 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento: 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento; 10 días hábiles del término de ejecutoria de la decisión; y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme el acto administrativo.
El Juzgado sustentó su decisión en que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incurrió en un retardo al pagar las cesantías parciales de la docente Diana María Zapata Carvajal. Explicó que la petición de la prestación social se radicó el 4 de diciembre de 2019 y que el 9 de diciembre de 2019 se accedió a la solicitud, decisión notificada el 13 del mismo mes y año. Con base en lo anterior, indicó que la entidad accionada contaba hasta el 16 de marzo de 2020 para efectuar el pago.
Sin embargo, solo hasta el 14 de mayo de 2020 se canceló totalmente el valor de la prestación. Por consiguiente, sostuvo que la sanción moratoria se causó a partir del 17 de marzo de 2020, esto es, al día siguiente del vencimiento de los 70 días hábiles con que contaba el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
Mora que se generó hasta el 13 de mayo de 2020, día anterior a la fecha en que se hizo efectivo el pago de la suma reconocida. En síntesis, el Juzgado aseguró que la mora se generó entre «el diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020) y hasta el trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020) (…), para un total de cincuenta y ocho (58) días».
Finalmente, se pronunció sobre la legitimación en la causa por pasiva del distrito de Medellín. Indicó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 estableció una carga obligacional a los entes territoriales cuando por su mora se genere la sanción. Por consiguiente, teniendo en cuenta la petición de reconocimiento de las cesantías se radicó el 4 de diciembre de 2019, los 15 días para resolver más los 10 días de ejecutoria fenecían el 13 de enero de 2020.
Por lo tanto, sostuvo que «los días posteriores al 13 de enero de 2020 dentro de los cuales no se haya remitido por el ente territorial la documentación para la aprobación de la Fiduprevisora S.A., se configura una mora que debe ser reconocida por la entidad territorial al Fomag». Añadió que en razón a que las secretarías de educación tienen la calidad de delegados en la administración de los docentes, será el Fondo Nacional de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Prestaciones Sociales del Magisterio el encargado de cancelar la totalidad de la sanción moratoria, sin perjuicio del recobro a que tiene derecho ante la entidad territorial.
En consecuencia, dispuso lo siguiente: «PRIMERO: SE DECLARA LA NULIDAD del acto ficto o presunto originado en la petición del (18) de septiembre de dos mil veinte (2020), que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora a la demandante DIANA MARIA ZAPATA CARVAJAL identificada con la cédula de ciudadanía número 43.914.193.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO pagar a favor de la señora DIANA MARIA ZAPΑΤΑ CARVAJAL una sanción equivalente a un día de salario por cada día de retardo en la mora del pago oportuno de sus cesantía, por el período comprendido entre el diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020) y hasta el trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020) en los términos de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
Se tomará como base de liquidación la asignación básica percibida por la demandante al momento de la causación de la mora por tratarse de cesantías parciales, esto es, el año dos mil veinte 2020, sin lugar a indexación.
TERCERO. RECONOCER al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO el derecho al recobro de las sumas adicionales que se deban cancelar y resultara condenadas por el retardo en que se haya incurrido por parte del ente territorial y superen los 25 días desde el radicado de la solicitud, esto es, desde el 14 de enero de 2020, hasta materializada la comunicación para el pago.
CUARTO. Las sumas reconocidas serán debidamente ajustadas en los términos del Inciso final del artículo 187, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de la presente providencia desde el trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020) (fecha en que cesó la mora) y hasta su pago efectivo». 2.6. La anterior providencia fue apelada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.7.
Mediante sentencia del 30 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la parte actora. Fundó su decisión en que, si bien al distrito de Medellín le correspondía el pago de la sanción moratoria, la parte actora no le solicitó a dicha autoridad el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, pues la solicitud en ese sentido de 18 de junio de 2020 se dirigió únicamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Así lo indicó la autoridad judicial: «no obra en el expediente prueba alguna que permita constatar que la parte accionante haya elevado petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante el ente territorial, pues si bien la petición que acompaña la demanda fue enviada al correo electrónico de la Secretaría de Educación Distrital, iba dirigida al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 3.
Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto pues, si bien la demanda judicial no se interpuso respecto de la entidad territorial, lo cierto es que el juez de primera instancia procedió a subsanar tal defecto procesal gracias a la vinculación del Distrito de Medellín al medio de control.
Sostuvo que de esa forma se adoptaron los remedios jurídicos para evitar la existencia de vicios o irregularidades futuras que condujeran a fallos inhibitorios. Indicó que a partir de la debida integración de contradictorio, la parte actora adquirió una expectativa legítima de que se resolvería de fondo el debate suscitado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dada la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admisión de la demanda y vinculación, lo que indica que se habían cumplido los requisitos legales establecidos en esta fase inicial.
En consecuencia, sostuvo que ya en segunda instancia no había lugar a debatir lo relacionado con la reclamación administrativa, mucho menos si se considera que este punto no hizo parte de los aspectos desarrollados en el recurso de apelación presentado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. A su juicio, el Tribunal incurrió en un exceso de formalismo en contravía del derecho sustancial. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 3 de abril de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Diana María Zapata Carvajal contra el Tribunal Administrativo de Antioquia; se ordenó notificar en calidad de terceros a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A., al Municipio de Medellín, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Juzgado 29 Administrativo de Medellín; se reconoció personería al abogado de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia explicó que, si bien quien provocó la mora fue el Distrito de Medellín al no remitir oportunamente el expediente a la Fiduprevisora, lo cierto es que era «imposible emitir una condena en contra de la entidad territorial, pues por parte de la parte demandante, se exigía provocar su pronunciamiento, para que así se produjera el acto administrativo sobre el cual recayera la pretensión de nulidad formulada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, deber que fue omitido y que se agotó respecto de una entidad diferente, esto es, del Fomag, la que, conforme a los parámetros de la Ley 1955 de 2019, no tenía facultades para asumir con sus propios recursos el pago de la sanción moratoria reclamada por la parte accionante».
Insistió en que resultaba imprescindible provocar el pronunciamiento de la entidad territorial, lo cual no se hizo, pues aunque «la petición del 18 de junio de 2020, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora (…) se envió al correo electrónico de la Secretaría de Educación Distrital, estaba dirigida exclusivamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
Por consiguiente, explicó que como no se agotó el respectivo procedimiento administrativo frente al Distrito de Medellín, la Sala decidió revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda. Añadió que según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
De manera que a partir de esa norma la sanción moratoria ya no se pagaría con los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino que para aquellas causadas a diciembre de 2019, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitiría títulos de tesorería administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas.
Por otro lado, el Tribunal indicó que, en virtud del principio de no reformatio in pejus, al juzgador de segunda instancia solo le está vedado desmejorar la situación del condenado cuando sea apelante único. Sostuvo que ese supuesto no se presenta en el caso, pues contrario a desmejorar su situación, se reconoció la prosperidad del recurso de apelación en el que se alegó que la entidad territorial era la responsable del pago de la sanción por mora.
Justamente, a esa conclusión arribó la Sala de Decisión, pero al no haberse provocado su pronunciamiento en sede administrativa no era posible emitir una condena en contra del Distrito de Medellín, por lo cual se negaron las súplicas de la demanda como lo solicitó el apelante. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, concluyó que con la decisión judicial no se desconocieron las normas aplicables al caso, no se realizó una interpretación de la normatividad contraria a los postulados de la razonabilidad jurídica ni a reglas definidas en sentencias con efecto erga omnes.
Por lo tanto, solicitó negar el amparo solicitado. 4.3. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que los reproches de la parte actora se dirigen contra el Tribunal que fungió como segunda instancia. Asimismo, consideró que el caso no es de relevancia constitucional, porque no involucra vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales y no se compromete gravemente la existencia o supervivencia de la accionante.
Agregó que no se evidencia violación alguna a los derechos de la accionante, lo cual constituye una causal de improcedencia de la acción constitucional. Por lo tanto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 4.4. El Distrito Especial de Medellín manifestó que el reconocimiento de las prestaciones sociales está a cargo de la entidad territorial certificada, mientras que el pago lo realiza la Fiduprevisora S.A. como entidad encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo tanto, solicitó se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, pidió que se declare la inexistencia de la obligación. 4.5. La Secretaría de Educación del Distrito Especial de Medellín consideró que la acción de tutela es improcedente, porque la tutelante no agotó el recurso extraordinario de revisión; y que no tiene legitimación en la causa por pasiva, puesto que la acción está dirigida contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Por consiguiente, solicitó se declare su falta de legitimación, la inexistencia de vulneración de derechos de su parte y la improcedencia de la acción. 4.6. La Fiduprevisora S.A guardó silencio en el curso de la acción de tutela2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 2 En el índice 8 en Samai obra constancia de notificación del auto admisorio. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Con fundamento en lo expuesto, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por la señora Diana María Zapata Carvajal cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad.
Solo en caso de superar dicho análisis, la Sala determinará si al proferir la sentencia 30 de octubre de 2024, en el marco del medio de control de radicado Nro. 05001-33- 33-029-2020-00328-01 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad incurrió en los defectos propuestos por la parte actora. 4. Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y su análisis en el caso Primero, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que la autoridad judicial accionada incurrió en un error procedimental, al centrar su análisis en un aspecto que fue saneado en el trámite del medio de control con la integración oficiosa del contradictorio.
Segundo, la acción de tutela se presentó (28 de marzo de 2025) alrededor de cuatro meses desde la notificación de la sentencia de 30 de octubre de 2024 (el 31 de octubre de 2024 se remitió el mensaje de datos a efectos de surtir la notificación). Esto demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de sus derechos fundamentales.
Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que no se cuenta con otros medios de defensa judiciales idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. Cuarto, el asunto es de relevancia constitucional. No podría entenderse que la tutela se está empleando como una tercera instancia adicional pues no fue la parte actora la que ejerció el recurso de apelación en el medio de control y la tutela interpuesta persigue la protección de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados por la configuración del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto alegado por la parte actora. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Alcance del defecto procedimental En principio, la relación existente entre el derecho al debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial es de complementariedad. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que, en ocasiones, cuando la justicia material queda subordinada a los procedimientos se presenta una tensión entre ambos6, de allí que el desarrollo del defecto procedimental como causal específica de procedibilidad surgió con el fin de romper esa «tensión aparente».
La Corte Constitucional ha señalado: «El defecto procedimental se causa por un error en la aplicación de las normas que fijan el trámite a seguir para la resolución de una controversia judicial. Sin embargo, no se trata de cualquier defecto respecto de las formas propias de cada juicio, sino uno que tenga la entidad suficiente para negar la materialización de los derechos fundamentales»7.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este defecto se configura por dos modalidades diferentes. La primera ha sido denominada como defecto procedimental absoluto. Se presenta cuando un funcionario judicial actúa completamente al margen del procedimiento previsto en la ley. Esta situación se puede configurar cuando se sigue un trámite ajeno al que se debió emplear o cuando se «omiten etapas sustanciales del procedimiento establecido»8.
La segunda se llama defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Modalidad que se configura cuando «cuando el funcionario arguye razones formales a manera de impedimento, las cuales constituyen una denegación de justicia»9. Sobre esta modalidad, la Corte Constitucional ha dicho: «El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede entenderse, en términos generales, como el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas.
En otras palabras, por la ciega obediencia al derecho procesal, el funcionario judicial abandona su rol como garante de la normatividad sustancial, para adoptar decisiones desproporcionadas y manifiestamente incompatibles con el ordenamiento jurídico. Bajo este supuesto, la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que además depende de la protección de los derechos sustanciales.
Por ello, ha sostenido la Corte, el sistema procesal moderno no puede utilizarse como una razón válida para negar la satisfacción de tales prerrogativas, en la medida que la existencia de las reglas procesales se justifica a partir del contenido material que propenden»10 (Negrillas propias). La jurisprudencia también ha indicado que el error en el trámite procesal debe tener la entidad suficiente para que vulnere los derechos fundamentales de las partes y que aquel no debe ser fruto del actor. 6.
Análisis del caso 6.1. Como punto de partida, la Sala se referirá a las motivaciones de la sentencia de 30 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, mediante la cual se revocó la providencia de primera instancia. El tribunal indicó que el 4 de diciembre de 2019 la demandante radicó la petición con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las cesantías y que el 9 de diciembre de 2019 se profirió la Resolución 201950115900 mediante la cual estas fueron reconocidas, acto notificado el 13 de diciembre de 2019.
Por lo tanto, aseguró que el término de 45 días que tenía la Fiduprevisora S.A. 6 Corte Constitucional. Sentencia SU-498 de 2016. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-061 de 2018. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2018. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2018. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-061 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el pago fenecía el 19 de febrero de 2020; sin embargo, el dinero solo se puso a su disposición hasta el 20 de abril de 2020.
En consecuencia, afirmó que se produjo una mora de 59 días calendario, comprendida entre el 20 de febrero de 2020 y el 19 de abril de 2020. Sostuvo que el Distrito de Medellín fue el causante de tal mora pues, si bien el 9 de diciembre de 2019 profirió el acto de reconocimiento parcial de las cesantías, lo cierto es que la remisión o carga del expediente al aplicativo OnBase para el acceso de la Fiduprevisora S.A. se hizo por la entidad territorial solo hasta el 13 de marzo de 2020.
Aseguró, entonces, que «la mora se originó en el envío del acto administrativo a la entidad fiduciaria para su pago, labor a cargo de la Secretaría de Educación del Distrito de Medellín». Seguido explicó que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, desde la vigencia de tal ley el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no puede asumir con recursos propios ningún tipo de indemnización económica reconocida por vía judicial o administrativa.
Por consiguiente, gracias al cambio normativo que introdujo esa norma, la financiación de la sanción moratoria en el pago de las cesantías quedó en cabeza de las entidades territoriales y de la Fiduprevisora S.A., dependiendo de quién la provocó (demora en los términos de expedición y notificación del acto administrativo o retardo en el término para poner a disposición el valor reconocido por concepto de cesantías).
Asimismo, resaltó que la petición del 18 de junio de 2020, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora derivada del pago tardío de las cesantías, tan solo se dirigió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que actúa como mero intermediario. Se precisó que si bien la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria sí se radicó ante la entidad territorial, lo cierto es que tal petición no fue dirigida a esta última, sino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Así lo expresó el Tribunal: «en principio quien debería asumir el pago de la sanción por mora es el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, sin embargo, se advierte por la Sala que no obra en el expediente prueba alguna que permita constatar que la parte accionante haya elevado petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante el ente territorial, pues si bien la petición que acompaña la demanda fue enviada al correo electrónico de la Secretaría de Educación Distrital, iba dirigida al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, actuando la administración distrital como mero intermediario de acuerdo con las facultades que le han sido otorgadas por la ley.
Tal circunstancia impide emitir condena alguna en contra de la entidad territorial, en tanto, resultaba obligatorio para la parte accionante provocar el pronunciamiento de la entidad territorial, para que así se produjera el acto administrativo sobre el cual recaiga la pretensión de nulidad formulada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Bajo este entendido, la Sala de Decisión no puede adoptar una decisión distinta a la de negar las pretensiones de la demanda, motivo por el cual se REVOCARÁ la decisión apelada». 6.2. Expuestas las consideraciones que fundamentaron la decisión de la autoridad judicial accionada, la Sala considera que en el caso el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues basó su decisión en una formalidad que no incidía en el debate sustancial.
El tribunal reconoció la causación de la sanción moratoria en el caso de la señora Zapata Carvajal e indicó que esta se generó como consecuencia de la dilación del distrito de Medellín al remitir tardíamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el expediente de la docente. Pese al reconocimiento de tales circunstancias, el tribunal sostuvo que debía revocarse la sentencia de primera instancia, bajo el argumento de que la parte Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante no provocó el pronunciamiento de la entidad territorial, debido a que no le remitió la solicitud del reconocimiento de la sanción moratoria.
El tribunal precisó que la demandante sí envió tal solicitud a la Secretaría de Educación Distrital de Medellín, pero resaltó que tal petición únicamente se dirigió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por lo tanto, concluyó que esa circunstancia le impedía emitir condena alguna en contra de la entidad territorial, pues era imprescindible «provocar el pronunciamiento de la entidad territorial, para que así se produjera el acto administrativo sobre el cual recaiga la pretensión de nulidad formulada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
Al respecto, se encuentra que el 18 de junio de 2020 la parte demandante sí remitió la solicitud al Distrito de Medellín. E incluso ese mismo día la Secretaría de Educación de Medellín le respondió confirmando el recibido de la solicitud e informándole que se le asignó el radicado Nro. 202010163928. Veamos: También se encuentra que, efectivamente, el encabezado de la petición de 18 de junio de 2020, solo se dirigió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sin embargo, a renglón seguido la peticionaria indicó que la entidad responsable frente a la sanción moratoria era el Distrito de Medellín. Veamos: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad se apegó en estricto a una circunstancia menor que realmente no era determinante en el debate, debido a que la docente sí remitió la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria al Distrito de Medellín. Está probado que la accionante envió tal petición al correo electrónico radicación.edu@medellin.gov.co perteneciente a dicha entidad territorial.
También está acreditado que el derecho de petición se puntualizó que la solicitud iba dirigida a dicha autoridad territorial. De hecho, manifestó «En el presente asunto, corresponderá llevar a cabo el trámite de la actuación administrativa al MUNICIPIO DE MEDELLIN». En consecuencia, el hecho de que en el encabezado de la solicitud de 18 de junio de 2020 tan solo se haya mencionado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no significa que la petición de reconocimiento de la sanción moratoria no estuviese dirigida a la entidad territorial, tanto que fue ante esta última que se radicó la petición y se obtuvo un número de radicación por parte de la Secretaría de Educación de Medellín. En suma, la Sala es del criterio que el tribunal mencionado se apegó a un pormenor intrascendente y a partir de allí llegó a la conclusión errada de que Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la accionante no provocó el pronunciamiento del distrito de Medellín, lo cual es falso pues está comprobado que la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria sí fue remitida a dicho ente territorial.
Como consecuencia de esta interpretación el Tribunal se produjo un desconocimiento del derecho sustancial pues, aunque se acreditó que la docente sí tenía derecho a la sanción moratoria, la autoridad judicial revocó la decisión de primera instancia en la que se ordenó el pago de tal prestación, bajo el argumento de que jamás se le solicitó a la autoridad territorial el reconocimiento de la sanción. Conclusión que no se corresponde con las pruebas obrantes en el expediente.
Motivo por el cual se considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 7. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante y, por ende, dejará sin efectos la providencia de 30 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad.
En consecuencia, se le ordenará a dicha autoridad judicial que profiera sentencia de reemplazo, en la cual reconozca que la señora Diana María Zapata Carvajal sí presentó solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria ante el Distrito de Medellín y, consecuentemente, sí provocó el pronunciamiento de tal autoridad. Con base en esta premisa la autoridad judicial deberá resolver el recurso de apelación propuesto contra la sentencia de primera instancia. De manera que no podrá fundar su decisión en que la docente omitió solicitar el reconocimiento de la sanción moratoria al Distrito de Medellín, pues se acreditó lo contrario.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Diana María Zapata Carvajal. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia de 30 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad. 2.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera sentencia de reemplazo en la cual reconozca que la señora Diana María Zapata Carvajal sí presentó solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria ante el Distrito de Medellín y, consecuentemente, sí provocó el pronunciamiento de tal autoridad.
Con base en esta premisa la autoridad judicial deberá resolver el recurso de apelación propuesto contra la sentencia de primera instancia. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01840-00 Demandante: Diana María Zapata Carvajal 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador