1 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Temas: Tutela contra decisión administrativa que decidió el conflicto de competencias suscitado entre la UGPP y el Ministerio de Salud y la Protección Social /no se configura la violación del derecho fundamental al debido proceso SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1.1.1.1. Principales En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, por intermedio de apoderado, promovió demanda en orden a que se le tutele su derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 2 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó que: i) Se deje sin efecto la decisión del 6 de septiembre de 2022 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro del asunto radicado bajo el número 11001 03 06 000 2022 00134 00, por medio de la cual declaró a la UGPP competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión, Civil, Familia, Laboral que, reconoce el pago de unas cesantías a favor de la señora Aura Celia Niño Chaparro. ii) Se ordene a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dictar nueva «sentencia» ajustada a derecho, en la cual se declare que la UGPP no es competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003, ya que no tiene facultades para conocer asuntos que administraba la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal, en lo relativo al reconocimiento y pago de acreencias laborales. 1.1.1.2.
Subsidiarias Se ampare transitoriamente su derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional que se invocaron en la providencia del 6 de septiembre de 2022, proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro del asunto radicado bajo el número 11001 03 06 000 2022 00134 00 Como consecuencia de lo anterior se suspenda de manera transitoria el citado auto, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de la orden tutelar. 1.1.2.
Los hechos La entidad accionante, en síntesis, narró como hechos de tutela, los siguientes: 3 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) La señora Aura Celia Niño Chaparro inició proceso ordinario laboral contra la extinta Cajanal, con el fin de obtener, entre otras, el pago de la liquidación de cesantías correspondiente a los años 1973 a 1984. ii) El 20 de junio de 2003 se emitió sentencia de primera instancia por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso que determinó, por un lado, declarar que existió una relación de trabajo entre la demandante Aura Celia Niño Chaparro, por lo menos a partir del 1° de febrero de 1985 hasta el 8 de marzo de 1987 y la Notaría Segunda del Circuito de Sogamoso y, por el otro, declaró probada la excepción de prescripción, propuesta por Cajanal, por lo que, en consecuencia, negó todas y cada una de las pretensiones de la demanda. iii) El 9 de octubre de 2003 se desató el recurso de apelación en decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral mediante la cual confirmó la vigencia de la relación laboral; sin embargo, revocó los restantes pronunciamientos y, en su lugar, ordenó: a) condenar a la parte pasiva a cancelar a favor de Aura Celia Niño Chaparro por concepto de cesantías la suma de $778.412.31 cantidad indexada y b) declarar parcialmente probada la excepción de cobro de lo no debido. iv) En cumplimiento de la orden anterior, se suscitó un conflicto de competencias negativo entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la UGPP, el cual fue resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a través de la decisión del 6 de septiembre de 2022, por la cual se declaró competente a la UGPP para el cumplimiento del fallo del 9 de octubre de 2003. 1.1.3.
Los defectos invocados El ente accionante indicó que se configuró en la decisión del 6 de septiembre de 2022 una vía de hecho, debido a que en esta se determina que la UGPP es la entidad competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral en el cual se condena a Cajanal a pagar a favor de Aura Celia Niño 4 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Chaparro, por concepto de cesantías, la suma de $778.412.31, lo cual configuró los siguientes defectos: 1.1.3.1 Material o sustantivo i) La decisión del 6 de septiembre de 2022, dictada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al declarar que la UGPP es la entidad competente para responder por la condena impuesta a Cajanal por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión, Civil, Familia, Laboral, en el fallo del 9 de octubre de 2003, desconoció la legislación vigente que no asigna a la UGPP competencias diferentes a las pensionales en el marco del proceso de liquidación de Cajanal. ii) De acuerdo con lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2196 del 2009 y el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 los procesos judiciales o demás reclamaciones que no estuvieran enmarcadas dentro de asuntos pensionales asignados a la UGPP no están a cargo de la UGPP y, por el contrario, la primera norma citada, establece una competencia residual en cabeza del hoy Ministerio de Salud y Protección Social la cual consiste en que los procesos administrativos están a cargo de ese órgano ministerial. iii) Es decir, el Consejo de Estado a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, no tuvo en consideración que si bien es cierto el Decreto 2196 de 2009 modificado por el Decreto 2040 de 2013 disponía que los procesos judiciales y las demás reclamaciones que estén en trámite serían asumidas por la UGPP, lo cierto es que dichas normas hacen una claridad en el sentido de señalar que dichos procesos y reclamaciones sólo los conocería la UGPP en el marco de sus funciones. iv) En la decisión del 6 de septiembre de 2022 no se efectúo un análisis concreto de cuáles eran las competencias legales que la UGPP debía asumir desde el momento de su creación, es decir, se desconoció el marco trazado en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 1.1.3.2 Violación directa de la Constitución 5 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) La decisión del 6 de septiembre de 2022, «condena» a la UGPP a dar cumplimiento a un fallo judicial de contenido económico, lo cual contraría los postulados constitucionales, en concreto, lo dispuesto en el artículo 48, que señala que el Estado tiene la obligación de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional y, sucede, que se ordenó el pago las cesantías a favor de la señora Aura Celia Niño Chaparro, con recursos que corresponden al sistema pensional. ii) La accionada omitió dar aplicación al marco de competencias consignado en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que le atribuye a la UGPP el conocimiento únicamente de derechos pensionales que estuvieron a cargo de las administradoras del régimen de la prima media o de las entidades del orden nacional que reconocían prestaciones pensionales. iii) La asignación de la competencia de la UGPP para reconocer acreencias laborales diferentes a las pensionales conlleva un grave perjuicio para el erario en tanto que se afecta consecuentemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional la cual corresponde ser garantizada por el Estado, de conformidad con el mandato constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la carta política. iv) El Consejo de Estado, en sentencia del 13 de febrero de 1992 definió que el fraude a la ley se consuma «al intentar el nacimiento de un derecho a través de una norma que no es la correctamente aplicable».
A su vez, la Corte Constitucional, en sentencia C-426 de 2002, señala que este ocurre cuando las normas son aplicadas con una interpretación diferente al sentido que se desprende del ordenamiento jurídico, situación que ocurre en el presente caso, al ordenarse por el estrado judicial, que se realice el pago de unas acreencias laborales, bajo unas normas que no son aplicables para la UGPP. 1.4.
Actuación procesal 1.4.1. Mediante auto del 22 de marzo de 2023, la magistrada sustanciadora dispuso admitir la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión 6 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en ejercicio de la acción de tutela, negar la medida provisional solicitada y notificar a los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que intervengan en la actuación, alleguen las pruebas y rindan los informes que consideren pertinentes.
Igualmente, vinculó en calidad de terceros con interés al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso, al Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral y a la señora Aura Celia Niño Chaparro. Además, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fondo de Pensiones y Cesantías de Colombia, Protección. 1.5.
Contestación de la demanda 1.5.1. De la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado El presidente ad hoc de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado solicitó se deniegue el amparo solicitado con fundamento en lo siguiente: i) La Ley 6ª de 1945, señaló que Cajanal fue organizada con la finalidad de reconocer y pagar prestaciones tales como la pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez y auxilio de cesantías de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. ii) El Decreto 2196 de 2009, consigna la decisión del Gobierno Nacional de suprimir y liquidar a Cajanal.
A su turno, el Decreto 4269 de 2011, previó unas reglas de distribución de competencias entre la UGPP y Cajanal. En el numeral 1º del artículo 1° se estableció lo siguiente: «Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011». iii) De la norma citada, se observa que: a) la distribución de competencias entre la UGPP y Cajanal, en virtud de la liquidación de esta última, no le asigna al Ministerio de Salud y la Protección Social competencias relativas al reconocimiento de derechos 7 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensionales ni de prestaciones económicas y b) las prestaciones económicas, distintas de las pensionales, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP. iv) Por lo anterior, quien tiene la competencia para atender la solicitud de reconocimiento de las cesantías de la señora Niño Chaparro, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral, es la UGPP, pues dicha solicitud, según obra en el expediente, fue radicada el 27 de octubre de 2021, esto es, con posterioridad al 8 de noviembre de 2011. v) No es cierto, como lo señala la UGPP, que el Decreto 2040 de 2011 le asigna al Ministerio de Salud y la Protección Social competencia para el reconocimiento y pago de las reclamaciones económicas a cargo de Cajanal, pues lo que indica el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011, que reformó el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, es que a ese ministerio le correspondía atender los procesos administrativos en trámite al cierre de la liquidación de Cajanal, más no los judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral y contractual. vi) Es importante precisar que tal como lo señala la UGPP en su escrito de tutela, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en el numeral primero, establece que dicha entidad sólo tendría competencia para el reconocimiento de los derechos pensionales a cargo de Cajanal; no obstante, esa norma, en el inciso cuarto del numeral segundo, prescribe que «la UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional». vii) En consecuencia, la Ley 1151 de 2007 fue reglamentada, entre otros, por el Decreto 4269 de 2011, el cual le atribuye a la UGPP competencia para atender «las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011». 1.6.
Intervenciones 8 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1. La Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. – Protección S.A.- El representante legal y judicial de Protección S.A., indicó que se presenta la falta de legitimación en la causa por pasiva al no existir una conexión entre esta entidad con la situación que da origen a la controversia suscitada, por lo que no es posible que el juez de tutela se pronuncie frente a pretensiones respecto de las cuales la administradora no tiene ninguna relación. 1.6.2.
De la señora Aura Celia Niño Chaparro En el escrito de intervención, la señora Aura Celia Niño Chaparro, solicitó se declare que la UGPP vulnera sus derechos fundamentales por no haber dado cumplimiento a la sentencia del 9 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión, Civil, Familia, Laboral ni a la decisión del 6 de septiembre de 2022 emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 1.6.3 Del Ministerio de Salud y Protección Social El coordinador del Grupo de Defensa Legal del Ministerio de Salud y Protección Social señaló que los procesos judiciales de carácter no misional iniciados en contra de Cajanal o derivados de reclamaciones administrativas o contractuales fueron entregados a dicho Ministerio únicamente para que éste continuara ejerciendo la defensa y velara por la protección del patrimonio público. 1.6.4.
Los demás vinculados guardaron silencio. 1.7. Sentencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia del 11 de mayo de 2023, negó tanto la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por Protección S.A. como la solicitud de amparo deprecada por la parte accionante, al considerar, en lo fundamental, lo siguiente: 9 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) En cuanto a la solicitud de desvinculación elevada por Protección S.A., precisó que no es posible acceder a ello, en la medida en que, la vinculación al proceso se realizó en calidad de tercero, mas no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora. ii) Adujo que si bien es cierto las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función de resolver conflictos de competencias administrativas son de acatamiento obligatorio y su fuerza es vinculante lo cierto es que tales pronunciamientos no pueden catalogarse como providencias judiciales, sino que definen el elemento competencia con el fin de realizar una labor preventiva y de orientación para el mejor cumplimiento de las funciones asignadas a cada autoridad administrativa. iii) Pese a que la entidad accionante encajó sus inconformidades en defectos establecidos para cuestionar providencias judiciales y la decisión cuestionada no es un fallo judicial, es pertinente analizar el contenido de la decisión del 6 de septiembre de 2022, con el fin de determinar si vulneró los derechos fundamentales deprecados por la parte actora. iv) El Gobierno Nacional ordenó la suspensión y liquidación de Cajanal mediante el Decreto 2196 de 2009, por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 y su liquidación concluyó el 11 de junio de 2013. v) El Decreto 4269 de 2011 modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de Cajanal y determinó que: a) Cajanal EICE en Liquidación tendría a su cargo las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 y b) las solicitudes posteriores al 8 de noviembre de 2011 estarían a cargo de la UGPP. vi) En cuanto al sucesor misional y procesal de Cajanal, se observa que la UGPP asumió de manera íntegra las competencias misionales que antes eran de esa entidad y, por lo tanto, la reemplazó procesalmente con el fin de garantizar la defensa técnica de los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al momento de la liquidación. 10 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) Lo anterior, se sustenta en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, que dispuso que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP. viii) Se evidencia que la Sala de Consulta y Servicio Civil realizó un análisis de acuerdo con la normativa aplicable, con el marco normativo aducido y con antecedentes en los cuales se han resuelto asuntos similares en los cuales se reiteró la competencia de la UGPP. 1.8. impugnación La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria, para que, en su lugar, se declare el amparo solicitado.
Como sustento de la inconformidad reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y sobre lo resuelto por el a quo en síntesis mencionó lo siguiente: 1.8.1. En el fallo de tutela no existen argumentos suficientes que logren desvirtuar que la competencia de la UGPP respecto de las funciones de la extinta Cajanal es solo respecto de temas pensionales, para lo cual es suficiente tener en consideración lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011 en consonancia con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 1.8.2 El a quo omitió valorar el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 en el aparte que señala que «los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social», es decir, que aquellas reclamaciones que no guarden relación con asuntos de carácter pensional, como lo son el pago de cesantías, estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de Salud y Protección Social. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 11 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019, según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Quinta, de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa Teniendo en cuenta que la decisión del a quo respecto a la no desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva de la empresa Protección S.A., que se consignó en el ordinal primero de la sentencia del 11 de mayo de 2023 no fue objeto de reproche en el escrito de impugnación, la Sala se referirá solamente respecto a las inconformidades expuestas en el recurso de alzada. 2.3.
Problema jurídico El presente asunto se contrae a establecer, en primer lugar, si la naturaleza jurídica de la decisión del 6 de septiembre de 2022, emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, permite su examen en el marco de la acción de tutela bajo las causales de procedibilidad. En caso negativo, vale decir, si se trata de una decisión administrativa, se examinará en segundo lugar, si contra esa decisión existen otros medios de defensa judicial, y en caso negativo, si es pertinente examinar las inconformidades presentadas por la accionante a la luz de los derechos fundamentales. 2.3.1.
De la naturaleza jurídica de las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 12 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el artículo 112 del CPACA, la Sala de Consulta y Servicio Civil cumple funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actúa en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración. Dentro de sus funciones se encuentran, entre otras: a) absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo; b) preparar a petición de la Sala Plena del Consejo de Estado o por iniciativa propia, proyectos de acto legislativo y de ley; c) revisar a petición del Gobierno los proyectos de compilaciones de normas elaborados por este para efectos de su divulgación; d) emitir concepto, a petición del Gobierno Nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en relación con las controversias jurídicas que se presenten entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial; y e) resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo, etc.
Conforme a lo anterior, resulta evidente que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no ejerce potestades propias de las autoridades judiciales ni de las demás secciones de la citada Corporación, pues las atribuciones otorgadas por el CPACA a dicha Sala se encaminan a ejercer como órgano consultivo del Gobierno y resolver cuestiones de índole administrativa.
En efecto, el conflicto de competencias suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la UGPP es de carácter administrativo tal y como lo define el artículo 39 del CPACA, que prevé: «ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 13 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(…)». Así las cosas, es claro, que la decisión del 6 de septiembre de 2022 es de carácter administrativo por lo que no son aplicables las causales de procedibilidad las cuales fueron diseñadas por la Corte Constitucional respecto de las providencias judiciales y, en ese orden de ideas, se examinarán las inconformidades de la entidad accionante al rigor de los derechos fundamentales, en especial, el debido proceso. 2.3.2.
Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra la decisión de 6 de septiembre de 2022, emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado La Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela es una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita que pretende el amparo de los derechos fundamentales de una persona que se ven vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o particular.
Para que proceda el estudio de la solicitud de amparo, se requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) legitimación por activa; b) legitimación por pasiva; c) trascendencia iusfundamental del asunto; d) agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y e) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez).
En el presente asunto se advierte que se cumplen tales presupuestos de procedencia, toda vez que: a) La UGPP ostenta legitimación en la causa por activa, por haber sido parte en la decisión acusada; b) La legitimación por pasiva recae en la Sala de Consulta y Servicio Civil por cuanto emitió la decisión cuestionada; 14 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Existe trascendencia iusfundamental dado que se alega vulneración del debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad; d) Contra la decisión administrativa del 6 de septiembre de 2022 no procede recurso alguno por vía administrativa o judicial de conformidad con el último inciso del artículo 39 del CPACA, por lo que se encuentran agotados los mecanismos de defensa judicial. e) La afectación es actual, debido a que el pronunciamiento censurado se notificó a través de correo electrónico a la entidad accionante el 30 de septiembre de la referida anualidad y el presente mecanismo constitucional se radicó el 15 de marzo del año en curso.
Así las cosas, comoquiera que la parte actora no cuenta con otro medio de defensa administrativa o judicial para el análisis de las inconformidades señaladas en este mecanismo de amparo, la Sala procederá a examinar si con la decisión del 6 de septiembre de 2022, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado le vulneró a la UGPP su derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 2.3.3.
De la vulneración del derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional con ocasión de la decisión administrativa del 6 de septiembre de 2022. 2.3.3.1 Del derecho al debido proceso El debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y su aplicación no solo procede para los procedimientos judiciales, sino, también, para todas las actuaciones administrativas.
Al respecto, la Corte Constitucional1 ha precisado que la extensión del debido proceso a las actuaciones administrativas, tiene por objeto garantizar la cobertura al ejercicio 1 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-341/14 de 4 de junio de 2014. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO 15 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, cobijando todas sus manifestaciones, «en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses».
Ha sido definido como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. La jurisprudencia ha enunciado, entre las garantías propias del debido proceso administrativo, las siguientes: i) el derecho a ser oído durante toda la actuación; ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; iii) que el procedimiento se surta sin dilaciones injustificadas; iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; v) que el procedimiento se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; vi) la presunción de inocencia,vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, viii) la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir pruebas, y ix) el derecho a impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso. 2.3.3.2.
Del principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional Al respecto, la Corte Constitucional efectuó un estudio normativo y jurisprudencial en la sentencia C-110 de 2019,2 en la cual precisó, lo siguiente: «72. La sostenibilidad financiera del sistema pensional se reconoce en el actual texto del artículo 48 constitucional al establecer a cargo del Estado la obligación de garantizarla.
A su vez, dicho artículo prescribe que las leyes que en materia pensional se expidan deben asegurarla. Son posibles dos aproximaciones interpretativas para delimitar su alcance. 2 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-110 del 13 de marzo de 2019. Magistrado Ponente Dr. Alejandro Linares Cantillo 16 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.1.
La primera de ellas indica que el respeto de la sostenibilidad financiera del sistema pensional depende del cumplimiento de las reglas previstas en el mismo artículo 48, que prohíben (i) la existencia de regímenes pensionales especiales o exceptuados; (ii) el cálculo de la cuantía de la pensión a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el valor de la cotización;
(iii) el reconocimiento de derechos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales vigentes; o (iv) el otorgamiento de pensiones por un valor superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, entre otras. Esta perspectiva podría denominarse auto-referente en tanto el propio artículo establece las condiciones que de cumplirse implican su violación. 72.2 Otra aproximación indica que el alcance de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones puede determinarse al margen de las reglas específicas que se encuentran fijadas en el artículo 48 de la Constitución. Conforme a ello, dicha categoría impone no solo el respeto de tales reglas sino que “exige del legislador que cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional debe preservar el equilibrio financiero del sistema general de pensiones”.
En esa dirección, la sostenibilidad podría afectarse si, a pesar de respetar tales reglas, se reconocen medidas sin que las autoridades analicen y valoren las posibilidades financieras para su realización. Esta aproximación podría denominarse hetero-referente dado que el desconocimiento de la sostenibilidad no guarda relación directa con ninguna de las reglas específicas del artículo 48 constitucional. 73.
El criterio de la sostenibilidad fiscal fue reconocido en el Acto Legislativo 03 de 2011. Tal reforma señaló que la intervención del Estado en la economía, a efectos de alcanzar los propósitos del artículo 334, debe llevarse en un marco respetuoso de la misma. A partir de ello estableció, de una parte, que el marco de sostenibilidad fiscal (i) funge como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho y (ii) orienta a las ramas y órganos del poder público, en un marco de colaboración armónica.
Prescribió también, al modificar el artículo 339, (iii) que el Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo debe especificar los recursos requeridos para su ejecución y la de los presupuestos plurianuales en un marco de sostenibilidad fiscal; y, en concordancia con ello, previó en el artículo 346 (iv) que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro del marco de sostenibilidad fiscal.
La sentencia C-288 de 2012 precisó el significado de la reforma constitucional. Empezó por delimitar el alcance del concepto de sostenibilidad fiscal y, apoyándose en lo señalado por la doctrina, afirmó que “está dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos”.
Ello exige realizar una “evaluación de esa diferencia entre los distintos presupuestos sucesivos y de los factores endógenos y exógenos que la aumentan o reducen”. Seguidamente indicó que la reforma no incide en la definición de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho de modo que el “núcleo dogmático de la Constitución, descrito principalmente en los artículos 1º y 2º C.P., mantiene su vigencia y eficacia como criterio ordenador e identitario del Estado”.
Igualmente sostuvo que la sostenibilidad fiscal tiene un carácter exclusivamente instrumental y, por ello, (i) “no es un fin constitucional en sí mismo considerado, sino apenas un medio para la consecución de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho”; (ii) debe comprenderse “como una previsión, adjetiva si se quiere, que viene a integrar las diversas herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la Constitución y dirigidos a la satisfacción de los fines del 17 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado”; y (iii) no puede “ponderarse con los principios constitucionales fundamentales, habida consideración que un marco o guía para la actuación estatal carece de la jerarquía normativa suficiente para desvirtuar la vigencia de dichos principios, limitar su alcance o negar su protección por parte de las ramas y órganos del Estado”.
También señaló que (iv) debe ser comprendida “conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos”, encontrándose su aplicación limitada por las cláusulas de intangibilidad de los derechos fundamentales y del gasto público social. 75. De manera complementaria, la sentencia C-870 de 2014 precisó que la calificación de la sostenibilidad fiscal como criterio orientador “descarta la existencia de un carácter coactivo en la aplicación de la SF, en relación con el cumplimiento de las funciones a cargo de las autoridades estatales”, idea que se apoya en el hecho de que el Acto Legislativo 03 de 2011 “acoge una fórmula de empleo de la SF basada en (i) la plena vigencia de las competencias de las autoridades que integran el poder público, en los términos previstos en el artículo 123 de la Constitución y (ii) en la adopción del modelo de separación de poderes, el cual admite la presencia de controles recíprocos, en un marco que le otorga un peso fundamental al principio de colaboración armónica, como expresiones del sistema de frenos y contrapesos”».
Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que tales reglas se encaminan a evitar los desequilibrios producidos por el otorgamiento de mesadas en cuantías excesivas, que no correspondan a lo efectivamente cotizado, que establezcan privilegios injustificados o que desconozcan el régimen legal bajo el que se causó el derecho. 2.4.
Hechos probados 2.4.1. La señora Aura Celia3 Niño Chaparro inició proceso ordinario contra Cajanal con el objeto de obtener el reconocimiento de una relación laboral y las consecuentes prestaciones sociales. 2.4.2. El 20 de junio de 2003 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso emitió sentencia mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda. 2.4.3.
El 9 de octubre de 2003, se resolvió el recurso de apelación por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, 3 En el auto que decidió el conflicto de competencias se indicó que el reconocimiento se había efectuado a la señora Aura Cecilia Niño Chaparro cuando el nombre correcto de la beneficiaria es Aura Celia Niño Chaparro. 18 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Laboral, 4 en audiencia pública del 9 de octubre de 2003 con ponencia de la magistrada Cándida Rosa Araque de Navas. 2.4.4.
A través de dicha sentencia se confirmó la decisión en lo que respecta a la vigencia de la relación laboral suscitada entre los extremos de dicha controversia, que se extendió desde el 1º de octubre de 1973 al 8 de marzo de 1997; revocó las restantes decisiones de la providencia impugnada y, en su lugar, condenó a la parte pasiva a pagar a favor de la demandante por concepto de cesantías la suma de $778.412.31; declaró parcialmente probada la excepción de cobro de lo no debido y no probada la excepción de prescripción. En cuanto a las costas de primera instancia, las ordenó a cargo de la demandada.
Dicha providencia quedó notificada en estrados. 2.4.5. El 27 de octubre de 2021, la señora Niño Chaparro elevó un derecho de petición ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), en el que requirió el cumplimiento de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de octubre de 2003, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral.
En la mencionada solicitud pidió el pago de cesantías junto a los perjuicios e indemnizaciones correspondientes. 2.4.6. El 8 de noviembre de 2021, mediante radicado núm. 2021180003126401, la UGPP declaró la falta de competencia y decidió remitir la solicitud al Grupo de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social.
Mediante radicado 2022400300040612 del 11 de enero de 2022, se emitió respuesta en la que indicó que ese órgano ministerial no era competente para conocer esa solicitud y se decidió devolverla a la UGPP. 2.4.7. El 1° de julio de 2022, la UGPP solicitó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto de competencias. 4 No obstante que en el auto que decidió el conflicto de competencias se indicó que la providencia del 9 de octubre de 2003 fue expedida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral, lo cierto es que, al revisar los anexos obrantes en este expediente de tutela, que la decisión fue proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión, Civil, Familia, Laboral. 19 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.8.
Dentro del trámite surtido en la Sala de Consulta y Servicio Civil, se advirtió que según el Acuerdo No. 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado dispuso que las actuaciones que fuesen de competencia de dicha Sala se pueden adelantar por vía electrónica, aun en periodos donde se encuentren suspendidos los términos judiciales, en aras de garantizar el derecho de intervención de los interesados. 2.4.9.
Una vez recibido el asunto, la accionada a través de correo electrónico les informó a las respectivas autoridades involucradas y particulares interesados en el asunto acerca de la existencia del procedimiento, a fin de que allegaran los alegatos y/o consideraciones que estimaran pertinentes. 2.4.10. Dentro del término de fijación del edicto contemplado en el artículo 39 del CPACA, el doctor Javier Andrés Sosa Pérez, en calidad de subdirector de Defensa Judicial Pensional de UGPP, presentó escrito de intervención. Igualmente, la señora Aura Celia Niño Chaparro radicó escrito.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto Resulta evidente que el presente asunto se circunscribe a determinar si la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado vulneró el derecho al debido proceso en conexidad con el principio de la sostenibilidad financiera de la UGPP, con ocasión de la decisión del 6 de septiembre de 2022, por medio de la cual se declaró que dicha entidad es la competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral.
Al examinar el trámite surtido al interior del procedimiento adelantado en dicha Sala, se encuentra que se cumplieron las garantías de ley, dado que en virtud del Acuerdo No. 062 del 21 de abril de 2020 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la actuación se inició vía electrónica sin tener en cuenta la suspensión de términos judiciales, ello con el fin de garantizar el derecho de intervención de los interesados. 20 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, quedó debidamente acreditado que se respetó el derecho a ser oído de las partes, pues fueron notificadas dentro de la oportunidad legal.
En lo que respecta a la entidad accionante, se vislumbra que ésta se manifestó dentro del procedimiento a través del subdirector de Defensa Judicial Pensional de UGPP, es decir, que su participación en la actuación se efectuó desde su inicio hasta su culminación. No se advierte que se hayan presentado dilaciones injustificadas en el procedimiento, sino que, por el contrario, se llevó a cabo de forma ágil, dado que la manifestación del conflicto de competencia se allegó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 1° de julio de 2022 y la decisión se emitió el 6 de septiembre de la citada anualidad.
Ahora bien, la parte actora invoca que el derecho al debido proceso se vulneró en conexidad con el principio de la sostenibilidad financiera y, en ese orden de ideas, resulta necesario examinar el contenido de la decisión administrativa, la cual plasmó los siguientes aspectos: «La Sala en reiteradas oportunidades5 al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a Cajanal E.I.C.E. en Liquidación para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación. De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias tuvieron que ser reconocidas, por Cajanal antes de entrar en liquidación, por Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, o por la UGPP, según la época de la reclamación y las circunstancias de cada caso, pero dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 5.3 El sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal.
Reiteración6. En cuanto a lo relacionado con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal es la UGPP, la cual está llamada a asumir la responsabilidad por las condenas que se profieran en los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida entidad. 5 Consejo de Estado, Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de octubre de 2015.
Rad. No 11001030600020150015000. M.P. William Zambrano Cetina. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de marzo de 2021, Radicado número 110010306000202000222 00. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de marzo de 2019, Radicado número 11001030600020190000100, Decisión del 18 de julio de 2016, Radicado número 110010306000201600040 00, Sala de Consulta y Servicio Civil. 6 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de marzo de 2019, Radicado número 110010306000201900001 00 21 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal y por tanto la remplazó procesalmente con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja.
Es así, por cuanto el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011, prescribió que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. Por otra parte, se debe hacer referencia a las funciones misionales del Ministerio de Salud y Protección Social, contenidas en el Decreto 4107 de 201141, norma que señaló lo siguiente:
ARTÍCULO
64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
El artículo citado, reafirma que Cajanal EICE en liquidación, hasta su cierre el 11 de junio de 2013, mantuvo a su cargo las obligaciones de reconocimiento y pago de las pensiones y prestaciones sociales, que habían sido reconocidas o que tenían fallo judicial condenatorio, hasta que esas funciones fueran asumidas por la UGPP, no por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Por otra parte, la UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de Cajanal, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de Cajanal, entre ellas la defensa jurídica de la entidad liquidada, lo que supone, también la facultad para interponer cualquier acción judicial para los mismos efectos.
(…) En 2011, el Decreto 2040 que modificó el artículo 22 del Decreto 2196 establece que todos los procesos judiciales donde hizo parte Cajanal, debían ser asumidos por la UGPP. De acuerdo con lo anterior, la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil – Familia Laboral a favor de la señora Niño Chaparro, quedó a cargo de la UGPP.
Sin embargo, con el Decreto 4269 de 2011, la norma modificó nuevamente el régimen de distribución de las competencias, de manera que, Cajanal EICE en Liquidación debía cumplir con todas las solicitudes de reconocimientos de las prestaciones económicas que fueron radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. En el caso objeto de estudio se evidencia que la autoridad liquidada, no cumplió lo ordenado por la sentencia judicial del Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil – Familia Laboral, puesto que no se incluyó su caso en el inventario, ni se realizó el pago de sus cesantías definitivas.
Por último, se reitera que el sucesor procesal de la extinta Cajanal EICE en Liquidación es la UGPP, entidad a la que se le asignó el conocimiento de las competencias misionales y por ende debe asumir la responsabilidad por las 22 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condenas proferidas en los procesos judiciales donde estuvo vinculada y condenada la autoridad liquidada (Cajanal).
En consecuencia, la Sala encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con el análisis normativo desarrollado quedó a cargo de conocer el fallo judicial del Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil –Familia Laboral del 9 de octubre de 2003, que resolvió el pago de las cesantías definitivas a favor de la señora Niño Chaparro».
En virtud de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado luego de un análisis debidamente motivado, determinó que la UGPP es la competente para asumir el cumplimiento del fallo emitido por la jurisdicción ordinaria con fundamento en la normativa legal aplicable y, para llegar a esa conclusión, se aprecia que la decisión atendió un razonamiento lógico, el cual se presenta adecuado con el análisis interpretativo de las normas aplicables y resulta armónico con el derecho al debido proceso y a la defensa.
En consecuencia, la decisión administrativa no conlleva la afectación irrazonable del principio de sostenibilidad financiera dado que en un análisis que se muestra apropiado con la atribución de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para decidir el conflicto, se determinó que las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias tuvieron que ser reconocidas por Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, o por la UGPP, según la época de la reclamación y las circunstancias de cada caso, pero dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social.
En ese sentido, se estableció que el sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal en lo relacionado con la actividad judicial, es la UGPP, la cual está llamada a asumir la responsabilidad por las condenas que se profieran en los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida entidad. Se indicó que ello es así, por cuanto el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011, prescribió que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. Se indicó que de conformidad con el Decreto 4269 de 2011, se modificó nuevamente el régimen de distribución de las competencias, de manera que, Cajanal EICE en 23 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Liquidación, debía cumplir con todas las solicitudes de reconocimientos de las prestaciones económicas que fueron radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 y que en el caso objeto de estudio, se evidencia que la autoridad liquidada, no cumplió lo ordenado en la sentencia judicial del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral, puesto que no incluyó la condena en el inventario, ni se realizó el pago de las cesantías definitivas.
Por último, reiteró que el sucesor procesal de la extinta Cajanal EICE en Liquidación es la UGPP, entidad a la que se le asignó el conocimiento de las competencias misionales y, por ende, debía asumir la responsabilidad por las condenas proferidas en los procesos judiciales donde estuvo vinculada y condenada la autoridad liquidada -Cajanal-.
Así las cosas, como la decisión administrativa cuestionada no comporta afectación alguna al debido proceso y al principio de sostenibilidad fiscal lo cual implica que no incide en derechos fundamentales, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negó el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, se concluye, i) la solicitud de amparo no se dirige contra una providencia judicial, sino contra una decisión de carácter administrativo; ii) la acción de tutela cumplió los requisitos de procedencia para su estudio; y iii) al examinar el fondo del asunto se determinó que con la decisión cuestionada del 6 de septiembre de 2022, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no vulneró a la UGPP el derecho al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 24 Radicación 11001-03-15-000-2023-01345-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Falla: Primero: Confirmar la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. M.E.C.G