Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021). Demandante: Julio Antonio Parody Hernández. Demandado: Instituto Distrital de Recreación y Deporte-IDRD Tema: Relación laboral encubierta. Administrador de parques IDRD- REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil Diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Julio Antonio Parody Hernández instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Instituto Distrital de Recreación y Deporte-IDRD con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio 20171100000551 del 5 de enero de 2017, que negó el reconocimiento de la relación laboral y en consecuencia la existencia de esta por el periodo comprendido entre el 10 de abril de 2015 al 13 de marzo de 2016.

Que a título de restablecimiento del derecho se reconozcan y paguen las diferencias salariales y el total de prestaciones sociales que devengan los empleados de planta, sumas debidamente indexadas, con las sanciones por el no pago de las mismas. Que se ordene el reintegro al cargo y que se condene en costas al demandado. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que estuvo vinculado al IDRD como administrador de uno de los parques de dicha entidad entre el 10 de abril de 2015 y el 13 de marzo de 2016 y que sus funciones se asemejan a las de un profesional universitario código 219 grado

02. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 11 de julio de 2017, notificada a la entidad demandada, quien expresó que el IDRD tiene una estructura jerárquica y existen manuales, procedimientos y actos administrativos que se deben cumplir, pero que eso por sí solo no genera subordinación de los contratistas.

Que no puede deducirse un nivel de subordinación pues nunca estuvo sometido al cumplimiento estricto de órdenes impartidas por algún superior jerárquico, que siempre se trató de una relación de coordinación de las actividades encomendadas, que nacieron del desarrollo y ejercicio de la supervisión. Que la sanción disciplinaria a la que hace alusión el Tribunal, se refiere a una suspensión del ejercicio profesional de abogado desde el 18 de diciembre de 2015 hasta el 17 de junio de 2016, lo que significa que la ejecución contractual del contrato demandado fue coetánea a la sanción, por lo que se presentó una inhabilidad sobreviniente y eso no obliga a la demandada a reconocerle derecho contractual alguno y mucho menos la existencia de una relación laboral a partir de la fecha de inicio de la sanción. Propuso como excepciones la falta de jurisdicción y competencia, la inexistencia de los elementos que configuran un presunto contrato realidad, legalidad de los actos administrativos expedidos por el IDRD, cobro de lo no debido, abuso del derecho y mala fe del demandante.

Se celebró audiencia inicial el 12 de junio de 2018, en la que se fijó el litigio, se negó la excepción de falta de jurisdicción y competencia, se surtió la etapa conciliatoria, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica. Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 31 de enero de 2019 accedió a las pretensiones. Concluyó que el IDRD encubrió la naturaleza real de la labor desempeñada y se configuró una verdadera relación laboral. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que, las labores desplegadas consistían en la coordinación, seguimiento, verificación y control de las actividades de operación, administración y sostenibilidad del Parque zonal La estancia como uno de los parques administrados por el IDRD.

Que realizaba las mismas funciones que una persona en el cargo de Profesional Universitario código 219 grado 02 el cual pertenece a la planta de cargos de acuerdo al manual específico de funciones. Que, a pesar de que en las obligaciones específicas del contratista no se encontraba la de asistir a las reuniones programadas por la comunidad o demás dependencias de la entidad, de acuerdo a los testimonios y la declaración de parte, el demandante se ausentaba del parque para asistir a capacitaciones convocadas por el IDRD.

Que el demandante a pesar de ser el administrador tenía un jefe inmediato de quien recibía órdenes, que debía cumplir reglamentos del IDRD y permanecer durante toda la jornada en su lugar de trabajo y sólo se ausentaba para desplazarse a las instalaciones de la entidad a capacitaciones o reuniones. Que le fue impuesta una sanción disciplinaria por parte del Consejo Superior de la Judicatura consistente en suspensión por 6 meses en el ejercicio de la profesión de abogado, la que se ejecutó del 18 de diciembre de 2015 al 17 de junio de 2016, tiempo en el cual estaba desarrollando las actividades del contrato suscrito con el IDRD.

Que si bien, hizo uso de su título de abogado y experiencia para suscribir el contrato con el IDRD, también lo es que las funciones realizadas, nada tuvieron que ver con su título de abogado, es decir, que no estaba en el ejercicio de su profesión; por lo que ese periodo se le incluyó en el restablecimiento del derecho. No condenó en costas.

RECURSO DE APELACIÓN La demandada interpuso recurso de apelación, en el que expresó que no se tuvieron en cuenta los argumentos que se presentaron en los alegatos de conclusión con respecto a la prueba testimonial; por lo que los reitera y solicita un mayor rigor en la valoración de las declaraciones en concordancia con los demás medios probatorios.

Que, el testimonio de la señora Anayiberth Castiblanco Herrera no es objetivo, ya que tiene una amistad con el actor. Que fue muy puntual al momento de contestar las preguntas que hizo el apoderado del demandante, pero las que provenían de la demandada fueron contestadas de manera imprecisa y mostró desconocimiento de las obligaciones contraídas directamente con la entidad.

Que, en la declaración de la señora María Fernanda Mora Quiroga se observan varias inconsistencias, especialmente en cuanto a los horarios en que Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 supuestamente el demandante daba cumplimiento al objeto contractual y su permanencia en el escenario.

Que, si bien es cierto que las obligaciones pactadas en los contratos no estaban relacionadas con el ejercicio de la abogacía, sí era un requisito del perfil requerido para su contratación ser un profesional y aportar el documento idóneo con el fin de demostrarlo. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. El 3 de septiembre de 2021 fue admitido el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.

La parte demandada expresó que el demandante fue vinculado mediante contratos de prestación de servicios, con autonomía en el desarrollo de sus funciones, sin que existan pruebas objetivas que demuestren subordinación, como controles de horario, llamados de atención o supervisión directa. Reitera el argumento referente a la parcialidad de los testigos presentados por el demandante y que contienen contradicciones que desvirtúan la supuesta relación laboral.

Que la exigencia de cumplimiento de tareas no implica subordinación sino una necesaria coordinación propia de la contratación estatal. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala deberá verificar si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esta.

Luego, se analizará lo correspondiente a la condena en costas de segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral. El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada.

Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución del caso concreto Con fundamento en las pruebas documentales se pudo establecer que el demandante estuvo vinculado al Instituto Distrital de Recreación y Deporte — IDRD desde el 1 de abril de 2015 hasta el 13 de marzo de 2016 así: Número de contrato1 Fecha de inicio / terminación Suspensión Objeto 1994 de 2015 3 meses Del 10 de abril de 2015 al 9 de julio de 2015 - Coordinación, seguimiento, verificación y control de las actividades de operación, administración y sostenibilidad de los parques administrados por el IDRD en apoyo al proyecto Parques Inclusivos. 3545 de 2015 8 meses 14 de julio de 2015 al 13 de marzo de 2016 2 días Coordinación, seguimiento y verificación y control de las actividades de administración y sostenibilidad de los Parques Lo anterior evidencia el acuerdo de voluntades tendiente a obtener la prestación de un servicio personal a cambio de una remuneración. Teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. 1 Folios 44-45 del expediente digitalizado Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Dentro de las obligaciones generales y las condiciones específicas de los contratos se destaca la prestación de servicios profesionales para ejercer la coordinación, seguimiento, verificación y control de actividades de operación administración y sostenibilidad de los parques administrados por el IDRD en apoyo al proyecto parques inclusivos.

De la prueba documental se extrae que el demandante prestó sus servicios en funciones de administración del parque La Estancia, mediante la supervisión de las actividades realizadas por el personal que laboraba en el parque, de las actividades que se llevaban a cabo allí y el trámite a las solicitudes presentadas para la utilización de este.

Sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de los acuerdos y las obligaciones contractuales no logra desprenderse por sí misma la subordinación y dependencia continuada. Contrario a esto, a partir de la generalidad de las cláusulas contractuales, se advierte que las actividades encomendadas se relacionaron con la finalidad del servicio contratado.

En ninguno de los contratos se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones, para que pudiera concluirse el direccionamiento y control, que aduce la primera instancia se acreditó en el presente caso, pues a consideración de esta Sala, no obra documentación alguna diferente a los contratos celebrados que permitan inferir que la prestación del servicio se dio bajo los presupuestos de la subordinación. En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de los señores Anayirbet Castiblanco Herrera, María Fernanda Mora Quiroga y Luis Armando Cuervo Muñoz.

La señora Castiblanco, indicó que el demandante fue su jefe cuando estuvo en el IDRD como orientadora de parques desde el 8 de septiembre de 2015, fecha en la cual se vinculó a la entidad. Que el demandante era su jefe porque era este quien le firmaba las bitácoras y le decía qué tenía y no tenía que hacer en el parque. Que este era el administrador y el que resolvía las solicitudes de préstamos de escenarios y entendía las dudas de las personas que llegaban al parque.

Que entraba y salía a ciertas horas y creía que el jefe del demandante era el señor Germán quien a su vez establecía el horario y quien además era quien lo supervisaba. Que ella trabajaba de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. y era quien le decía al demandante qué días iba y cuáles descansaba. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La señora María Fernanda Mora Quiroga, señaló que el demandante trabajó del 2015 al 2016 en el parque como administrador; que esto lo sabe porque ella trabajó allí como vigilante en esa época.

Que el actor tenía a cargo el préstamo de los escenarios, la vigilancia de los empleados y la atención al público; que llegaba a las 7:00 o 7:30 a.m. y salía tarde, que estaba todo el día en el parque. Que el señor Germán era quien le supervisaba el contrato al demandante y le imponía horario y que se imaginaba que en caso de que no lo hiciera, le llamaba la atención. Que en repetidas oportunidades el señor Germán pasaba a revisar si estaba o no. Que no había ninguna minuta para el ingreso del actor y sabía que él se ausentaba del parque para ir a reuniones o capacitaciones.

Que sabe esto porque al personal de vigilancia le informaban que debían asistir a ellas y les debía decir a los administradores. El señor Luis Armando Cuervo Muñoz – abogado de la entidad, se refirió al funcionamiento de la etapa precontractual en la misma. Por su parte, el demandante, señaló que fue designado a ese parque y que suscribió dos contratos de prestación de servicios profesionales, desde el 2015 hasta el 2016 como administrador del parque zonal La Estancia. Que llevaba a cabalidad todas las peticiones que le hacía la comunidad en cuanto a los escenarios deportivos que conforman el parque, tales como el coliseo y las canchas.

Que debía pasar un informe mensual de las actividades como administrador a su jefe inmediato que era el señor José Germán Suárez. Que este era quien lo supervisaba y le controlaba el horario de trabajo, que entraba a las 7:30 a.m. y salía a las 6:30 o 7:00 p.m., que lo llamaba y le hacía suscribir el horario de entrada y el de salida, lo cual demostraba con las decisiones que emitía respecto de las solicitudes que realizaban los solicitantes en el parque.

Que tenía a cargo la supervisión y emisión de las actividades de las personas que laboraban en el parque, incluyendo a los de aseo y a los vigilantes, consignando en la bitácora las actividades que hizo cada uno para que le pagaran, que eran alrededor de cinco personas. Que asistía a reuniones en la junta de acción comunal, las cuales también se hacían en su oficina.

También asistía a capacitaciones a las que lo citaban a través del correo institucional del IDRD por parte de su jefe inmediato José Germán Suárez, recuerda haber asistido a dos reuniones. Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Sobre el cumplimiento de manuales o reglamentos adicionales al contrato para el desempeño de sus funciones, indicó que tenía que cumplir con unos reglamentos internos del IDRD, por ejemplo, a los solicitantes de los escenarios deportivos se les ponía en conocimiento las obligaciones a cumplir para el préstamo de esos escenarios.

Contrario a lo manifestado por la primera instancia, la Sala considera que las declaraciones no ofrecen elementos para concluir la subordinación o dependencia, pues aunque los testigos se refirieron de manera genérica a la forma de contratación desarrollada por la entidad, específicamente a la del demandante y a la presunta recepción de órdenes relativas al área de prestación del servicio, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

Las declaraciones son generales y se refieren a situaciones comunes de los contratistas y no a las específicas del demandante que permitan inferir que a los testigos les constaba que aquél recibió directrices puntuales y estuvo sometido al direccionamiento de la entidad. Los testigos enfatizaron en el cumplimiento de un horario, lo cual por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada, menos aun cuando no se cuenta con elementos de prueba adicionales para definir si la entidad imponía una forma, si esta era concertada con el personal contratado o si se requería para el desarrollo del objeto contractual.

Ahora, el posible establecimiento de un horario o la permanencia del actor en las instalaciones de la entidad en las jornadas de los trabajadores de planta si bien podría considerarse como un indicio de subordinación por parte de la entidad, no son conclusivos pues estos supuestos resultan acordes con la coordinación inherente que debe existir en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios.

Aunque algunas de las obligaciones podrían tener implícito cierto grado de subordinación, por la naturaleza misma de la tarea, no hay ninguna prueba que confirme que en la ejecución contractual se le impartió directriz o direccionamiento y en qué sentido. Así, para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

La parte actora no logró desvirtuar que la prestación de los servicios profesionales tuvo lugar solo para los fines establecidos en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y que más allá de la coordinación Radicación: 25000-23-42-000-2017-02987-01 (2593-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de actividades necesaria para la satisfacción del interés contratado se presentó un tratamiento subordinado o dependiente.

No puede extraerse con un mínimo grado de certeza que se le exigiera al actor que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de tiempo y modo impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró que se hubiera ejercido una imposición decisiva sobre la manera en la que debía desarrollar sus actividades. Con lo anterior, la Subsección considera insuficientes las pruebas descritas para acreditar que durante el tiempo que el demandante estuvo vinculado con el Instituto Distrital de Recreación y Deporte, a través de contratos de prestación de servicios, existió una subordinación o dependencia. Por lo tanto, se revocará la decisión y, en su lugar, se denegarán las pretensiones invocadas.

De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 20212 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en ambas instancias.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley RESUELVE Primero. REVOCAR la sentencia treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones; para en su lugar, negarlas.

Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». 2 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente