CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: INTEGRAL S.A. Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 2 Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por las sociedades Integral S.A., Silva Carreño & Asociados S.A., Terra Ingenieros Civiles S.A.S, en calidad de integrantes del consorcio INTEGRAL S.A. – SILVA CARREÑO Y ASOCIADOS S.A. – SILVA FAJARDO Y CÍA. LIMITADA, contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 28 de enero de la presente anualidad1, las representantes legales de las mencionadas sociedades interpusieron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 6 de julio de 2021, dentro del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-33-15-000-2019-04582-00.
Formularon las siguientes pretensiones:
PRIMERO. Declarar que la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA ESPECIAL DE 1 Se advierte que, el 19 de abril de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 2 DECISIÓN 2, con ponencia del Magistrado César Palomino Cortés, con fecha 6 de julio de 2021, dentro del recurso extraordinario de revisión con radicación 11001-03-15-000-2019-04582-00 formulado por las sociedades INTEGRAL S.A., SILVA CARREÑO & ASOCIADOS S.A., y SILVA FAJARDO Y CIA. LIMITADA, contra la sentencia de segunda instancia proferida por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A, con ponencia del Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera, de fecha 29 de Octubre de 2018, dentro del proceso 25000232600020050261101, expediente 38.098, vulnera los derechos al Debido Proceso (Art. 29 C.P.) y Acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 C.P.), de las sociedades accionantes, configurando una vía de hecho que por lo mismo impone su revocatoria.
SEGUNDO. Como consecuencia de la declaración anterior dejar igualmente sin valor ni efecto la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 2, con ponencia del Magistrado César Palomino Cortés, con fecha 6 de julio de 2021, como conclusión al recurso extraordinario de revisión con radicación 11001-03-15-000-2019-04582-00.
TERCERO: Como consecuencia de las declaraciones anteriores, tutelar los derechos al debido proceso (Art. 29 C.P.), así como de Acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 C.P.), que les asisten a las sociedades INTEGRAL S.A., SILVA CARREÑO & ASOCIADOS S.A., y SILVA FAJARDO Y CIA. LTDA., ordenando al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 2, con ponencia del Magistrado César Palomino Cortés, proferir nuevamente fallo de fondo con fundamento en las normas legales aplicables al caso sometido a su decisión, al igual que con los hechos y las pruebas obrantes en el proceso. 1.2.
Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas al expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: Las sociedades Integral S.A., Silva Carreño & Asociados S.A y Silva Fajardo y CÍA. Ltda. presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales dicha entidad declaró la ocurrencia de un siniestro e hizo efectiva la garantía única de amparo.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara al IDU abstenerse de iniciar cualquier acción o cesar las que estuvieran en curso para el cobro de la garantía única de cumplimiento. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca que conoció del proceso en primera instancia, mediante sentencia del 5 de agosto de 2009, negó las pretensiones de la demanda.
La decisión fue confirmada por esta Subsección en providencia del 29 de octubre de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 3 Posteriormente, las accionantes presentaron recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 29 de octubre de 2018, bajo la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, porque, en criterio de las demandantes, la providencia incurrió en «falta de jurisdicción y competencia» y en «nulidad por quebramiento del principio de congruencia externa».
La Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado declaró infundado el recurso de revisión, en providencia del 6 de julio de 2021. 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte demandante sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en las siguientes causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial: 1.3.1.
Defecto orgánico, debido a que los jueces que profieren las decisiones dentro del proceso de «acción contractual carecían de competencia». Como fundamento de ello, expuso que el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, sustrajo de la justicia administrativa, la competencia para juzgar cualquier actividad originada o derivada del contrato cuando los sujetos negociales así lo hubiesen convenido, y que, como las partes pactaron una cláusula compromisoria, el juez del contrato era la justicia arbitral y no la jurisdicción contencioso administrativa. 1.3.2.
Defecto procedimental absoluto, porque se negó la pretensión de revisión de la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se sustentó en la causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Sostuvo que los argumentos del Consejo de Estado referidos a que se trató de una nulidad originada en el fallo y de que fueron los recurrentes lo que consideraron que la jurisdicción contencioso administrativa era la que debía resolver la controversia, son razones de orden formal que le permitieron concluir que el proceso podía adelantarse aun con la existencia de una cláusula compromisoria que asignó la competencia para decidir todas las diferencias del Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 4 contrato a la justicia arbitral.
Por último, señaló que como el reclamo de las sociedades «durante el proceso no tuvo acogida, prevaleciendo la posición del Consejo de Estado en el sentido de que la jurisdicción contencioso administrativa podía conocer y decidir de fondo la controversia, se abre la posibilidad de accionar en tutela» 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. mediante escrito del 4 de febrero de 2022, las magistradas María Adriana Marín y Marta Nubia Velásquez Rico manifestaron impedimento para conocer del asunto, de conformidad con la causal contenida en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, en atención a que la tutela se dirigió contra la providencia emitida por la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado que resolvió el recurso de extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 29 de octubre de 2018, suscrita por las citadas magistradas como integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación. El magistrado José Roberto Sáchica Méndez, en auto del 10 de marzo de 2022, no aceptó el impedimento de las suscritas magistradas, principalmente, porque la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha señalado que «el solo hecho de haber participado en el estudio y aprobación de la decisión que se ataca por vía extraordinaria no configura impedimento alguno en la medida que no se afecta su imparcialidad, independencia y autonomía del juzgador». 2.2 En cumplimiento de ello, el Despacho sustanciador, mediante auto del 11 de marzo de 2022, admitió la solicitud de tutela y dispuso que se notificara a los magistrados del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, como parte demandada, y al director del Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, como tercero con interés. Así mismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.3.
El Instituto de Desarrollo Urbano –IDU– alegó que la tutela es improcedente por incumplimiento del «requisito de argumentación de la relevancia constitucional», toda vez que los accionantes omitieron justificar con suficiencia las razones de índole constitucional para acudir ante el juez de tutela, y en Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 5 cambio, pretenden convertir la petición de amparo en una nueva instancia para controvertir la decisión judicial.
Agregó que tal y como ocurrió en el recurso de revisión, en la tutela se reiteran los argumentos estudiados por el Consejo de Estado, sin sustentar ni acreditar la vulneración de los derechos alegados. De otro lado, señaló que no se incurrió en ninguno de los defectos alegados, y que, en este caso, se configura el fenómeno de la cosa juzgada, puesto que se busca agregar una nueva instancia, sobre el mismo objeto y por la misma causa, «intentando con ello extender, reabrir un debate ya cerrado, para intentar obtener una modificación de un fallo ejecutoriado que le resultó adverso». 2.4.
La autoridad judicial accionada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 6 del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiere utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiere interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 7 Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 8 Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. 2.
Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial, el de relevancia constitucional cuestionado por la IDU. De cumplirse, se abordará el estudio de fondo, con el fin de establecer si se configuraron los defectos atribuidos a la sentencia del 6 de julio de 2021, proferida por la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado. 3.
Análisis del caso 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión fue proferida el 6 de julio de 2021 y se notificó a las partes el 29 de julio siguiente3, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 28 de enero de 2022, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la expedición y notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 3.1.2.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: este presupuesto está acreditado, toda vez que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativa, no contempla recursos contra la providencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión. 3 Así consta en el sistema de consulta de proceso https://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=201904582 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 9 3.1.4 De la relevancia constitucional: la Sala considera necesario referirse brevemente al requisito de la relevancia constitucional de la acción de tutela, a fin de establecer si se cumple o no en el presente asunto.
En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto A fin de determinar si la solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional, resulta pertinente reseñar que las sociedades demandantes instauraron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del IDU, para que se declarara la nulidad de las resoluciones 2000 y 6056 de 2005, «por medio de las cuales se declaró la ocurrencia de un siniestro y se hizo efectiva la garantía única en el amparo de calidad», respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho pidieron que se ordenara a la entidad «abstenerse de iniciar cualquier acción judicial o cesar las que se encuentren en curso para el cobro de la garantía única de cumplimiento» 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 10 Las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencias del 5 de agosto de 2009 y del 29 de octubre de 2018, respectivamente.
Para los efectos del debate propuesto en la acción de tutela, conviene señalar que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en la providencia del 29 de octubre de 2018 que desató el recurso de apelación, hizo las siguientes consideraciones sobre la cláusula compromisoria en el caso examinado: La Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en providencia de unificación de 18 de abril de 20135, determinó que en los procesos derivados de contratos estatales en los cuales esté pactada cláusula compromisoria y que se rijan por el Decreto 1818 de 19986, es necesario que obre acuerdo expreso y escrito para modificar o dejar sin efectos el pacto arbitral; al respecto, se señaló: “Esta tesis, que ahora acoge la Sala, no significa que el pacto arbitral celebrado entre las partes de un contrato estatal sea inmodificable o inderogable.
Lo que comporta es que, para modificarlo o dejarlo sin efecto, aquéllas deben observar y respetar las mismas exigencias que las normas legales establecen con miras a la formación del correspondiente pacto arbitral, de tal suerte que, para ello, haya también un acuerdo expreso y escrito, lo cual excluye, por ende, la posibilidad de que el pacto arbitral pueda ser válidamente modificado o dejado sin efecto de manera tácita o por inferencia que haga el juez institucional, a partir del mero comportamiento procesal de las partes.
Al respecto, es de recordar que ‘en derecho las cosas se deshacen como se hacen’”. En el presente asunto, en el contrato 146 del 30 de marzo de 2000, suscrito entre el IDU y el Consorcio Integral S.A. – Silva Carreño y Asociados S.A. – Silva Fajardo & Cía. Ltda. se pactó en sus cláusulas 7 de las condiciones generales y 7.2 de las condiciones especiales, que toda controversia frente a su incumplimiento se solucionaría “de conformidad con el reglamento de arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI)”.
Al contestar la demanda, el IDU no propuso la excepción de falta de jurisdicción o competencia; en consecuencia, resulta necesario recordar que en el ya citado auto del 18 de abril de 2013 se dijo también que: “De esta manera, la única vía que las partes tienen, por su propia decisión, para modificar o poner fin de manera válida el (sic) pacto arbitral la constituye, necesariamente, la celebración de un nuevo convenio expreso entre ellas, revestido de la misma formalidad – escrito– que las normas vigentes exigen para la celebración del pacto arbitral original”. 5 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Exp. 17859. 6 Cita original de la providencia: “Por medio de la cual se expide el Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 11 … Teniendo en cuenta los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales y como quiera que el proceso de la referencia empezó en 2005, esto es, hace 13 años, sin desconocer la unificación jurisprudencial del 18 de abril de 2013 - que seguirá aplicándose a casos de mucho menor antigüedad- es necesario estudiar de fondo el asunto, en garantía de la seguridad jurídica, de la confianza legítima7 y del derecho al acceso a la administración de justicia, máxime que a la fecha de presentación de la demanda y del fallo de primera instancia la jurisprudencia aceptaba la renuncia tácita de la cláusula compromisoria, en el evento en que la parte demandada no interpusiera excepción alguna al respecto, tal como sucedió en el caso de autos. … [E]s necesario aclarar que las cláusulas que establecieron la convocatoria a un tribunal arbitral no solamente se referían a la ejecución del contrato, sino también a cualquier asunto inherente al mismo, que generara alguna diferencia entre quienes lo celebraron; por lo tanto, en principio podría pensarse que las irregularidades e incumplimientos que se presentaron en el presente asunto y que llevaron a la expedición de los actos acusados debían someterse, en su momento, a decisión arbitral.
Sin embargo, el IDU, mediante Resolución 2000 del 28 de abril de 2005, declaró la ocurrencia del siniestro de calidad del servicio, cubierto por la garantía única de cumplimiento (póliza 0367975-1) expedida por la Compañía Suramérica de Seguros S.A. y vigente hasta el 29 de abril de 2005, con ocasión del contrato de interventoría de obra 146 del 30 de marzo de 2000 e hizo efectiva dicha garantía por un monto igual a $ 205’205.359,oo, lo cual no era una opción de la entidad contratante, sino una obligación legal, que no se restringía ni se eliminaba por convenio entre las partes, ya que las consecuencias que se derivan por la ocurrencia de un siniestro, como se presentó en este asunto, no es una situación de la cual puedan disponer o transigir libremente las partes; al respecto, se ha pronunciado esta sección, así (se transcribe literal): “( ) 52.
De otro lado, si bien en el contrato se había pactado la cláusula compromisoria, esta circunstancia, como lo reconoció la Sala en asunto similar,8 no era obstáculo para que la entidad contratante ejerciera la facultad legal de declarar la ocurrencia del siniestro para efectos de hacer efectiva la garantía de cumplimiento contenida en la respectiva póliza de seguro … …. 7Cita original de la providencia: La Corte Constitucional, en sentencia C-136 del 19 de febrero de 2004, manifestó: “La jurisprudencia de la Corte ha sido además constante en señalar que el principio de la confianza legítima es una proyección de aquel de la buena fe, en la medida en que el administrado, a pesar de encontrarse ante una mera expectativa, confía en que una determinada regulación se mantendrá. “( ) “La anterior línea jurisprudencial ha sido mantenida y profundizada por la Corte al estimar que la interpretación judicial debe estar acompañada de una necesaria certidumbre y que el fallador debe abstenerse de operar cambios intempestivos en la interpretación que de las normas jurídicas venía realizando, y por ende, el ciudadano puede invocar a su favor, en estos casos, el respeto por el principio de la confianza legítima”. 8 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de mayo de 2009, expediente 16369.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 12 Si bien es cierto que en el contrato de interventoría 146 de 2000 se estableció que, en caso de controversia, se acudiría al arbitraje, también es cierto que en el estatuto de contratación estatal se incluye, como uno de los deberes de las entidades estatales contratantes, la obligación de adelantar las actuaciones administrativas encaminadas a imponer las sanciones pecuniarias y a lograr la efectividad de las garantías a que hubiere lugar (numeral 2 del artículo 4 de la Ley 80 ce 1993); por lo tanto, es un imperativo legal que, en el evento de un incumplimiento demostrado por parte del contratista y más aún cuando el contrato ya se terminó y liquidó, se acuda a las garantías constituidas y no esperar a que se convoque a un tribunal de arbitramento.
Esta exigencia se da en protección del patrimonio público y en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en particular de la efectiva prestación de los servicios públicos a través de la realización de obras públicas, y constituye una obligación legal que, por lo mismo que prevista en la ley, prevalece sobre cualquier cláusula convenida en el contrato para acudir a tribunales de arbitramento, lo cual permite concluir que la actuación adelantada por el IDU se ajustó al ordenamiento jurídico.
Inconformes con el sentido del fallo, las demandantes presentaron recurso extraordinario de revisión con apoyo en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, por «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.». concretamente se presentaron dos cargos derivados de dicha causal: (i) nulidad por falta de jurisdicción y competencia y nulidad (ii) por quebrantamiento del principio de congruencia externa.
Frente al primer aspecto –nulidad por falta de jurisdicción y competencia–, alegaron que para dirimir las controversias que surgieran del contrato debía acudirse al arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil (CNUDM), y sin embargo, las decisiones judiciales desconocieron abiertamente el acuerdo de voluntades contenido en la cláusula compromisoria, al considerar que las entidades estatales podían imponer sanciones pecuniarias y hacer efectivas las garantías, sin necesidad de acudir a un tribunal de arbitramento.
Agregaron que las sentencias incurrieron en un defecto orgánico, porque quien las profirió no tenían jurisdicción ni competencia, dado que la justicia arbitral fue la convenida por las partes para resolver las derivadas del contrato. El segundo aspecto de la causal de revisión se fundó en la nulidad por el quebrantamiento del principio de congruencia externa de la sentencia, para ello expusieron que a lo largo de la demanda y en el recurso de apelación contra la Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 13 sentencia de primera instancia, se cuestionó que el IDU violó el derecho al debido proceso y el contenido del artículo 1602 del Código Civil, pues el control sobre el contrato no correspondía a la justicia administrativa, sino a la justicia arbitral, como consecuencia de la cláusula compromisoria.
La Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, mediante providencia del 6 de julio de 2021, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. La providencia se edificó en los siguientes argumentos: 50. En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos o tomar la medida que fuera necesaria para llevar a cabo un debido proceso.
Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado en pronunciamiento que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”9. 52.
Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores del 10 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena [9]: …. […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la 9 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp.
REV-2016-01127-00. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 14 providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”10. La causal de nulidad procesal alegada: falta de competencia El recurrente sostiene que la sentencia cuestionada incurre en la causal de nulidad del numeral 2° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, según la cual “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 2.
Cuando el juez carece de competencia”. Dicha causal de nulidad está referida al desconocimiento de las reglas procesales que determinan la competencia para tramitar y decidir el asunto, bien sea por la calidad de las partes (factor subjetivo), la materia o el valor (factor objetivo), el territorio (factor territorial), o por la distribución vertical de funciones entre jueces (factor funcional).
Al tenor de lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, la incompetencia del fallador es una causal de nulidad procesal de naturaleza saneable, a menos que la falta de competencia se configure por el factor funcional, también llamado vertical o de instancia. En efecto, esa norma dispone el saneamiento del vicio procesal que se analiza “cuando la falta de competencia distinta de la funcional no se haya alegado como excepción previa.
Saneada esta nulidad, el juez seguirá conociendo del proceso” (subraya la Sala). La nulidad procesal alegada es aquella que, según el recurrente, se originó en la sentencia de segunda instancia por falta de competencia del juez ad quem para pronunciarse en grado jurisdiccional de consulta y, por tanto, con plena competencia, sobre la decisión del a quo, que fue apelada parcialmente.
En estas circunstancias, la nulidad resultaría insaneable por falta parcial de competencia funcional, irregularidad del proceso que, según la doctrina, “se refiere a la distribución vertical del juez de primera, segunda o única instancia, o para conocer los recursos de casación y revisión, como si por ejemplo, un juez municipal admitiera un recurso de apelación o de consulta, o cuando un juez de circuito conoce en segunda instancia de un asunto (…) de única instancia”11. 53.
De acuerdo con lo anterior, la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso contra la cual no proceda recurso de apelación, sustentada en la falta de competencia del juez para decidir el asunto, debe corresponder a la incompetencia del operador judicial por alguno de los factores mencionados en la jurisprudencia transcrita anteriormente. 54.
Así mismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 10 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp.
No.11001-03-15-000-2001-00091-01(REV). 11 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. No.11001-03-15-000-2001-00091-01(REV). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 15 … 56.
La falta al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente12. …. 59.
De todo lo anterior es posible concluir que, para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida. … 65.
Pues bien, examinada la actuación adelantada en el proceso ordinario, se advierte, en primer lugar, que fue el Consorcio Integral S.A. –Silva Carreño y Asociados S.A. – Silva Fajardo y Cía. Ltda., ahora recurrentes, quienes instauraron la demanda de controversias contractuales ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con la pretensión de nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales el IDU declaró la ocurrencia de un siniestro y ordenó hacer efectiva la garantía única en el amparo de calidad.
Esta demanda fue admitida por el órgano judicial mencionado y tramitada por la jurisdicción, sin que se observe que alguna de las partes haya cuestionado la falta de competencia para asumir su conocimiento. (Destaca la Subsección) 66. El anterior hecho incuestionable evidencia que fue el mismo recurrente, que ahora plantea una falta de competencia y de jurisdicción, quien consideró que era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la que debía dar efectividad a sus derechos, mediante el ejercicio de una de las acciones previstas en el entonces Código Contencioso Administrativo; luego resulta inexplicable para la Sala que quienes acudieron ante esta jurisdicción, desistiendo así de la clausula compromisoria, solo en este momento, luego de perder las pretensiones de la demanda, invoquen una nulidad por falta de jurisdicción y competencia. (Destaca la Subsección) 12 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008- 01027-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 16 67. Por otra parte, la Sala advierte que, contrario al sentido de esta causal, el hecho alegado por los recurrentes no tuvo ocurrencia en la sentencia misma.
En el propio recurso extraordinario de revisión se solicita que se declare la nulidad de todo lo actuado, cuando tal argumento, nunca fue expuesto por las partes en el proceso ordinario, lo que demuestra que la invocada falta de competencia se habría dado desde el inicio del proceso y que no tuvo origen en el fallo recurrido. (Destaca la Subsección) 68.
Ciertamente, la competencia para tramitar la demanda de la parte actora, y decidir mediante sentencia de fondo, tuvo como génesis la demanda presentada por la misma parte; presupuesto que fue analizado por el Consejo de Estado en el fallo recurrido al desarrollar, al inicio de las consideraciones, un capítulo denominado “La cláusula compromisoria y la competencia de la Sala” 69.
A juicio de la Sala, la alegada falta de competencia y de jurisdicción en que se fundamenta la causal de revisión no tuvo ocurrencia en el fallo recurrido, y aunque fue objeto de análisis por el Consejo de Estado, lo fue como parte del estudio de los presupuestos de la acción, junto con el tema de caducidad y cuantía para la segunda instancia, pero no porque hubiera sido punto de litis en el proceso, que, de haberlo considerado así las partes, debieron ponerlo en conocimiento del juez desde el inicio del proceso y no plantearlo ahora como causal de nulidad de la sentencia, a todas luces improcedente.
(Destaca la Subsección) 70. Ahora bien, para la Sala lo que pretende el recurrente es reabrir el debate de la falta de competencia del IDU para expedir las resoluciones que fueron objeto del proceso contencioso y para ello invoca la falta de competencia y de jurisdicción de los jueces administrativos, pues conforme al escrito de recurso solicita que se declare la nulidad de la sentencia y, en consecuencia, la nulidad de todo el proceso y, en su lugar, se profiera nueva decisión que acoja las pretensiones de la demanda, lo cual resulta incoherente, pues de ser nulo todo el proceso por falta de jurisdicción, no podría asumirse el conocimiento de fondo del presente asunto. … (i) Nulidad por quebrantamiento del principio de congruencia externa 76.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala, evidentemente, el cuestionamiento del recurso atiende al ejercicio interpretativo efectuado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo recurrido, pues so pretexto de alegar una incongruencia externa de la sentencia, la real pretensión es que se reexamine el cargo de violación de falta de competencia del IDU para expedir los actos acusados, lo cual no corresponde a la naturaleza de este medio de impugnación. 77.
En efecto, pese a que en el recurso se invoca una nulidad por violación al debido proceso y por falta de congruencia externa de la sentencia, lo cierto es que lo pretendido es que el recurso constituya una tercera instancia, planteando la necesidad que sea esta Sala la que establezca si la actividad interpretativa del juez se ajustó a derecho, así como si las normas sustantivas que fundamentaron el fallo fueron interpretadas o aplicadas erróneamente, desnaturalizando el objeto y propósito de este recurso extraordinario. 78.
La lectura de la sentencia recurrida permite considerar que el fallo guardó plena congruencia externa, pues el análisis se circunscribió a los puntos de Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 17 litis planteados por las partes y el hecho que su decisión no hubiera sido favorable a las pretensiones de la demanda, no significa que no se hubiera analizado y fallado dentro del marco planteado por la actora. … 80.
Por lo anterior, para la Sala no es procedente reabrir el debate de la falta de competencia del IDU para expedir los actos acusados, estudiar el análisis efectuado en el fallo recurrido y acceder a las pretensiones del Consorcio, como lo demanda el recurrente, pues lo que permite romper la fuerza de cosa juzgada de un fallo es que se dé una de las causales que taxativamente consagra el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, condición que en este caso no se cumple, pues los argumentos del recurso realmente consisten en la indebida aplicación de las normas que rigen los contratos y la interpretación que de ellas hizo el Consejo de Estado. 81.
El recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir un aspecto de la litis que ya fue decidido en la sentencia cuya revisión se pretende.
No prospera la causal Como acaba de verse, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado señaló que la causal de revisión no prosperaba, porque la falta de jurisdicción y competencia no se originó en la sentencia, de manera que las partes pudieron y debieron ponerla en conocimiento de los jueces en el trámite del proceso ordinario, en lugar de esperar a obtener un fallo adverso para cuestionar la competencia de la justicia contenciosa administrativa, cuando, paradójicamente fueron las recurrentes quienes demandaron ante los jueces las actuaciones de la IDU.
Así mismo, descartó la existencia de la nulidad por falta de congruencia de la sentencia, puesto que se cuestionaba la actividad interpretativa de los jueces, pretendiendo convertir el recurso extraordinario en una instancia adicional al proceso ordinario para insistir en la supuesta indebida aplicación de las normas que regían el contrato y el desconocimiento de la cláusula compromisoria.
Así las cosas, resulta claro que el amparo pretendido se torna abiertamente improcedente porque, en efecto, no se aviene al requisito de relevancia constitucional. En primer lugar, la demanda carece de una carga argumentativa suficiente y conexa con los motivos que ofreció la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, y además, los limitados argumentos que se deducen insisten en las razones presentadas en el recurso extraordinario de revisión que ya fueron estudiadas por la autoridad judicial accionada.
Veamos: Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 18 La parte demandante alega como causal específica de procedencia de la tutela el defecto orgánico basada en que quienes decidieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho carecían de jurisdicción y competencia. Este cargo, se aleja del sentido de la decisión cuestionada, en tanto a la Sala le está vedado escudriñar directamente sobre la sentencia del 29 de octubre de 2018, y en le corresponde el examen de los cargos referidos a la providencia del 6 de julio de 2021 que fue la que decidió el recurso extraordinario de revisión. Ciertamente, las razones que motivan el defecto orgánico no se acompasan plenamente con la motivación de la Sala Especial de Decisión 2, puesto que, lejos de cuestionar los argumentos por los cuales dicha autoridad judicial desechó la causal de revisión fundada en la falta de jurisdicción y competencia, lo que se reprocha es la falta de competencia de los jueces del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dicho de otro modo, la decisión objeto de tutela expuso no se configuró la causal de nulidad porque la falta de competencia no se habría dado en la sentencia, y la demanda de tutela insiste en cuestionar la falta de habilitación legal de los jueces de la causa para definir la controversia, y no en que la nulidad no se originó en la sentencia de segunda instancia. Sin duda, la parte actora extiende el embate al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la sentencia allí proferida, en lugar de atacar el razonamiento del juez del recurso extraordinario de revisión. Esta Sala ha sido consistente en afirmar que no es posible estudiar de fondo un defecto contra providencia judicial, si los argumentos son precarios, insuficientes, imprecisos e incoherentes en relación con la decisión cuestionada.
No basta con que se identifiquen determinados derechos fundamentales como vulnerados o se enuncie y sustente una causal específica de procedencia del amparo. El análisis del defecto requiere que los motivos del ataque sean claros, serios, suficientes y directamente relacionados con la decisión y las razones en que se cimienta, de modo tal que el juez constitucional cuente con parámetros precisos para decidir sobre el acierto o no de la providencia atacada.
Por consiguiente, la solicitud de amparo debió atacar los motivos contenidos en la providencia emitida por la Sala de Decisión 2 esta Corporación para declarar infundado el recurso extraordinario de revisión y no simplemente insistir en la Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 19 existencia de una cláusula compromisoria que desplazó la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
De manera que la relevancia constitucional exige la presencia de una mínima carga argumentativa construida sobre premisas suficientes, claras, coherentes y que tengan una relación inescindible y de conexidad con los argumentos de la decisión del juez, cuya decisión se somete al escrutinio constitucional. Si la sentencia se ocupa de un tema o argumento diferente al que propone la tutela, es claro que el juez constitucional carece de parámetros para analizar la decisión cuestionada.
No se puede perder de vista que, en virtud de las restricciones para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, el juez de tutela no puede sustituir la labor de las partes y estudiar argumentos que no sean propuestos en debida forma por el interesado. El ejercicio de este mecanismo constitucional no es una oportunidad más para que otra autoridad judicial revise una decisión o se obtenga una aprobación a la posición o visión particular que se tiene dentro de un litigio.
Todo lo contrario, este tipo de tutelas deben estar revestidas de seriedad en la argumentación y de un estudio preliminar y detallado de las decisiones que se atacan en una perspectiva eminentemente constitucional. Así pues, la acción de tutela se torna improcedente cuando no condensa una carga argumentativa mínima y suficiente en clave de congruencia con la decisión cuestionada, que le permita a la Sala contar con parámetros para decidir de fondo.
Recuérdese: no es tarea del juez constitucional suplir al actor y formular o erigir cargos y razones que no fueron sólida, coherente y conexamente construidos y presentados dentro de la solicitud de tutela, ni es labor del juez constitucional corregir esa deficiencia y adicionar argumentos no ventilados por la parte demandante; mucho menos si se trata de una sentencia proferida por un órgano de cierre, caso en el cual los requisitos de procedencia de la acción de tutela se tornan más rigurosos, en el sentido de que se debe acreditar que la decisión contraríe abiertamente un postulado de estirpe constitucional o que se desconozca la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que se hubiera dado alcance a algún derecho fundamental, circunstancias que en este caso no se presentan.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 20 En lo atinente al defecto procedimental absoluto, ni siquiera se presentan razones que constituyan una verdadera carga argumentativa. La parte se limita a señalar que la sentencia del Consejo de Estado negó la causal de revisión, pero no antepone los reparos concretos por los cuales cuestiona esa determinación. Los pocos argumentos que se extraen a lo largo de la tutela se basan en insistir sobre la falta de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para decidir el asunto y en la supuesta omisión en el análisis del régimen aplicable al contrato derivado de la cláusula compromisoria; circunstancia que deja en evidencia la intención de convertir la tutela como instancia adicional al proceso.
Tan claro es que la parte demandante interioriza la tutela como una instancia adicional, que en la de solicitud de amparo afirma que «como quiera que el reclamo de las sociedades accionantes durante el proceso no tuvo acogida, prevaleciendo la posición del Consejo de Estado en el sentido de que la jurisdicción contencioso administrativa podía conocer y decidir de fondo la controversia, se abre la posibilidad de accionar en tutela».
Esto refleja, la intención de insistir en la justicia hasta obtener una respuesta favorable a sus intereses. Ahora bien, tampoco es cierto que la Sala Especial de Decisión 2 omitió por descuido o deliberadamente estudiar el régimen jurídico aplicable al contrato y la existencia de la cláusula compromisoria; en realidad, la tesis de la providencia se basó en que el recurso extraordinario de revisión no podía utilizarse como instancia adicional al proceso ordinario para discutir las disposiciones normativas aplicables, ni la interpretación que de ellas hizo el juez natural.
En el mismo sentido, esta Subsección reitera que lo pretendido es obtener una instancia adicional al recurso extraordinario de revisión –e indirectamente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-, por el desacuerdo con la interpretación de las autoridades judiciales y, como se sabe, el papel del juez constitucional no es hacer las veces de superior funcional de los jueces ordinarios o de los recursos extraordinarios, ni realizar juicios de corrección13 de las decisiones judiciales proferidas por estos, salvo casos excepcionalísimos. 13 En tal sentido, puede consultarse la sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 21 Téngase en cuenta que el juez natural es una garantía del debido proceso que dimana del artículo 29 constitucional, cuando este se refiere al derecho de ser juzgado «ante juez o tribunal competente».
Ello es así, porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras usurpen o asuman funciones que no les han sido encomendadas o que corresponden a otra entidad. La ley, en desarrollo de la Carta Política, prevé un proceso y unas autoridades para dirimir determinadas controversias judiciales, por ende, no podría una autoridad que no esté investida de competencia resolver litigios que no le han sido asignados.
El juez constitucional no es un juez de lo contencioso administrativo, razón por cual no tiene el papel de adentrase en materias asignadas a las salas especiales de decisión, como las de decidir sobre el acierto en la decisión de los recursos extraordinarios de revisión: cualquier intención dirigida a ese fin debe ser contenida. De lo contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios del juez natural, independencia y autonomía judiciales.
Resulta más cuestionable la intención de los demandantes, si se repara en que el Consejo de Estado -Sala Especial De Decisión 2, estudió integralmente los cargos en virtud de los cuales se formuló la causal quinta de revisión y descartó su configuración, con fundamento en que la nulidad debía originarse en la sentencia y no en actuaciones previas; y porque la sentencia no fue incongruente por el hecho de no compartirse la actividad interpretativa del juez ordinario.
Para esta Subsección es incuestionable que los escasos argumentos del demandante buscan reiterar el debate decidido por la Sala Especial de Decisión 2, de ahí que sus razones no pueden ser escrutadas por el juez constitucional, con mayor razón si no se exponen claros y verdaderos elementos de orden constitucional para develar los yerros en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del juez de la revisión, tarea que no se satisface por la sola manifestación de que se violaron determinados derechos fundamentales o que se incurrió en un defecto orgánico y procedimental absoluta, con desconexión de las razones últimas que sustentaron la providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 22 Además, el debate que se propone es netamente legal y con un claro interés económico, sin trascendencia ius fundamental, ajeno a la finalidad de la acción de tutela, cuya decisión zanjó el juez del recurso extraordinario de revisión proceso del proceso especial que se surtió con las etapas previstas por el ordenamiento jurídico.
En suma, el descontento de la accionante, presente en los defectos alegados revela una inconformidad con el razonamiento de los jueces ordinarios para prolongar en sede constitucional un debate que ya se clausuró, a fin de obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio y, compártase o no la decisión del recurso extraordinario de revisión, la Sala no advierte que sus conclusiones se tornen irracionales, absurdas o caprichosas.
Recuérdese que la acción de tutela no puede ejercerse a manera de juicio de corrección, pues como lo afirmó recientemente la Corte Constitucional: [L]a tutela contra providencias judiciales como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.14 Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
En el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales15.
(Se destaca) Siempre que la tutela pretenda reiterar y reabrir el debate de la causa en clave de instancia adicional, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque este no se limita a (i) señalar los derechos vulnerados, (ii) identificar los defectos y (iii) presentar unos argumentos coherentes. Los reparos, desde luego y necesariamente, deben estar relacionados con los temas debatidos, pero no con miras a que el juez constitucional asuma el papel del juez natural, ni a que se agregue una instancia más a las que el legislador, dentro de su margen de configuración legislativa, a bien tuvo prever.
La jurisprudencia constitucional insiste en que estos debates no satisfacen la existencia de relevancia constitucional: 14 Cita original de la providencia: Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 23 La Corte ha establecido que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”72F16.
Esto se justifica en el hecho de que la competencia del juez de tutela se restringe a asuntos de relevancia constitucional y con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales. Tal premisa implica que la autoridad judicial valore si la cuestión planteada gira en torno a derechos fundamentales o si, por el contrario, encierra un debate legal como si se tratara de una instancia adicional. […] 102 En el presente caso, la tutela es empleada con el propósito de reabrir un debate procesal que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Esto es evidente si se tiene en cuenta que, tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, el accionante acudió al recurso de amparo con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de controversias contractuales. Incluso la petición de la tutela es que se profiera una sentencia sustitutiva que, en últimas, persigue que se ordene el pago de la cuota de éxito solicitada.
Es decir, el objetivo de la acción constitucional es obtener un provecho económico. De manera que se trata de una pretensión propia de un trámite ordinario.17 Por todo lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente el amparo solicitado por las sociedades Integral S.A., Silva Carreño & Asociados S.A., Terra Ingenieros Civiles S.A.S., en calidad de integrantes del consorcio INTEGRAL S.A. – SILVA CARREÑO Y ASOCIADOS S.A. – SILVA FAJARDO Y CÍA. LIMITADA contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 16 Cita original de la providencia: sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019 y T-102 de 2006. 17 Corte Constitucional, sentencia T-261 del 11 de agosto de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00782-00 Demandante: Integral S.A. y otros Demandado: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2 Sentencia de tutela de primera instancia 24 TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.asp x. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF