Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Demandado: La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores Temas: Inepta demanda - falta de agotamiento del requisito de procedibilidad Decisión: Resuelve apelación AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la decisión del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probadas las excepciones propuestas, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. El señor Miguel Antonio Santamaría Ávila presentó demanda en contra de Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores a efecto de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 3. La nulidad del oficio S-DITH-15-118067 de noviembre de 2015 por medio del cual se dio respuesta a la petición de reconocimiento, pago y liquidación de cesantías.
Como consecuencia de lo anterior, sean pagadas las cesantías por todo el tiempo laborado, reconocidas las diferencias dejadas de pagar al sistema general de seguridad social, las sanciones e indemnizaciones a que tiene derecho, los intereses moratorios y la actualización de las sumas reconocidas. 4. Señaló que el demandante laboró para la parte demandada en dos periodos: el primero, entre abril de 1959 y noviembre de 1960; y el segundo, entre diciembre de 2002 y marzo de 2007.
Indicó que su última asignación salarial ascendía a 7.940 euros, razón por la cual la demandada estaba en la obligación de consignar las cesantías en el fondo correspondiente con base en el salario efectivamente Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devengado, lo cual no ocurrió. 5.
Asimismo, debía poner en conocimiento del trabajador cada liquidación realizada para que pudiera ejercer los recursos legales a que hubiera lugar, deber que tampoco fue cumplido. Por tales razones, elevó una petición solicitando el reajuste de todas las prestaciones a las que tenía derecho, con base en el salario real, solicitud que fue negada mediante una respuesta que no le fue notificada ni le indicó los recursos procedentes.
Trámite de primera instancia y providencia recurrida 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 19 de septiembre de 2016, admitió la demanda y ordenó su notificación. En su contestación, la entidad demandada propuso, entre otras, las excepciones de inepta demanda y de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.
Dichas excepciones fueron resueltas de manera desfavorable en audiencia inicial celebrada el 15 de mayo de 20191, decisión que fue apelada por el apoderado de la parte demandada. 7. Una vez remitido el expediente a esta Corporación para resolver el recurso de alzada, se advirtió la ausencia del video correspondiente a la audiencia inicial, por lo que, mediante auto del 11 de diciembre de 20232, se requirió al a quo su remisión. No obstante, el Tribunal informó que el archivo audiovisual no fue encontrado, razón por la cual se hizo necesaria la citación a una audiencia para la reconstrucción del expediente.
Dicha audiencia se llevó a cabo el 7 de noviembre de 20243, y en ella se declaró reconstruida la pieza procesal correspondiente a la audiencia inicial. 8. De conformidad con lo anterior, en acta del 15 de mayo de 2019 se constata que el despacho negó la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. Contra esta decisión, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación. 9.
En el desarrollo de la audiencia de reconstrucción, se anexó un documento denominado “guía”, el cual, según informó la señora Alison Giset Ramírez Másmela, quien se desempeñaba como oficial mayor para la época de celebración de la audiencia, fue el insumo utilizado por la magistrada Carmen Alicia Rengifo Sanguino para la elaboración de la decisión en su momento.
El contenido de dicho documento fue leído en audiencia y aprobado por las partes, como soporte de la reconstrucción procesal. 1 Folios 158-159 del expediente físico. 2 Folio 166 del expediente físico. 3 Folio 295 del expediente físico. Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
En ese documento, respecto de la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad por ausencia de conciliación prejudicial, se dejó constancia de que el a quo negó dicha excepción, al considerar que la audiencia de conciliación se surtió en debida forma. Señaló además que, si bien el acta correspondiente contiene un error en la identificación del acto administrativo objeto de la conciliación, dicho error no puede ser atribuido a la parte demandante, y que, en todo caso, fue posible verificar que lo pretendido tanto en la audiencia de conciliación como en la demanda era lo mismo.
Por tal razón, la excepción fue declarada no probada. Recurso de apelación 11. Cabe aclarar que ni en el acta de reconstrucción ni en el documento guía utilizado para dicho trámite se consignaron los argumentos expuestos por el apoderado de la entidad demandada al apelar la decisión que negó la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.
Sin embargo, en ambos documentos se dejó constancia de que esta fue la única decisión objeto de recurso. 12. En consecuencia, corresponde a esta Corporación examinar la legalidad de la decisión adoptada respecto de dicha excepción, con fundamento en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en la que se afirmó que la parte actora no cumplió en debida forma el requisito de procedibilidad, dado que en la solicitud de conciliación extrajudicial no incluyó como objeto de análisis el acto administrativo cuya nulidad se pretende en esta causa.
Del contenido del escrito de convocatoria se advierte que las pretensiones se limitaron al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, cesantías, sanción moratoria, intereses y actualización de valores, con base en el salario realmente devengado en planta externa, sin que se solicitara la nulidad del acto administrativo S-DITH-15-118067 del 30 de noviembre de 2015, ni se hiciera mención expresa al mismo.
II. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 13. El auto que niega las excepciones es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original. 14. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 del CPACA.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Decisión que corresponde al magistrado ponente en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación. Problema jurídico 16.
Le corresponde al despacho establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que no declaró probada la excepción de «de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad por ausencia de conciliación prejudicial». Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) Requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, y iii) caso concreto.
La conciliación como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 17. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad en los casos en que se acuda a la jurisdicción contencioso- administrativa mediante los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre que el asunto sea conciliable. 18.
En cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-713 de 2008, declaró ajustada a la Constitución la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Señaló que esta es válida no solo para las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, sino también para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85. 19.
Justificó dicha exigencia en que, a diferencia de la acción de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad, la cual versa sobre la legalidad de los actos administrativos en abstracto, la acción de nulidad y restablecimiento suele involucrar intereses particulares, usualmente de contenido patrimonial, los cuales son susceptibles de conciliación. 20.
Esta postura se enmarca en el propósito del legislador de fortalecer los mecanismos alternativos de solución de conflictos, promoviendo la autocomposición con la intervención de un tercero imparcial que facilite un acuerdo ágil entre las partes, lo cual contribuye a reducir la congestión judicial. 21. Para identificar los asuntos que deben someterse a conciliación prejudicial, es necesario remitirse al artículo 2 del Decreto 1716 de 2009.
Esta norma dispone que Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pueden conciliarse, total o parcialmente, los conflictos de carácter particular y contenido económico que sean de competencia de la jurisdicción contencioso- administrativa, mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los reemplacen. 22.
Dicha norma también establece limitaciones: no son conciliables los asuntos tributarios, aquellos que deban tramitarse por proceso ejecutivo conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, ni los casos en que la acción correspondiente haya caducado. Además, el conciliador deberá garantizar que no se afecten derechos ciertos, indiscutibles o mínimos e irrenunciables. 23.
A partir de estas disposiciones, esta Corporación ha señalado que, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la conciliación extrajudicial es exigible cuando el asunto sea conciliable, transigible o susceptible de desistimiento. Por regla general, este requisito no aplica cuando la pretensión se dirige exclusivamente a cuestionar la legalidad de un acto administrativo.
En contraste, sí es exigible cuando se pretende el restablecimiento de un derecho con contenido económico, dado que estas pretensiones pueden ser objeto de disposición por parte del demandante. 24. En materia laboral, aunque las pretensiones puedan tener naturaleza patrimonial, se presentan consideraciones especiales. El ordenamiento busca proteger al trabajador, garantizar el acceso a la seguridad social y preservar estándares mínimos laborales.
Por ello, cuando se trate de derechos ciertos e indiscutibles, como salarios y garantías mínimas reconocidas por la ley, los cuales son irrenunciables conforme al artículo 53 de la Constitución, no es obligatorio agotar la conciliación, aunque sí puede intentarse sin que se renuncie a dichos derechos. En cambio, cuando se discuten derechos inciertos o controvertidos, la conciliación sí resulta exigible, situación que debe analizarse caso por caso. 25.
Por último, es pertinente mencionar que la Ley 2220 de 2022 derogó la Ley 640 de 2001, que regulaba la conciliación. Así mismo, el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 161 del CPACA, precisando que la conciliación extrajudicial en derecho es facultativa en asuntos laborales y pensionales. No obstante, esta disposición no afecta los actos procesales iniciados con anterioridad, los cuales se rigen por la normatividad vigente al momento de su realización. 26.
En complemento, los artículos 6 y 7 del Decreto 1716 de 2009 regulan el trámite de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo. El artículo 6° indica que la solicitud puede ser presentada individual o conjuntamente ante el agente del Ministerio Público competente según el reparto, e incluye requisitos como la identificación de las partes, los hechos y pretensiones, la indicación del medio de Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control a ejercer, las pruebas, la estimación de la cuantía, la constancia de agotamiento de la vía gubernativa si aplica, y la manifestación bajo juramento de que no se han presentado otros trámites con los mismos hechos.
También se deben incluir los datos de notificación, copia de la solicitud enviada al convocado y la firma del apoderado. 27. Si la solicitud no reúne alguno de estos requisitos, no puede ser rechazada de plano. El agente del Ministerio Público debe requerir al solicitante para subsanar la omisión. Si no lo hace dentro del término concedido, se entiende que no existe ánimo conciliatorio, se declara fallida la conciliación y se expide la constancia correspondiente. 28.
Por su parte, el artículo 7° establece que, verificada la procedencia de la solicitud, el agente del Ministerio Público tiene diez días para fijar fecha y hora para la audiencia, la cual deberá realizarse dentro de los treinta días siguientes. Las citaciones se harán por el medio más expedito y eficaz, con al menos quince días de antelación, e incluirán el objeto de la conciliación y las consecuencias jurídicas de la inasistencia. Caso concreto. 29.
Frente al recurso interpuesto por la no declaración de la excepción de ineptitud de la demanda, con base en la supuesta falta de requisitos formales, no agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, el Despacho considera infundada la pretensión del apelante. En efecto, tal como se acredita en el folio 38 del expediente físico, se cumple el requisito de procedibilidad con el acta de conciliación de la Procuraduría No. 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, del 21 de junio de 2016, en la que se dejó constancia: “.
Las pretensiones de la solicitud fueron las siguientes: PRIMERA: "Comedidamente solicito se cite ante su Despacho, para agotar el requisito de procedibilidad, a una audiencia de conciliación extrajudicial al representante legal o quien haga sus veces, del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, para que se sirva reconocer del señor MIGUEL SANTAMARÍA DÁVILA, las siguientes pretensiones, que no fueron resueltas favorablemente mediante oficio S-GAPTH-16- 031830 del 28 de marzo del 2016, mediante el cual se dio respuesta al Derecho de Petición elevado por el convocante: 1.
Que se reconozca, liquide y pague al Dr. MIGUEL SANTAMARIA DÁVILA, todas las prestaciones sociales y en general, todos los emolumentos laborales a que tiene derecho TOMANDO COMO BASE EL SALARIO REALMENTE DEVENGADO EN PLANTA EXTERNA, de acuerdo con las sentencias de inexequibilidad de la Honorable Corte Constitucional más adelante mencionadas.
Es decir, se debe tener en cuenta el SALARIO DEVENGADO y no el equivalente en plante interna, durante todo el tiempo de su vinculación con el Ministerio de Relaciones Exteriores. 2. Que se reconozca, liquide y pague al Dr. MIGUEL SANTAMARÍA DÁVILA, las cesantías, los intereses de cesantía y el 24% de la sanción por mora, al no ser canceladas en tiempo y a que tiene derecho, tomando como base Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el salario realmente devengado en planta externa de acuerdo con los diversos pronunciamientos de inexequibilidad dados por la Honorable Corte Constitucional en las sentencias mencionadas en el acápite de hechos. 3.
Como consecuencia de la anterior, mi mandante tiene derecho a recibir el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, toda vez que el Ministerio no le canceló de manera correcta ni oportuna todas las sumas adeudadas. 4. Que se condene al pago de los intereses comerciales y moratorios, y se ordene dar cumplimiento al acuerdo conciliatorio. 5.
Que las sumas correspondientes sean actualizadas en su valor, hasta el momento del pago efectivo. 6. Que en caso de no conciliarse las pretensiones, se declare agotado el requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo" 3. El día de la audiencia celebrada el veintiuno (21) de junio de 2016, se llegó a un acuerdo conciliatorio parcial.
Se concilió el reconocimiento, liquidación y pago a la convocante de las prestaciones sociales y de todos los emolumentos laborales por el periodo laborado en planta externa. No se llegó a acuerdo conciliatorio con relación a las pretensiones dos, tres, cuatro, cinco y seis de la solicitud de conciliación extrajudicial. 4. De conformidad con lo anteriormente expuesto, se da por agotado el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con lo establecido en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - SPACA.” 30.
Por tanto, si bien es cierto que el acto administrativo cuya nulidad se pretende en la presente demanda corresponde al oficio S-DITH-15-118067 de noviembre de 2015, y que en el acta de conciliación prejudicial se hace referencia al oficio S- GAPTH-16-031830 del 28 de marzo de 2016, también lo es que no obra prueba alguna de que dicha diferencia en la identificación haya obedecido a una omisión o error atribuible a la parte demandante.
Por el contrario, en el acta de conciliación se dejó expresa constancia de que el trámite se realizó con el propósito de cumplir con el requisito de procedibilidad establecido en la ley para ejercer la acción contencioso-administrativa. Además, se advierte que las pretensiones formuladas en sede de conciliación coinciden materialmente con las planteadas en la demanda, pues ambas buscan el reconocimiento de derechos laborales derivados del mismo vínculo jurídico y con fundamento en los mismos hechos. 31.
En ese sentido, debe prevalecer una interpretación sustancial sobre una formalista, más aún cuando no se evidencia un ánimo de eludir el cumplimiento del requisito ni se acredita perjuicio alguno para la entidad demandada. En consecuencia, se tiene por satisfecho el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 del CPACA, al haberse intentado una conciliación extrajudicial en la que se debatieron los mismos aspectos sustanciales objeto de este proceso, lo que resulta suficiente para tener por agotada la etapa previa exigida por la norma. 32.
En consecuencia, se confirmará el auto apelado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 25000-23-42-000-2016-04033-01 (4131-2019) Demandante: Miguel Antonio Santamaría Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos expuestos en la parte motiva de providencia. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.