Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00550-01 Demandantes: LUISA MARIA ZAPATA BERNAL Y OTRO Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.
Confirma. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la providencia del 13 de marzo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1.1 Solicitud de amparo Las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, mediante apoderado judicial, formularon acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se les amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de defensa, a la dignidad humana y de acceso a la administración de justicia. Consideraron vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, el 26 de septiembre de 2024 que confirmó la dictada el 10 de abril de 2024 por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de pérdida de investidura instaurado por el señor Walter Esneider Betancur Montoya, identificado con el radicado 05001-23-33-000- 2024-00237-00/01. 1.2 Pretensiones En concreto, solicitaron lo siguiente: Con el debido respeto del despacho, y previo el decreto de la medida provisional solicitada en el presente escrito, solicito al Honorable Juez Constitucional que se TUTELEN los derecho fundamentales a la igualdad, Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, derecho de defensa, dignidad humana, acceso a la administración de justicia, y otros que se identifiquen vulnerados por parte del Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia y de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sus providencias de pérdida de investidura.
Que como consecuencia lo anterior, se ordene a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación profiera sentencia de reemplazo en el proceso de pérdida de investidura promovido por el señor WALTER ESNEIDER BETANCUR MONTOYA en contra de las Concejalas de Itagüí LUISA MARIA ZAPATA BERNAL y GLORIA CECILIA HERRERA OSPINA dentro del radicado 05001233300020240023701 teniendo en cuenta la providencia del Juez Constitucional de Tutela, específicamente en relación con el análisis de los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por las demandadas y el Ministerio Público dejados de analizar y con el análisis del elemento subjetivo con base a lo establecido por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia SU 424 de 20161. 1.3 Hechos Las accionantes y el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño se inscribieron como candidatos al concejo municipal de Itagüí para el periodo 2024-2027 por el movimiento significativo de ciudadanos denominado “Itagüí Somos Todos”.
Las señoras Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal resultaron elegidas concejales por el municipio de Itagüí (Antioquia), cargo del cual tomaron posesión el 2 de enero de 2024. Dispuesta convocatoria pública para proveer el cargo de secretario general del Concejo Municipal de Itagüí, y luego de las etapas correspondientes, se integró la lista de elegibles, la que encabezó el señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño, quien, en sesión del 2 de enero de 2024, fue elegido como secretario general para el periodo constitucional de 2024.
El señor Walter Esneider Betancur Montoya instauró demanda de pérdida de investidura en contra de las concejales Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal, al incurrir en conflicto de intereses2, por haber participado en la elección del señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño como secretario general de la corporación, persona con la que también se inscribieron como candidatos al Concejo Municipal de Itagüí, para el mismo período constitucional.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 10 de abril de 2024, declaró la pérdida de investidura de las concejales Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata, por no manifestar el impedimento que les correspondía por la participación del señor Betancur Castaño en la convocatoria pública para proveer el cargo de secretario general, quien 1 Trascripción literal con posibles errores. 2 Numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.
Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co integró la misma lista de candidatos al Concejo Municipal de Itagüí, inscrita por el movimiento significativo de ciudadanos denominado “Itagüí Somos Todos”.
Así mismo expuso, que al participar las mencionadas en la elección, se materializó en ellas un interés directo y particular de índole político o ideológico que contrariaba el interés general de la función pública. Las hoy accionantes y el Ministerio Público interpusieron recurso de apelación en contra de la providencia, impugnación que fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia del 26 de septiembre de 2024, que confirmó la proferida en primera instancia. En escrito del 29 de octubre de 2024, el mandatario judicial de las señoras Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, solicitó la aclaración de la sentencia, “[…] en el sentido de manifestarle a los recurrentes la razón jurídica y su sustento normativo más allá del principio- no violado- de congruencia, para no pronunciarse sobre los argumentos de los apelantes como lo exige el artículo 328 del CGP”.
De igual manera en el sentido: “En materia sancionatoria y teniendo en cuentas las consecuencias de los procesos que hacen parte del Ius Puniendi del Estado como lo es el proceso de pérdida de investidura; la persona investigada y sancionada debe estar completamente identificada e individualizada, y su conducta debe estar plenamente probada suma a sus condiciones personales, en aras de analizar el elemento subjetivo y las circunstancias del comportamiento”.
La solicitud de aclaración fue resuelta de manera desfavorable mediante auto del 21 de noviembre de 2024, luego de considerar que la petición no se ajustaba a las exigencias del artículo 285 de la Ley 1564 de 2012 pues, por el contrario, se controvertían las razones jurídicas y normativas realizadas en la sentencia con el objeto de reabrir el debate que se abordó y resolvió en las instancias. 1.4 Sustento de la vulneración La parte actora afirmó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales como consecuencia de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, en los que se incurrieron en las decisiones cuestionadas.
En cuanto al defecto fáctico afirmaron que no se valoraron de manera adecuada ni en su contexto el elemento subjetivo y los medios de convicción obrantes al proceso, con lo que se demostró que las demandadas de manera previa se asesoraron en relación a la conducta que debían adoptar frente a la elección del secretario general del Concejo de Itagüí para el año 2024.
Señaló el apoderado de las concejalas que los profesionales consultados por las accionantes, el agente del Ministerio Público y siete magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia disidentes de la sentencia de primera Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, coincidieron en señalar que el presente caso no se configuró los presupuestos para declarar la pérdida de investidura, por cuanto (i) lo consagrado en el numeral 14 del artículo 11 del CPACA no es una causal de conflicto de intereses, (ii) no se probó el interés directo, personal, actual y vigente en cabeza de las concejales, ya que el interés político o ideológico no existe en la ley por cuanto participaron en las elecciones por un grupo significativo de ciudadanos que desapareció el día de las elecciones el que no tiene vocación de permanencia, ni militantes, ni misión, ni visión, ni estatutos,(iii) la no conciencia de las involucradas de la antijuridicidad del acto, por lo que consultaron para no incurrir en error, lo que elimina el elemento subjetivo, (iv) la no aplicación de los principios de in dubio pro investido, principio de favorabilidad y pro homine como consecuencia de la duda de responsabilidad de las concejales y (v) la no aplicación de la figura in bonam partem en cuanto a los argumentos expuestos por lo apelantes no atendidos en segunda instancia bajo la tesis de que se expusieron por primera vez.
Afirmaron que se incurrió en defecto material o sustantivo al desconocer los jueces de instancia lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, en cuyo cumplimiento el ad quem debió pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las demandadas y el Ministerio Público, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley.
Indicaron que la providencia cuestionada desconoció el precedente desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-424 de 2016, que exige al juez contencioso realizar no solo un estudio juicioso de la culpabilidad del demandado para determinar si actuó con dolo o culpa grave, sino también realizar un análisis de las circunstancias que rodearon el hecho y las condiciones personales del llamado a responder en este proceso.
Manifestaron que, como consecuencia de la falta de análisis objetivo y garantista, la no aplicación de los principios al proceso de pérdida de investidura, el elemento subjetivo en los términos del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 y de la sentencia SU 424 de la Corte Constitucional, así como la falta de interpretación de las pruebas que demostraban la ausencia de dolo o culpa grave por parte de las demandadas, se incurrió en los defectos de decisión sin motivación y violación directa a la Constitución. 1.5 Trámite de la acción de tutela en primera instancia Mediante auto del 22 de noviembre de 2024, el magistrado ponente de la primera instancia admitió la solicitud de amparo y dispuso tener como accionados al Consejo de Estado, Sección Primera y al Tribunal Administrativo de Antioquia.
Igualmente, ordenó vincular como terceros con interés en el resultado del proceso al Concejo Municipal de Itagüí, y a los señores Walter Esneider Betancur Montoya y Gustavo Adolfo Betancur Castaño. Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, negó la medida cautelar de suspensión de la ejecución o cumplimiento de la sentencia del 26 de septiembre de 2024 por parte de la mesa directiva del Concejo Municipal de Itagüí (Antioquia), para conservar o reintegrar a las accionantes con el fin de evitar un perjuicio irremediable, al no advertir de la argumentación esbozada la necesidad y urgencia de decretarla.
Así mismo, dispuso la publicación de la providencia en la página web del Consejo de Estado, para el conocimiento de todos los terceros interesados. Efectuadas las notificaciones respectivas3, se presentaron las siguientes: 1.6 Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Primera El magistrado ponente de la decisión cuestionada, consideró que el mecanismo constitucional se esta utilizando como una tercera instancia, a fin, de que se tengan en cuenta alegatos que no se propusieron en el curso del proceso como también los razonamientos plasmados en los votos disidentes de los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia a la sentencia de primera instancia, por lo que pidió declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional o, en su defecto, negar las pretensiones por no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados.
En cuanto al defecto fáctico, expuso que en la sentencia del 26 de septiembre de 2024, se apreció y valoró en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza para resolver el caso concreto; argumentos suficientes para concluir que se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades, en especial, el referido a la existencia de un conflicto de interés que les obligaba a manifestar sus impedimentos, lo que no ocurrió. Con relación al defecto sustantivo por la no aplicación del artículo 328 del Código General de Proceso, respecto de los motivos expuestos por los apelantes en cuanto a la aplicación de las normas consagradas sobre conflictos de intereses que son exclusivas para los congresistas y diputados, indicó que tal argumento también fue decidido con fundamento en los artículos 281, 320 y 328 ibídem, conforme se establece de la lectura de los numerales 78 al 86 de la sentencia cuestionada.
Refirió que en la providencia no se incurrió en una decisión sin motivación, ya que fueron expuestas las razones fácticas, jurídicas y probatorias por las que se consideró que se trataba de un nuevo argumento no ventilado en el curso del proceso, y, por ende no podía ser objeto de pronunciamiento en segunda 3 Mediante comunicaciones del 10 de febrero de 2025 a los correos electrónicos de las accionadas y de los terceros con interés. Índice 45 primera instancia. Samai Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, so pena de vulnerar el debido proceso constitucional, razonamiento con el cual, no están de acuerdo las accionantes, lo que no las autoriza a invocar la falta de motivación. Ahora, en cuanto al defecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial invocado por las accionantes al considerar que se desconoció las reglas contenidas en la sentencia SU- 424 del 11 de agosto de 2016, manifestó que la providencia citada no tenía la categoría de precedente jurisprudencial en cuanto a la causal de pérdida de investidura consistente en la violación al régimen de conflicto de intereses prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, ya que fue dictada en los expedientes T- 3.3331-156 y T- 4.524.335, cuyos presupuestos fácticos no guardan similitud con los expuestos en la sentencia proferida en el proceso de pérdida de investidura.
Relató, que las accionantes desarrollaron el defecto de violación directa de la Constitución con base en el fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente para afirmar sin desarrollo alguno que se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa, a la dignidad humana y acceso a la administración de justicia. 1.6.2.
Gustavo Adolfo Betancur Castaño En calidad de secretario general del Concejo Municipal de Itagüí y tercero interesado, manifestó que una vez se enteró de los resultados electorales, decidió participar en la convocatoria pública de méritos para el cargo que hoy ocupa, al haber obtenido el primer lugar entre muchos candidatos. Indicó, que no existe entre él y las demandadas ningún tipo de interés, ni directo, ni cierto, ni personal que influya en sus obligaciones como funcionario público, ni en ellas como concejalas.
Afirmó, que la sanción de pérdida de investidura impuesta por haber participado las concejalas con el voto en su elección, en ningún momento constituye un conflicto de intereses y mucho menos un riesgo de corrupción en los términos del numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011. Reiteró, que el grupo significativo Itagüí Somos Todos conformado para participar en las elecciones al Concejo Municipal realizadas en el año 2023, desapareció una vez culminó el proceso electoral, movimiento que no tiene estatutos, militantes ni vocación de permanencia, como lo relató en el testimonio rendido ante el juez de la primera instancia. Concluyó, que ninguno de los elementos con los cuales se establezca que existió o existe un conflicto de intereses con las señoras Luis María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, se acreditó. Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3.
Intervención de coadyuvantes Los señores Alba Esneda Restrepo Aguirre y otros4, en su calidad participantes en las elecciones del 29 de octubre de 2023, afirmaron que votaron por las accionantes y, por tal motivo, manifestaron coadyuvar las pretensiones de la acción de amparo, en los cuales destacaron las cualidades personales y profesionales de las concejalas elegidas. 1.7 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta en sentencia del 13 de marzo de 2025, negó las solicitudes de coadyuvancia presentadas y declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.
Refirió que la parte accionante afirmó que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al considerar que la omisión de manifestar su impedimento en la elección del secretario general del Concejo Municipal de Itagüí constituyó causal de pérdida de investidura por violar el régimen del conflicto de intereses previsto en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, que se desconoció la sentencia SU-424 de 2016 de la Corte Constitucional, que dispuso que el análisis de la culpabilidad en los procesos de esta naturaleza debía realizarse de manera integral con las circunstancias que rodearon el hecho. Resaltó que la controversia propuesta carece de relevancia constitucional al evidenciar que las actoras proponen la misma discusión jurídica que expusieron en el trámite del proceso de pérdida de investidura, ya resuelta por el Consejo de Estado, Sección Primera en la sentencia del 26 de septiembre de 2024, al encontrar acreditados los elementos objetivo y subjetivo de la causal como también la perspectiva de género invocada por el Ministerio Público, con lo cual pretenden utilizar la acción de amparo como una instancia adicional. 4 Ana Felisa Guerra Gaviria, Berenice Carvajal Bernal, Carla Cristina Castaño Cano, Carlos Enrique Uribe Restrepo, Carolina Rodas Álvarez, Claudia Luz Giraldo Gómez, Daniel Mesa Giraldo, Diana López Montoya, Diana Patricia Parra Ramírez, Edwin Stiven Muñoz Quiceno, Emilsen Muñoz Rivera, Estefanía Dávila Guerra, Geany Rendón Osorio, Isabel Cristina Álvarez Mesa, Angela María Mesa Madrid, Wilson de Jesús Álvarez Gaviria, Ana María Álvarez Mesa, Milliam Lorenzo Mesa, Juliana Andrea Tobón Arango, Elkin Oswaldo Cano Naranjo, Juan José Álvarez Mesa, Yerika Daniela Jaramillo Pérez, María Camila Mejía Muñoz, Janeth Eliana Uribe Restrepo, Jhonny Alejandro Marín Restrepo, Johnny Esneider García Muñoz, Jorge Ignacio Mesa Franco, José Rolando Aristizábal Henao, Juan Sebastián Álvarez Zuleta, Juliana Andrea Bolívar M, Kelly Alexandra López, Leidy Joana Franco Parra, Luisa Fernanda Mesa Castrillón, María Natalia Tatis Montoya, Merielen Williams Montoya, Natali Mejía Saldarriaga, Onaldo Dávila Guerra, Ramón Elías Holguín Ruíz, Merlenny Muñoz Rivera, Rodrigo León Bernal Castañeda, Ruby Amparo Holguín, Alberto Ortíz Holguín, Beatriz Cano Sánchez, Mariela Rodríguez López, Luisa María Holguín, Valeria San Juan Duque, Jonny Mejía T, Luis Norberto Álvarez, Rodrigo Andrés Arango, Sara Herrera Urrego, Valentina Franco Parra, William Henry Dávila Ramos, Wilmar Holguín Muñoz y las señoras Lucy Arias Villamil y Lucía Grisales Hernández como integrantes del Comité Directivo de la Red de Mujeres Pública de Itagüí.
Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con relación al reproche de no haber resuelto la segunda instancia los argumentos expuestos por parte de las accionantes y el Ministerio Público en el recurso de apelación, manifestó que la accionada se pronunció para concluir que constituyó un nuevo argumento no presentado en el curso del proceso, lo que impidió ser objeto de pronunciamiento por vulnerar el debido proceso de las partes. 1.8 Impugnación En el escrito de impugnación presentado de manera oportuna, el mandatario judicial de las accionantes reiteró los argumentos de la tutela y precisó que la acción de amparo sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional, sin que haya sido empleada como un recurso adicional para reabrir el debate.
Para tal efecto, expresó que la acción de tutela no tiene relación, injerencia o discusión frente a un asunto económico ni versa sobre una controversia de tipo legal o normativa infraconstitucional, ya que de su lectura se advierte una controversia sobre normas de rango constitucional como la igualdad, debido proceso, derecho de defensa, dignidad humana, acceso a la administración de justicia, los cuales fueron afectados a las accionantes en el ejercicio del cargo de elección popular al interior del Concejo Municipal de Itagüí.
Afirmó que el caso involucra un debate jurídico sobre el contenido, alcance y goce de derechos fundamentales por cuanto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a pesar de los salvamentos y aclaración de voto manifestados, no sólo violó los derechos fundamentales de sus mandantes sino también los precedentes de la Corte Constitucional para imponer una postura más rígida y estricta para decretar la pérdida de investidura de sus defendidas, y que fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Indicó que la discusión jurídica fijada en la acción de amparo va más allá de establecer si se desarrollaron, fundamentaron o expusieron con suficiencia o no los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad en el proceso de pérdida de investidura como lo consideró el a-quo. Manifestó, que acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, con relación al elemento objetivo de la pérdida de investidura, la sentencia vulneró los derechos fundamentales de las accionantes al no resolver la Sección Primera del Consejo de Estado todos los argumentos expuestos por las demandadas y el Ministerio Público en el recurso de apelación, de manera concreta la aplicación de los principios de indubio pro reo o in dubio pro investido, de favorabilidad, la no aplicación del enfoque de género, la vulneración del principio pro homine y de legalidad entre otros.
Refirió que el a quo constitucional concluyó previa trascripción de los numerales 83,84,85 y 86 que en la providencia cuestionada se consideró Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicho asunto para determinar “[…] que se trató de un nuevo argumento, no ventilado en el curso del proceso, por lo que no podía ser objeto de pronunciamiento en la sentencia de segunda instancia, so pena de vulnerar el debido proceso constitucional”.
Alegó, con relación al elemento subjetivo, que se desconoció el precedente descrito en la sentencia SU 424 del 11 de agosto de 2018(sic) consistente en la obligación de analizar cada caso con aplicación de los principios de rango convencional, constitucional y legal, tales como “(i) el de interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura, ii) interpretación pro homine, iii) aplicación del principio in dubio pro reo o pro disciplinado o pro investido, iv) principios de objetividad, v) razonabilidad, vi) favorabilidad, vii) proporcionalidad, entre otros”.
Concluyó que, acreditada la relevancia constitucional de la acción de amparo, es obligación resolver de fondo los cargos formulados en contra de la sentencia cuestionada. 1.9 Trámite en segunda instancia La Sala en providencia de la misma fecha declaró infundado el impedimento manifestado por la magistrada Gloria María Gómez Montoya de sostener una relación de amistad íntima y entrañable con los magistrados Daniel Montero Betancur y Martha Cecilia Madrid Roldán, integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia y quienes suscribieron la sentencia de primera instancia del medio de control de pérdida de investidura, providencia también cuestionada en la acción constitucional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la providencia del 13 de marzo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por falta de relevancia constitucional. Para el efecto, se estudiará: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y (iii) el caso concreto.
Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 2.4. Del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito, indicó: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) (Énfasis de la Sala) 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala en sentencia del 29 de septiembre de 20229, modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional.
De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la vulneración de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Así, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se ejerce este mecanismo constitucional contra una sentencia de un órgano de cierre10.
Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.5. Caso concreto A pesar de cuestionar las accionantes la providencia del 10 de abril de 2024 proferida por el Tribunal de Antioquia, la Sala se abstendrá de analizarla por cuanto el proceso de pérdida de investidura culminó con la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024, por el Consejo de Estado, Sección Primera, motivo por el cual, el estudio se realizará respecto de ésta. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, se tiene que la sentencia cuestionada confirmó la dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de pérdida de investidura instaurado por el señor Walter Esneider Betancur Montoya identificado con el radicado 05001-23-33-000- 2024-00237-00/01.
El requisito de la relevancia constitucional, como presupuesto general de la acción de tutela, tiene tres finalidades, a saber: […] (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional11 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad12;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales13 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces14. Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez constitucional tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo.
En tal ejercicio, se establece que la parte actora invocó como cargos los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución que desarrolló en la aplicación e interpretación del numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, artículo 328 del Código General del Proceso, de la sentencia de unificación SU 424 del 11 de agosto de 2016.
La Sala considera, de las argumentaciones expuestas en la acción de la tutela, que la controversia planteada por la parte actora no impacta la garantía de derechos fundamentales, por cuanto el debate ya fue estudiado y definido por el juez natural, sin que sea permitido reabrir ese debate, con base en la interpretación que de dichas normas realizan las accionantes.
Es oportuno señalar que en las tutelas dirigidas contra providencias judiciales se exige la observancia de una carga argumentativa mayor, sin que ello implique una técnica hermenéutica específica, con el propósito de que se expliquen los motivos por los cuáles una providencia vulnera los derechos fundamentales invocados. La razón de ser de esta exigencia radica en que si prospera el amparo deprecado se afectaría el principio de cosa juzgada de la providencia cuestionada en sede de tutela, estudio que solo tiene lugar cuando de la argumentación que la parte actora realice se deduzca con claridad que la decisión es irrazonable y que con esta se quebrantan garantías constitucionales. 11 “Sentencia C-590 de 2005.” 12 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 13 “Sentencia C-590 de 2005.” 14 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, la discusión sugerida por la parte actora no podía centrarse en su apreciación personal que propuso en la demanda, sino que era necesario que expusiera argumentos que denotaran la existencia de una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria de la autoridad accionada, máxime si se tiene en cuenta que este mecanismo constitucional no puede ser considerado como una instancia adicional al medio de control que promovió. En las sentencias SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
Así mismo, se aprecia que los fundamentos planteados por la parte actora en el escrito de impugnación coinciden no solo con los expuestos en el escrito de tutela, en el presentado para sustentar el recurso de apelación sino también en el que solicitó la aclaración de la sentencia del 26 de septiembre de 2024, objeto de la acción de amparo, las que fueron estudiadas en su totalidad por la accionada.
Por consiguiente, al pretender utilizar la solicitud como una instancia para reabrir el debate que ya fue resuelto por las autoridades judiciales accionadas, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia al no cumplirse el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, II.
FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del 13 de marzo de 2025, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandantes: Luisa María Zapata Bernal y otro Demandados: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00550-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”