Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se confirma el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por falta de legitimación en la causa por activa Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia de 25 de marzo de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y a través de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a los principios de legalidad y seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyó a los autos de 6 de julio de 2021 y de 3 de septiembre de 2021, proferidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales con radicación número 25000-23-36-000-2019-00317-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que la sociedad Droservicio Ltda. presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, con el fin de que se declarara el incumplimiento parcial del contrato No. 060 DGSM 2014, cuyo objeto estaba orientado a la adquisición, distribución, suministro, dispensación y control de medicamentos, a través de un operador logístico, para los usuarios del subsistema de salud de las fuerzas militares. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional 2.2.
Adujo que el conocimiento del referido proceso le correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, mediante sentencia de 29 de abril de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la existencia del desequilibrio económico del contrato No. 060 DGSM 2014 y condenando en abstracto a la parte demandada a pagar en favor de la sociedad Droservicio Ltda. «los perjuicios ocasionados por el no reajuste de precios del contrato No. 060 DGSM 2014 hasta la fecha de la cesión del contrato la suma que resulte probada en el incidente de regulación de perjuicios». 2.3.
Señaló que, inconforme con la anterior decisión, tanto la parte demandante como demandada en el proceso contencioso, interpusieron recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia; impugnaciones que fueron concedidas, mediante auto de 5 de agosto de 2020, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.4.
Indicó que, mediante auto de 6 de julio de 2021, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró desierto el recurso incoado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, por ausencia de sustentación. 2.5. Refirió que, mediante escrito radicado el 10 de agosto de 2021, la sociedad Droservicio Ltda. desistió del recurso de apelación que había promovido en contra de la sentencia de primera instancia, razón por la que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió el auto de 3 de septiembre de 2021, por medio del cual resolvió dejar en firme la sentencia de 29 de abril de 2020, dictada por el a quo. 2.6.
Afirmó que la anterior decisión carece de fundamentos fácticos y jurídicos «puesto que el recurso de apelación fue remitido a los correos electrónicos de notificación del TAC y los demandantes, con su respectivo anexo pdf con el nombre de “Apelación Droservicios”», por lo que, a su juicio, el recurso de apelación fue debidamente sustentado. 2.7.
Consideró que en las decisiones enjuiciadas se incurrió en la causal de procedibilidad consistente en error inducido, «ya que los magistrados no confirmaron que posiblemente existía un error en la lectura del correo electrónico donde se sustentó el recurso de apelación, y fue el secretario del TAC quien expresa que no allegó documento adjunto el ministerio de defensa en el correo electrónico que se allegó el día 14 de julio de 2020». 2.8.
Igualmente, aseguró que se incurrió en violación directa de la Constitución, «al haber omisión en la aplicación del debido proceso en la medida en que se debió por parte del operador judicial al darse cuenta que el correo remitido al despacho de conocimiento por parte de la oficina de correspondencia de la sección iba sin anexos, debió requerir a dicha secretaria o en su defecto al apoderado judicial de la demandada, a fin de subsanar o aclarar la falencia advertida por el Magistrado 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional sustanciador.
Falencia que lo llevo a tomar una decisión abiertamente inconstitucional». III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 5.1. Principal: Solicito se ordene a la Sección Tercera Subsección a, se profiera nuevamente auto admitiendo el recurso de apelación en contra la sentencia de primera instancia del medio de control de controversias contractuales, interpuesto y sustentado en oportunidad por el apoderado de la Nación, Ministerio de Defensa, Dirección General de Sanidad Militar.
5.2. PETICIÓN ESPECIAL DE SUSPENSIÓN DEL INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN ADELANTADO EN ESTE MOMENTO POR PARTE DEL DEMANDANTE ANTE EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN B. […] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 21 de febrero de 2022, admitió la presente acción de tutela en contra de los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5.
En la misma providencia negó la medida provisional solicitada por la parte accionante y vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso a la sociedad Droservicio Ltda., a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Secretaría de la Sección Tercera de la referida Corporación. Igualmente, requirió «a la profesional del derecho para que aporte el memorial poder que la acredite para presentar la actual causa».
V. INTERVENCIONES 6. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a los vinculados, se produjeron las siguientes intervenciones: 6.1. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la magistrada que suscribió las decisiones enjuiciadas, rindió informe en el que advirtió que la presente solicitud de amparo deviene improcedente, por las siguientes razones: 6.2.
En primer lugar, señaló que en el asunto de la referencia no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, dado que la parte aquí actora no interpuso ningún recurso contra el auto de 6 de julio de 2021, por medio del cual se declaró desierto 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional el recurso de apelación que interpuso, pese a que dicha decisión era susceptible del recurso de súplica, conforme lo dispone el artículo 264 del CPACA. 6.3.
En segunda medida, indicó que tampoco se satisface el requisito de la inmediatez, porque «el auto de 6 de julio de 2021 fue notificado por estado electrónico el 13 de julio de 2021, según consta en el índice 10 del aplicativo SAMAI. Por tanto, el término de seis meses para acudir a la solicitud de amparo debe contabilizarse a partir del día siguiente, 14 de julio de 2021; sin embargo, la demanda de tutela se presentó el 15 de febrero de 2022, cuando ya habrían transcurrido más de siete meses». 6.4.
De otra parte, resaltó que el auto de 3 de septiembre de 2021 no puede ser considerado como la providencia que supuestamente afectó las garantías fundamentales de la parte aquí actora, ya que dicha decisión se limitó «a aplicar la consecuencia jurídica prevista en la ley al aceptar un desistimiento, la que -se reitera- por ministerio de la ley, implicó dejar en firme la sentencia recurrida, ya que era el único recurso de apelación pendiente por decidir». 6.5.
Igualmente, enfatizó en que el supuesto error al que se alude en el escrito de tutela, y que se pretende demostrar con la captura de pantalla del correo que aporta la parte actora, no se pudo advertir al momento de proferir la respectiva providencia atacada, ya que no concuerda con los documentos allegados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al Consejo de Estado. 6.6.
El secretario de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó que, con fecha 14 de julio de 2020, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad envió un correo electrónico mediante el que manifestaba interponer el recurso de apelación; sin embargo, no adjuntó documento alguno. El 18 de agosto de 2020, dicha entidad nuevamente remitió el mensaje de datos, pero también sin documento adjunto. 6.7.
A partir de lo anterior, concluyó que es evidente que la parte aquí accionante no allegó memorial de sustentación a esa secretaría, por lo que solicitó su desvinculación del actual trámite constitucional y negar las pretensiones de amparo. 6.8. La sociedad Droservicio Ltda., a través de apoderado judicial, rindió informe en el que se solicitó negar el amparo deprecado por la parte accionante, por las siguientes razones: 6.9.
Aseguró que los derechos reclamados por la parte actora son de orden legal y no constitucional, por lo que la presente acción de tutela no puede ser utilizada para revivir términos procesales. Igualmente, expuso que, aunque el extremo accionante dispuso de otro medio de defensa judicial, lo cierto es que no hizo uso de este. 6.10. Afirmó que, en todo caso, no se configuraron los defectos invocados por el extremo accionante, en tanto que en la decisión enjuiciada se aplicó «la norma especial que regula lo relativo a la sustentación del recurso de apelación interpuesto 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional contra la sentencia de primera instancia dictada por el tribunal administrativo de Cundinamarca».
VI. EL FALLO IMPUGNADO 7. Mediante sentencia de tutela de 25 de marzo de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, declaró improcedente el amparo solicitado por la parte accionante, con fundamento en las siguientes consideraciones: […] En el presente asunto, se tiene que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, en su calidad de demandada dentro del medio de control de controversias contractuales bajo radicado No. 25000- 2336-000-2019-00317-01, es la legítima titular de los derechos fundamentales que se aducen vulnerados en esta acción tuitiva.
No obstante, revisado el expediente, se observa que no obra mandato otorgado por la prenombrada en favor de la abogada Carina Estefanía Ospina Sánchez para interponer, específicamente, la acción constitucional objeto de estudio; esto a pesar de que mediante el auto admisorio del 21 de febrero de 2022 se le requirió para tales efectos1.
De esta manera, se impone la improcedencia del amparo, por falta de legitimación en la causa por activa. Ahora, si bien es cierto que dentro de las pruebas allegadas se avizora un poder especial2 otorgado por Jorge Eduardo Valderrama Beltrán en su condición de Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa a la mencionada profesional del derecho, este la faculta para actuar específicamente en el medio de control de controversias contractuales No. 2019-00317-01, no así en esta causa. […] VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La parte accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, exponiendo los siguientes argumentos: 9. Advirtió que la determinación del juez de primera instancia de declarar improcedente el mecanismo es «un hecho que causa gran perjuicio a mi representada, ya que a pesar de que se requirió a la apoderada para allegar poder especial en el caso concreto de la acción constitucional, por un yerro involuntario no se subsano este requerimiento, puesto que el poder allegado al momento de interponer la acción de tutela fue el del proceso contencioso de Controversias Contractuales, pero de igual manera es de conjeturar que también es procedente este Poder por tratar del mismo caso en controversia». 10.
Sumado a lo anterior, la parte impugnante sostuvo lo siguiente: […] Una vez revisado el fallo de tutela, resulta desproporcionado las consideraciones de la sala al no tener en cuenta lo verdaderamente sustancial 1 En el literal noveno de la providencia se lee lo siguiente: “NOVENO: REQUERIR a la profesional del derecho para que aporte el memorial poder que la acredite para presentar la actual causa”. 2 Obra en el documento con certificado 162B07ED28B3E267 7DFE89308FD58B1C FA264AF6D776A8A9 6AC6F1B5BF35D372, índice 2. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional sobre lo formal, puesto que por un yerro involuntario solo se pronunciaron respecto de la legitimación en la causa y no sobre lo realmente sustancial que fue sobre la violación al derecho del debido proceso y la imposibilidad de acceso a la justicia, al no reconocer el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo. […] Respecto a lo anterior, es importante mencionar que la formalidad no puede estar por encima de la protección constitucional de los derechos conculcados a los ciudadanos que acuden en protección del juez constitucional, y respecto al caso en concreto es importante advertir que si bien es cierto el poder en su asunto estipulaba para actuar en una controversia contractual, no es menos cierto que el espíritu de mi poderdante era la defensa de los intereses de la administración y que me facultaba inclusive para acudir ante el juez de tutela.
Ahora bien, mencionada formalidad fue corregida con la expedición del poder donde se anuncia en el asunto PODER TUTELA, Y con ello satisfacer la duda que presentaba el despacho respecto a la legitimación en la causa por activa para actuar en la contienda constitucional. Así pues, denotó que hubo una desproporcionalidad por parte del H. despacho, toda vez que al tener por no reconocida la personería jurídica, no se haya pronunciado sobre lo solicitado por una deficiencia netamente formal, es un sacrificio desproporcional para el derecho de contradicción e igualdad procesal.
El derecho sustancial debe primar sobre el formal, existen requisitos mínimos que no pueden ser obviados, como lo es el caso de los documentos necesarios para el reconocimiento de la personería, pues este es el momento en que se le otorga la posibilidad al abogado de ser sujeto procesal, por lo que el cuidado en su presentación por parte del interesado y del reconocimiento por parte del Despacho resulta indispensable, para evitar futuras nulidades procesales por una indebida representación pero, conforme a lo anterior es necesario resaltar que se encuentra esta apoderada legitimada para acudir al juez constitucional para el estudio de la vulneración del derecho fundamental del debido proceso y acceso a la administración de justicia. Fije señor Magistrado, que llama la atención, que se acuda al juez constitucional con la finalidad de la protección de derechos como el acceso a la administración de justicia y como consecuencia de ello en lugar de proteger el derecho constitucional se cercena una vez mas el acceso a la administración de justicia con la decisión adoptada de la sentencia de 25 de marzo de 2022. […] 11.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la parte impugnante solicitó revocar el fallo impugnado y que, como consecuencia de ello, se amparen sus derechos fundamentales. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 3 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional de 26 de mayo de 20154, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20175.
VIII.2. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado6, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido supuestamente en error inducido y en violación directa de la Constitución. 14.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 15. En sentencia de 31 de julio de 20127, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 16.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 17. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 4 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 5 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 7 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional 18. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución9. 19.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión10» que se encaje en dichos parámetros. 20.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 21.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 22. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, a través de apoderada judicial, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a los autos de 6 de julio de 2021 y de 3 de septiembre de 2021, proferidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales con radicación número 25000-23-36-000-2019-00317-01. 8 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional 23.
El juez de primera instancia declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, al considerar que la abogada Carina Estefanía Ospina Sánchez no acreditó su condición de apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, por lo que se configuró la falta de legitimación en la causa por activa. 24.
La parte accionante, al momento de impugnar la anterior decisión, indicó lo siguiente: «la formalidad no puede estar por encima de la protección constitucional de los derechos conculcados a los ciudadanos que acuden en protección del juez constitucional», por lo que no se debió declarar la improcedencia de la acción de tutela ante la falta de poder especial.
Igualmente, advirtió que, en todo caso, «la mencionada formalidad fue corregida con la expedición del poder donde se anuncia en el asunto PODER TUTELA, y con ello satisfacer la duda que presentaba el despacho respecto a la legitimación en la causa por activa para actuar en la contienda constitucional». 25. En este contexto, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 26.
Precisamente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: […] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]. 27. Atendiendo a lo dispuesto en tales normas, se entiende que el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a través de agente oficioso, quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer, por sí mismo, su propia defensa. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional 28.
La Corte Constitucional11 en múltiples oportunidades se ha manifestado frente a la legitimación en la causa para ejercer la acción de tutela, debiéndose destacar el siguiente pronunciamiento: […] En estos términos, y no obstante la informalidad que caracteriza a la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad que se deben acreditar en cada caso concreto, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa, con la cual se pretende asegurar que el accionante tenga un interés directo y particular en lo reclamado, y que en este sentido, se busque la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otra persona […]12.
(subrayado de la Sala) 29. En relación con la posibilidad de ejercer la acción de tutela mediante apoderado judicial, se debe resaltar que la legitimación se configura si quien presenta la acción constitucional acredita ser abogado titulado y anexa el respectivo poder especial que lo faculte actuar en representación de un tercero. 30.
En el asunto cuyo estudio ocupa la atención de la Sala, se advierte que la abogada Carina Estefanía Ospina Sánchez promovió el presente mecanismo de amparo «obrando como apoderada de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General de Sanidad, según poder otorgado». Significa lo anterior que en ningún momento ejerció la acción de tutela en nombre propio o aduciendo la calidad de agente oficioso de la referida cartera ministerial. 31.
Es por lo anterior que la abogada Carina Estefanía Ospina Sánchez debía allegar el acto de apoderamiento que la acreditara como apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad, porque, de lo contrario, no podría acreditar la necesaria legitimación en la causa por activa. 32. Así las cosas, y pese a que, mediante auto admisorio de 21 de febrero de 2022, el a quo requirió a la abogada Carina Estefanía Ospina Sánchez, con el objeto de que allegara «el memorial poder que la acredite para presentar la actual causa», la realidad es que la profesional del derecho omitió subsanar tal yerro. 33.
Ahora bien, junto con el escrito de impugnación la abogada Ospina Sánchez allegó el acto de apoderamiento que la faculta actuar en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad; sin embargo, tal circunstancia no significa que el fallo aquí impugnado deba ser revocado como consecuencia de haberse acreditado, en el curso de la segunda instancia, la legitimación en la causa por activa. 34.
Ello en razón a que, tal como lo consideró esta Sección en sentencia de 18 de marzo de 202113 -criterio reiterado en reciente pronunciamiento de 9 de junio de 202214 y que se prohíja 11 Corte Constitucional, sentencia T-552 de 2006. M.P.: Jaime Córdoba Triviño; sentencia T-213 de 26 de abril de 2016. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 12 Sentencia T-176 de 2011.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2021, expediente número 11001-03-15-000-2020-04715-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2022, expediente número 11001-03-15-000-2022-00889-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional en su integridad en esta oportunidad-, la legitimación en la causa por activa debe acreditarse al momento de la presentación del escrito de tutela o, en su defecto, en el trámite de la primera instancia cuando así lo haya requerido la autoridad judicial.
En dicha oportunidad se expuso lo siguiente: […] En ese orden, es importante tener presente que, aunque una de las características procesales de la acción de tutela es la disminución de excesiva formalidad, ello no indica que puedan soslayarse presupuestos esenciales de la acción. La jurisprudencia citada ha señalado que la legitimación por activa para interponer y actuar dentro del trámite procesal de las solicitudes de amparo constitucional, debe encontrarse plenamente acreditada, desde el momento de su presentación. En suma, si la acción de tutela es presentada por medio de apoderado judicial, éste debe ser abogado con tarjeta profesional y al momento de presentar el escrito de tutela debe adjuntar el poder especial, momento en el cual se entiende configurada la legitimación en la causa por activa y de no hacerlo la tutela tendría que ser declarada improcedente. 5.3.1.2.
En el caso en concreto, está probado que el abogado que presentó la demanda de tutela en nombre de los accionantes, lo hizo con base en los poderes otorgados para actuar en el proceso ordinario de reparación directa. No obstante, en la sentencia de primera instancia, se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, en atención a que el abogado no acreditó el correspondiente poder especial para presentar la acción constitucional objeto de estudio.
Ahora bien, observa la Sala que, en el escrito de impugnación, se allegó documento de fecha 8 de febrero de 2021, mediante el cual se le otorgó poder al abogado Luis Hernando Castellanos Fonseca, identificado con cédula de ciudadanía nro. 1.009.561 y tarjeta profesional nro 83.181 del C. S. de la J., por parte de los accionantes para impetrar una acción de tutela.
No obstante, no se advierte que los mandantes hubiesen ratificado los actos realizados por el mandatario con anterioridad a la fecha en que se otorgó el poder, circunstancia que evidencia la ausencia de legitimación en la causa por activa. En ese orden, la presentación de poder especial en sede de impugnación, no será tenida en consideración por parte de la Sala, por cuanto la acreditación de la legitimidad en la causa por activa se debe realizar al momento de la presentación de la acción constitucional y no en sede de segunda instancia, debido a que en esta instancia se pondera si los argumentos planteados en el fallo impugnado se ajustan a la verdad procesal que se encontraba probada al momento de tomar la decisión. Por lo anterior, se encuentra probado que el abogado, al momento de presentar la acción de tutela, no allegó el correspondiente poder especial que lo acreditara como apoderado de los accionantes para interponer la presente tutela y, tampoco fueron ratificados sus actos por los mandantes, en consecuencia, no acreditó la legitimación en la causa por activa; por lo cual, la declaratoria de improcedencia declarada por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, se encuentra ajustada a derecho. […] (Subrayas por fuera del texto original) 35.
El anterior criterio resulta razonable si se tiene en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 199115 y según la tesis expuesta 15 “ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. […] El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional por esta Sección, «la segunda instancia [en materia de acciones de tutela] está instituida para estudiar los argumentos de inconformidad presentados en contra del fallo impugnado de acuerdo con las circunstancias probadas al momento de proferirse la decisión inicial»16. 36.
Adicionalmente, es claro que la circunstancia consistente en que la abogada Ospina Sánchez hubiese actuado como apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad dentro del proceso judicial en el que supuestamente se incurrió en una “irregularidad”, no la habilitaba para interponer la presente acción de tutela, ya que para tal fin se requiere un poder especial que así la faculte, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional17 en los siguientes términos: […] la legitimación de los abogados para instaurar la acción de tutela aduciendo representación judicial o contractual, exige de la presencia de un poder especial para el efecto.
Al respecto señaló en la Sentencia T-001 de 1997 que por las características de la acción “todo poder en materia de tutela es especial, vale decir, se otorga una sola vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión. […] (negrillas de la Sala) 37.
Así las cosas, la Sala concuerda con el a quo cuando consideró que en el sub examine no se acreditó la legitimación en la causa por activa, por ende, resultaba procedente la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional al precisar lo siguiente: «en aquellos eventos en los cuales la acción de tutela se presentó por intermedio de apoderado judicial, pero el abogado no contaba con poder especial, la jurisprudencia constitucional señaló, como consecuencia jurídica, la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de legitimación en la causa por activa»18. 38.
Por último, debe advertirse que el hecho consistente en que las acciones de tutela se gobiernen por el principio de la informalidad, no significa que el juez constitucional no deba exigir el cumplimiento de presupuestos procesales mínimos como lo es la acreditación de la legitimación en la causa por activa. 39. Con fundamento en los anteriores razonamientos, la Sala confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa. de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará”. (Subrayas por fuera del texto original) 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2022, expediente número 11001-03-15-000-2022-00889-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 17 Sentencia T-658 de 2002, reiterada en la sentencia T-664 de 2011. 18 Sentencia T-024 de 2019, Corte Constitucional. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01186-01 Accionante: Nación - Ministerio de Defensa Nacional En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 25 de marzo de 2022 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclara voto P (18) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.