1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05582-00 Accionante: ALICIA BALVANEDA JIMÉNEZ CAICEDO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTROS Tema: Tutela contra providencia judicial — declara improcedencia por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y de las Empresas Municipales de Cali EICE E.S.P. (en adelante, EMCALI).
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 9 de septiembre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El 5 de septiembre de 2025, La señora Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo, actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y de EMCALI. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la asociación sindical y a la seguridad social. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificaron como accionados al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y a EMCALI. Asimismo, se dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a las sentencias del 6 de marzo de 2025 y del 15 de agosto del 2018 proferidas por las autoridades judiciales referidas previamente, en su respectivo orden.
En tales decisiones se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho elevadas por la accionante, al interior del proceso identificado con el radicado 76001-33-33-008-2016-00306-00/01. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1.- Respetuosamente solicito se sirva dejar sin efectos la Sentencia No. 144 de fecha seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) notificada mediante mensaje de datos de correo electrónico del siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) dentro del expediente con radicado No. 76001-33-33-008 -2016-00306-01 la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.- Como consecuencia de lo anterior se sirva dejar sin efectos Sentencia No. 144 de fecha quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali en proceso bajo radicación No. 76001-33-33-008-2016-00306-00 negando las pretensiones. 3.- Como consecuencia de lo anterior cuando el despacho de tutela se sirva devolver el expediente a la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para en su lugar, se sirva proferir fallo de reemplazo que reconozca y pague el derecho producto de la aplicación de la compatibilidad pensional de conformidad con la regla del artículo 18 del acuerdo 049 de 1990 que a su vez salte la discusión en torno a la aplicación irretroactiva del artículo 05 del acuerdo 029 de 19853. 1.2.
Hechos 4. La señora Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de EMCALI, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos4 que dispusieron compartir la pensión de jubilación extralegal5, reconocida por la entidad demandada, con la pensión de vejez que le reconoció y pagó el extinto Instituto de Seguros Sociales (en lo sucesivo, ISS). 5.
Al medio de control se le asignó el radicado 76001-33-33-008-2016-00306- 00 y le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, quien, mediante el fallo del 15 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda. Indicó que los actos demandados estaban ajustados a derecho, debido a que la compartibilidad de las pensiones, por parte de EMCALI, se realizó de conformidad con lo establecido en los artículos 60 del Decreto 3041 de 1966, 5 y 6 del Decreto 2879 de 1985 y 18 del Decreto 758 de 19906. 3 Transcripción literal del escrito de tutela, con posibles errores. 4 Resolución 718 del 14 de abril del 2000, Oficio núm. 260-GRH-1367 del 8 de junio del 2000 y Oficio núm. 832-DGL-006317.
Todos los actos administrativos fueron emitidos por EMCALI. 5 Reconocida a través de la Resolución núm. GG 1964 del 18 de octubre de 1985. 6 En particular, las disposiciones referidas disponen que cuando se reconozca una pensión al empleado, previo al cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para ser beneficiario de Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Inconforme, la señora Jiménez Caicedo interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión7, el cual, fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de la sentencia del 6 de marzo de 2025 en el sentido de confirmar lo decidido por el a quo. En concreto, después de limitar su análisis a los cargos propuestos en la apelación, concluyó que: (i) se probó que EMCALI, una vez reconoció la pensión de jubilación a la accionante, la inscribió ante el ISS para realizar las respectivas cotizaciones y, además, de la revisión del acto administrativo que le otorgó la pensión de vejez se observó que la entidad referida fue su último empleador; y (ii) el pago de las dos pensiones que pretende la accionante es contrario a lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política8, el artículo 19 de la Ley 4 de 19929 y lo establecido por el Consejo de Estado10. 1.3.
Sustento de la vulneración 7. La señora Alicia Balvaneda Jiménez afirmó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca11, al proferir la providencia aquí controvertida, incurrió en los siguientes yerros: - Defecto sustantivo: por desconocerse la aplicación obligatoria del artículo 58 de la Constitución Política, el cual, establece la protección a los derechos adquiridos.
Ello, puesto que la providencia se fundamentó en el artículo 18 del Acuerdo 049 de 199012, pero dicha norma no cobijaba su situación particular porque adquirió su derecho pensional con anterioridad al 17 de octubre de 1985. la pensión de vejez, el empleado deberá seguir cotizando hasta que se cumplan los presupuestos establecidos por la ley.
En ese orden, cuando se encuentren superados los requisitos, el ISS pasará a asumir la pensión de vejez y, si el monto previo era mayor, el excedente lo asumiría el empleador. 7 Estimó que, no hay prueba de que EMCALI haya seguido pagando los aportes al ISS después de haberle reconocido la pensión de jubilación, y que el pago de las dos pensiones por aparte no vulnera el artículo 128 de la Constitución Política, puesto que EMCALI y, ahora Colpensiones son entidades de diferente naturaleza. 8 ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. 9 ARTÍCULO 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. […] 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2019, rad. 25000-23-42-000-2012-01293-01(0775-15). 11 A pesar de que haya accionado a más entidades, se limitó a centrar sus reproches contra el fallo del 6 de marzo de 2025. 12 Artículo 18.
Compartibilidad de las pensiones extralegales. Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando al pensionado. […] (énfasis de la Sala) (el acuerdo fue aprobado por el Decreto 2879 de 1985) Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Defecto fáctico: por apreciar equivocadamente la demanda, subsanación y anexos del proceso.
Esto, por no tener probado que la accionante causó su pensión de jubilación con anterioridad al 17 de octubre de 1985, sino el 16 del mismo mes y año. En ese orden, reiteró lo expuesto en el cargo por defecto sustantivo, pues considera que se aplicó el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 de manera retroactiva. 1.4. Intervenciones 8.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. A su juicio, la acción de tutela de la referencia debe ser declarada improcedente, dado que refleja una simple inconformidad de la parte actora con el hecho de que se haya confirmado la sentencia del juzgado que negó sus pretensiones. Igualmente, adujo que en el caso concreto no se cumplió con el requisito general de inmediatez, porque han transcurrido casi 6 meses desde que se profirió el fallo que zanjó la controversia. 9.
Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali. Consideró que, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, la providencia de primera instancia se ajustó al precedente judicial. Además, estimó que el presente trámite resulta improcedente, ya que no se cumple con los presupuestos de relevancia constitucional e inmediatez. 10.
Empresas Municipales De Cali E.I.C.E. E.S.P. (EMCALI). Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional13, o, en su defecto, que se niegue el amparo solicitado, ya que no media la carga argumentativa que demuestre la configuración de los defectos invocados. II.
CONSIDERACIONES 11. La Sala declarará la improcedencia de la acción constitucional presentada por la señora Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1. Cuestión previa 12. Si bien la accionante cuestiona la sentencia del 6 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y la providencia proferida el 15 de agosto de 2018 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, esta Sección se limitará al estudio del fallo de segunda instancia, por ser la que puso fin al proceso. 13 Indicó que la actora pretende reabrir un debate jurídico ya zanjado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Caso concreto 2.2.1 La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 13.
El Consejo de Estado14 y la Corte Constitucional15, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales16 y a la configuración de algún defecto especial17 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 14.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 15. En este orden, la Sección pasará a estudiar los requisitos generales de procedencia referidos, en el caso sub examine. 16.
Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 17. La Sala advierte que la señora Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo está legitimada en la causa por activa, porque integra la parte demandante al interior del medio de control en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión controvertida dentro del trámite objeto de la litis. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 15 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 16 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 17 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
No obstante, de la revisión del escrito de tutela, la Sección observa que EMCALI no está llamado a responder por lo pretendido en la solicitud de amparo. Esto, debido a que los reproches están netamente dirigidos a la providencia de segunda instancia dictada al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001-33-33-008-2016- 00306-01.
Así las cosas, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de EMCALI, pero se tendrá como tercero con interés por haber conformado la parte demandada al interior del proceso ordinario. 19. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional18, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;
(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 20.
En este caso, a juicio de la parte tutelante, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. En concreto, sus argumentos están encaminados a reprochar el hecho de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca haya aplicado el Acuerdo 049 de 1990 retroactivamente, teniendo en cuenta que dicha norma no cobijaba su situación particular porque adquirió su derecho pensional con anterioridad al 17 de octubre de 1985. 21.
La Sala considera que la solicitud de amparo no supera el requisito de la relevancia constitucional. Esto, debido a que la parte actora pretende reabrir el debate jurídico ya zanjado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que medie una argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela.
De hecho, a pesar de que los mismos argumentos de la presunta vulneración alegada pudieron haber sido presentados contra la sentencia de primera instancia, no fueron propuestos en el recurso de apelación formulado en dicha sede. 22. En este punto, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de una garantía ius fundamental. 18 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Así las cosas, para la colegiatura resulta evidente que los reproches de la accionante reflejan una mera inconformidad con el criterio adoptado por el juez natural de la causa, quien estimó que no son compatibles las pensiones de jubilación y de vejez, reconocidas por EMCALI y el ISS, respectivamente. Esto, al concluir que EMCALI desde que reconoció el derecho pensional cotizó ante el ISS, y que está prohibido recibir dos asignaciones que provengan del tesoro público. 24.
En tales términos, el ejercicio de esta acción carece de relevancia constitucional, comoquiera que su objeto es constituir una nueva instancia procesal, en la que se estudien nuevos cargos que no fueron propuestos en el proceso ordinario. En ese orden, los reproches denotan las inconformidades de la parte actora frente a la decisión judicial que fue desfavorable a sus intereses, sin que se advierta prima facie una cuestión que comprometa sus garantías fundamentales. 2.2.
Conclusión 25. Por lo anterior, la Sala concluye que, en el caso sub examine, no se supera el presupuesto de relevancia constitucional. En ese sentido, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo.
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA de EMCALI EICE E.S.P., pero mantener su vinculación al presente trámite como tercero con interés.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Accionante: Alicia Balvaneda Jiménez Caicedo Accionados: Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-05582-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx