Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: ANA MERCEDES PACHECO RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se reúnen los requisitos generales de procedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple con la carga argumentativa mínima exigida para cuestionar providencias judiciales y, además, se pretende utilizar la tutela como instancia adicional del trámite disciplinario.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la tutela 1. El 7 de octubre de 20241, la señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la sentencia proferida el 19 de junio de 2024, mediante la cual se revocó la providencia del 9 de febrero de 2023, emitida por el Juzgado 12 Administrativo de Cali, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76-001- 3333-012-202100026-01; en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

La aquí actora pretende lo siguiente (transcripción textual):

PRIMERO: Tutelar mi derecho fundamental al debido proceso.

SEGUNDO: Que en vista de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Cali que revoque en su totalidad la sentencia del 19 de junio del 2024, dentro del radicado 76-001- 3333-012-202100026-01. 1 Se advierte que, el 23 de octubre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERO: Que en su lugar conceda cada una de las presentaciones de la demanda 2. La señora Pacheco Ramírez narró que es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por haber cotizado al extinto Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) desde el 10 de marzo de 1980, como empleada de la empresa DIATECNIAS LTDA. 3.

En virtud de lo anterior, mediante Resolución GNR 31966 del 12 de febrero de 2015, COLPENSIONES le reconoció la pensión de vejez con fundamento en el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. 4. En el año 2017, la señora Pacheco Ramírez solicitó la reliquidación de su pensión, para que le fuera aplicado el régimen anterior, previsto en el Acuerdo 049 de 1990, por considerar que es más favorable a sus intereses, toda vez que le permite acceder a una tasa de reemplazo del 90%, en razón al número de semanas cotizado.

COLPENSIONES negó la petición a través de Resolución SUB 273341 del 28 de noviembre de 2017. 5. El 19 de diciembre de 2019, la accionante nuevamente solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, con fundamento en el régimen establecido en el Acuerdo 049 de 1990. La solicitud se negó por medio de Resolución SUB 28890 del 30 enero de 2020, contra la que se interpusieron los recursos de reposición y apelación, que se resolvieron desfavorablemente con las Resoluciones SUB 83387 del 30 de marzo y DPE 6549 del 23 de abril, ambas de 2020. 6.

La accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento contra los anteriores actos administrativos, del cual conoció en primera instancia el Juzgado 12 Administrativo de Cali, que accedió a las pretensiones de la demanda con sentencia del 9 de febrero de 2023. 7. Apelada la decisión por las dos partes, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones, bajo el argumento de que para lograr la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante y obtener el incremento de la tasa de reemplazo con el régimen del Decreto 758 de 1990, únicamente son computables las semanas efectivamente cotizadas al ISS o Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 COLPENSIONES, pero la afiliada sólo cotizó al ISS, hoy Colpensiones, una totalidad de 85 semanas. 8.

Sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes defectos: 9. Sustantivo. La providencia censurada desconoció lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-273 de 2022, toda vez que dio al Acuerdo 049 de 1990 y al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 un alcance que no tienen, al argumentar que, para acceder a la pensión de vejez, en los términos allí previstos, solamente se pueden computar las semanas de cotización realizadas al ISS, es decir, que no se pueden acumular tiempos cotizados a otras cajas o entidades de previsión. 10.

Desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Que, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-273 de 2022, la providencia censurada desconoció el artículo 53 Superior, al inaplicar el principio de favorabilidad e impedir la acumulación de tiempos públicos y privados. 11. Asimismo, adujo que la autoridad judicial accionada denegó las pretensiones con flagrante desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional establecido en las sentencias SU-769 de 2014 y T-219 de 2021, dado que en esas providencias la Corporación dejó claro que «(…) su precedente no se aplica solamente para casos en los que se discute el reconocimiento de la pensión de vejez, sino también en el caso de la reliquidación de la mesada pensional (…).

Es por ello, que el Tribunal se equivocó al considerar que el precedente judicial de la SU - 769 de 2014 no era aplicable a mi caso, porque como bien lo consideró en la sentencia T-219-21, el precedente de la Corte esto es, que se pueden acumular los tiempos públicos y privados se aplica independientemente si se trata del reconocimiento por primera vez de la pensión de vejez o de la reliquidación de la mesada pensional como es el mi caso ( )».

Trámite impartido e intervenciones 12. Mediante auto del 10 de octubre de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como parte demandada, y, como tercero con interés, se Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 vinculó al presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, toda vez que la entidad que representa intervino en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-3333-012-2021- 00026-01. 13.

Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 14. El magistrado ponente de la providencia censurada señaló que la sentencia censurada no desconoció las disposiciones constitucionales ni el precedente judicial invocado por la parte actora, habida consideración de que en la providencia se determinó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, para acceder a la pensión de vejez conforme a lo previsto en el Decreto 758 de 1990 (Acuerdo 049 de 1990), se deben cumplir los siguientes requisitos: i) Que las semanas hayan sido cotizadas efectivamente al ISS; ii) Que se acredite un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima; o iii) Haber acreditado 1.000 semanas de cotización en cualquier tiempo. 15.

Informó que, en el proceso de origen, la accionante acreditó que únicamente cotizó al ISS un total de 85 semanas, razón por la cual se negaron las pretensiones. 16. Puntualizó que en la providencia se acogió precisamente la tesis aplicada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con lo cual, en su sentir, se desvirtúa el reproche del desconocimiento del precedente. 17.

Finalmente, destacó que no se advierte vulneración a derecho fundamental alguno y que se garantizó el debido proceso en todo momento, dado que las etapas se surtieron a cabalidad conforme lo dispuesto en las Leyes 1437 de 2011 y 1564 de 2012. 18. Pese a ser debidamente notificada, COLPENSIONES no presentó informe alguno. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 19.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tampoco intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S Problema Jurídico 20. Lo primero que la Sala deberá examinar es si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró el derecho fundamental invocado por la señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez.

Análisis de la Sala De la relevancia constitucional 21. En sentencia del 5 de agosto de 2014 (exp. 2012-02201-01 [IJ], M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), la Sala Plena de esta Corporación señaló que este requisito tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. 22. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». 23.

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 24.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 25.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente2 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. Caso concreto y solución del problema jurídico 26. De entrada, la Sala anticipa que, la presente tutela deviene improcedente porque no supera el requisito de relevancia constitucional.

Se trata, pues, de una solicitud de amparo sin la suficiente carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para cuestionar providencias judiciales. 27. En efecto, aunque la parte actora manifestó su desacuerdo con la sentencia de segunda instancia proferida el 19 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo cierto es que, no explicó con claridad suficiente en qué consiste la vulneración a los derechos fundamentales invocados. 28.

Pese a que señaló los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedencia, en las que supuestamente incurrió la providencia objeto de reproche, se limitó a transcribir apartes jurisprudenciales, sin descender el análisis al caso concreto de cara a las sentencias invocadas, sin identificar la coincidencia de los supuestos fácticos y sin puntualizar en qué consiste la violación alegada. 29.

No basta, pues, con que la parte demandante aduzca que se le vulneraron los derechos fundamentales, para considerar que se cumple con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional. Para ello es necesario sustentar amplia y 2 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 razonablemente el vicio endilgado a la providencia judicial, a fin de que el juez constitucional cuente con suficientes elementos para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales. 30.

En este caso, lo que se advierte es un descontento genérico con la decisión tomada en la providencia cuestionada, inconformidad a la que la accionante intenta darle el cariz de vicio o defecto, simplemente porque no fue favorable a sus intereses. 31. Recuérdese que esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales3. 32. Amén de lo anterior, a juicio de la Sala, la accionante pretende reabrir el debate zanjado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de origen.

Tanto así que en la providencia censurada la Corporación hizo alusión a la Sentencia SU-769 de 2019, e incluso se refirió a la pertinencia de aceptar las cotizaciones realizadas por empleadores públicos y privados, así como a la posibilidad de acumular cotizaciones efectuadas al ISS y a otras cajas de previsión, siempre que ello se requiera para efectos del reconocimiento de la prestación, y no para su reliquidación. 33.

Además, la autoridad judicial demandada cimentó su análisis en la jurisprudencia del Consejo de Estado4, órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a fin de señalar que la aplicación del Decreto 758 de 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 4 Citó, entre otras sentencias, la proferida por la Sección Segunda, Subsección A, el 13 de febrero de 2014, con radicado 25000-23-25-000-2012-01566-01(1676-13) y ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón; la emitida por la Sección Segunda, Subsección B, el 12 de diciembre de 2017, dentro del expediente radicado 4332-16, y ponencia del magistrado César Palomino Cortés; y las del 15 de agosto de 2019 y 13 de febrero de 2020, con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, esta última en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2016-05249-01(4669- 18).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1990 (aprobó el Acuerdo 049 de 1990) depende de que el número de semanas requeridas hayan sido cotizadas exclusivamente al ISS, hoy Colpensiones, por lo que para el reconocimiento de la prestación no es posible la acumulación de aportes a otras entidades de previsión social, públicas o privadas. 34.

Así, pues, en lo que respecta al régimen pensional previsto en el Acuerdo 049 de 1990, en la sentencia del 19 de junio de 2024, objeto de reproche, la autoridad accionada señaló (transcripción literal): 38. Antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 existían diferentes normas que regulaban la prestación pensional dentro del nuestro ordenamiento jurídico. 39.

El artículo 12 del Decreto 758 de 1990 “Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 19904 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios” estableció para los afiliados del Seguro Social lo siguiente: (…) 40. La Corte Suprema de Justicia3 consideró que para cumplir con el requisito de del número de semanas de que trata el artículo 12 ídem, no era posible sumar los períodos cotizados a otras entidades diferente al antiguo ISS.

(…) 42. La Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre el tema concluyó que: 28. Cabe señalar que en el marco del régimen pensional del Decreto 758 de 1990, la Corte Constitucional, principalmente a través de la sentencia SU- 769 de 2014, validó el reconocimiento de pensiones de vejez con la acumulación de semanas cotizadas a Colpensiones y a otras entidades previsionales. 29.

Frente a lo anterior, la Sala encuentra que el espectro de protección al que la Corte orientó su interpretación, fueron los derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con la vida digna, de quienes alegaron vía de tutela que en virtud de tales condiciones no habían podido acceder a una pensión de jubilación, restringiendo ésta opción, es decir computo de cotizaciones al ISS y otros entes previsionales, a las personas que ya tenían reconocido el derecho y pudieran en tal virtud lograr una eventual reliquidación; pues a éstos no se les estaría vulnerando tales prerrogativas. 30.

Vale la pena precisar, que la sección segunda del Consejo de Estado coincide con el criterio de la Corte Suprema de Justicia, en tanto sostiene que el Decreto 758 de 1990, en su artículo 12 previó como requisitos para acceder a la pensión de vejez tener 60 años de edad si es varón y 55 sin es mujer y haber cotizado un mínimo de 500 semanas pagadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima o haber acreditado un total de 1000 semanas de cotización sufragadas en cualquier tiempo, al anterior Instituto de Seguros Sociales, actualmente Colpensiones. 35.

Bajo esa lógica, el Tribunal demandado abordó el análisis del caso concreto y concluyó: Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 48. Para lograr la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante y obtener el incremento de la tasa de reemplazo en el régimen del Decreto 758/90, solo son computables las semanas efectivamente cotizadas al ISS o COLPENSIONES, por lo que deben desestimarse los 9460 días cotizados a la entidad pública. 49.

De lo anterior se extrae con suficiente claridad que la señora Ana Mercedes Pacheco solo cotizó al ISS hoy Colpensiones una totalidad de 85 semanas, por lo que no cumple el mínimo de semanas de cotización directamente en la entidad para ser acreedora de los beneficios del Acuerdo 049 de 1990. 50. En lo que respecta a la acumulación de las semanas de cotización, conforme al criterio establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado y citado en otro aparte de esta providencia, se tiene que aquel fue validado por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 769 de 2014 pero únicamente para efectos del reconocimiento de la prestación y no para reliquidar la que ya fue reconocida, situación que aquí ya ocurrió mediante resolución nro.

GNR 31966 del 12 de febrero de 2015, la cual quedó en firme y ejecutoriada. 51. Por lo anterior y en atención a que no le asiste el derecho a la demandante a obtener la reliquidación de su pensión según el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, se impone revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones. 36.

Vistas así las cosas, para la Sala es claro que los argumentos alegados en la tutela fueron invocados para continuar con un debate jurídico que ya fue decidido por la autoridad judicial accionada, consistente en que, desde la óptica particular de la parte accionante, se debió ordenar la reliquidación de la pensión con una tasa de reemplazo del 90%, conforme a lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, toda vez que, en su sentir, se encuentra amparada por dicho régimen, en virtud de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, independientemente de que tan sólo haya cotizado 85 semanas al ISS, pues considera suficientes las cotizaciones efectuadas a CAJANAL, que suman 9460 días. 37.

En criterio de la Sala, las consideraciones que sirvieron de fundamento a la decisión censurada resultan razonables, estuvieron soportadas en la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado en la materia y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte demandante no las comparta, no significa que por ese motivo la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en los vicios alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional. 38.

Corolario de lo anterior, la Subsección concluye que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, porque no satisface el requisito general de Radicación: 11001-03-15-000-2024-05392-00 Demandante: Ana Mercedes Pacheco Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 relevancia constitucional, en la medida en que carece de la carga argumentativa mínima exigida para cuestionar providencias judiciales y porque busca revivir la discusión planteada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-3333-012-2021-00026-01.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Ana Mercedes Pacheco Ramírez, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF