Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Jorge Emilio López Palacios Temas: Revisión de providencia judicial en la que se reconoce prestación periódica a cargo del tesoro público.
Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Reconocimiento sustitución pensional sin cumplimiento de requisitos legales. Tiempo de convivencia. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra la sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño2, para lo cual invocó las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante la Resolución 025637 del 6 de octubre de 1998, CAJANAL le reconoció a la señora Rosa Edith Enríquez Casanova una pensión gracia equivalente al 75% del promedio devengado en el último año, por un valor de $171.886,48, con efectos retroactivos desde el 26 de septiembre de 1993.
Que, tras el fallecimiento de la señora Rosa Edith Enríquez Casanova el 1.° de julio de 2011, al señor Jorge Emilio López Palacios, le fue negada por la UGPP la pensión de sobreviviente, por lo que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento y el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto acogió sus pretensiones, ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia en el equivalente al 100% de la mesada, con efectos a partir del 27 de julio de 2014, considerando la prescripción trienal. 1 La presentación de la acción se efectuó el 17 de agosto de 2023, de acuerdo con el registro que obra en el índice 00003 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó la proferida el 4 de septiembre de 2018 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 28 de febrero de 2020 y en cumplimiento de lo ordenado, la entidad expidió la Resolución RDP 11317 del 11 de mayo de 2020, reconociendo al señor López Palacios la sustitución pensional, efectiva desde el 2 de julio de 2011, día siguiente al fallecimiento de la causante, por una cuantía igual a la que percibía la pensionada.
El señor Carlos Julio Enríquez Jaramillo presentó, el 24 de octubre de 2022, una denuncia ante la UGPP, en la que informó sobre un presunto fraude cometido por el beneficiario para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Con fundamento en dicha denuncia, la entidad ordenó la práctica de un estudio de seguridad con el fin de verificar la veracidad de la información relacionada con la convivencia efectiva entre el demandado y la causante.
Que el resultado se consignó en el Informe Técnico de Investigación Administrativa 393186 del 21 de diciembre de 2022, el cual concluyó que la convivencia entre el señor López Palacios y la señora Enríquez Casanova se habría extendido por aproximadamente 4 años, 9 meses y 25 días antes del fallecimiento de la causante. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 26 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión de primera instancia al considerar que el señor Jorge Emilio López Palacios sí tenía derecho a obtener el reconocimiento a la sustitución pensional derivada de la prestación que en vida percibía su esposa Rosa Edith Enríquez Casanova.
Para sustentar su decisión, el Tribunal expuso los siguientes argumentos: Que la pensión gracia de jubilación fue concedida a la causante por cumplir los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, dado que prestó sus servicios como docente territorial entre el 1.° de septiembre de 1975 y el 25 de septiembre de 1995, acumulando un total de 20 años, 3 semanas y 3 días.
Consideró que por tratarse de una prestación creada exclusivamente para docentes —servidores pertenecientes a un régimen especial excluido del Sistema General de Seguridad Social, conforme al artículo 279 de la Ley 100 de 1993—, el reconocimiento de la sustitución pensional se rige por lo previsto en la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1160 de 1989, tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, particularmente en la Sentencia del 21 de junio de 2018, exp. 520001-23-33-000-2013-00190-01 (1666-15), que a su vez remite a la decisión del 10 de octubre de 1996 (exp. 11223).
Señaló que el Decreto 1160 de 1989, reglamentario de la Ley 71 de 1988, no establece ningún requisito relacionado con un tiempo mínimo de convivencia para acceder a la sustitución pensional reclamada por el cónyuge supérstite. Que, en consecuencia, el cónyuge sobreviviente tiene derecho a que se le reconozca Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y pague el 100% de la pensión que recibía la causante, en forma vitalicia, siempre que demuestre tal calidad.
En este caso, dicha condición quedó acreditada mediante el registro civil de matrimonio, la escritura pública correspondiente, vigente al momento del fallecimiento, y el registro civil de defunción de la señora Enríquez Casanova. Adujo que, aunque no era exigible acreditar la convivencia, las declaraciones de la señora Dalia Elizabeth Ramos Guerrero evidencian que, para el 31 de octubre de 2005, el señor Jorge Emilio López Palacios convivía de forma permanente e ininterrumpida con la causante, situación que se mantuvo hasta su fallecimiento, demostrando así una vida marital superior a cinco años.
A ello se suman los testimonios de las señoras Ximena Enríquez Burbano y Sara Leonor Ortiz Burbano, que confirman este hecho. Que carece de fundamento el argumento del apelante según el cual no es posible establecer con certeza los extremos temporales de la convivencia, pues, aunque no existe una fecha exacta de inicio, los testimonios aportados acreditan una relación superior a cinco años.
Que, finalmente, frente a la afirmación del apelante, basada en que del registro civil de matrimonio solo sería posible inferir una convivencia de 4 años y 10 meses, resulta infundada, no solo desde el punto de vista fáctico sino también jurídico, y no constituye razón válida para desconocer el derecho del actor. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP interpuso acción de revisión3 la cual sustentó con los siguientes argumentos: Que la postura asumida por el Tribunal Administrativo de Nariño resulta equivocada, en la medida en que desconoció el cumplimiento de los requisitos legales para que el señor Jorge Emilio López Palacios pudiera hacerse acreedor a la prestación reclamada.
Ello al constatar que, de acuerdo con los elementos probatorios obrantes en el expediente, entre el beneficiario y la causante solo existió convivencia por un período de 4 años, 9 meses y 25 días, según se desprende del registro civil de matrimonio. Que esta circunstancia resulta aún más gravosa si se tiene en cuenta que, en el marco del Estudio de Seguridad ordenado por la UGPP, el señor Carlos Julio Enríquez Jaramillo, sobrino de la causante y conocedor directo de sus circunstancias personales, manifestó expresamente que el señor Jorge Emilio López Palacios y la señora Rosa Edith Enríquez Casanova no convivieron efectivamente durante los cinco (5) años anteriores al fallecimiento de esta última.
Por el contrario, manifestó que el mismo Carlos Julio Enríquez Jaramillo interpuso denuncia ante la UGPP, radicada bajo el número 2022200502825952 del 24 de 3 Véase índice 00002 de SAMAI, archivo digital denominado «DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 2». Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 octubre de 2022, en la cual afirma que el señor Jorge Emilio López Palacios y la señora Cristina del Pilar Enríquez Burbano —sobrina de la causante— sostenían una relación sentimental, fruto de la cual procrearon una hija.
Señaló, además, que ambos acordaron tramitar la sustitución pensional con el fin de apropiarse del derecho pensional reconocido a la causante, a pesar de saber que no les asistía tal derecho. Que estas afirmaciones encuentran corroboradas en el Informe Técnico de Investigación Administrativa 393186 del 21 de diciembre de 2022, en el que se recogen las declaraciones del denunciante y de la señora Ana Milena Enríquez Jaramillo, también sobrina de la causante, quienes coinciden en señalar que la presunta convivencia entre el señor López Palacios y la señora Enríquez Casanova nunca se llevó a cabo.
Indicó que el informe concluyó que no se logró establecer que, entre el 7 de septiembre de 2006 y el 1.º de julio de 2011, la pareja compartiera techo, lecho y mesa de manera permanente e ininterrumpida. Que el solicitante, durante la entrevista practicada en el marco de la investigación, no aportó información relevante para desvirtuar estos hechos; por el contrario, adoptó una actitud evasiva y renuente frente a las preguntas de protocolo.
Adicionalmente, adujo que tanto el denunciante como otros familiares de la causante coinciden en que los implicados no convivieron juntos hasta el fallecimiento de la señora Enríquez Casanova, y que, en realidad, el señor López Palacios mantenía una relación marital vigente con la señora Cristina del Pilar Enríquez Burbano, con quien procreó una hija.
Todo ello evidencia la existencia de un acuerdo fraudulento entre ambos, con el objetivo de obtener indebidamente el beneficio pensional. Que conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el cónyuge solicitante no solo debe acreditar su vínculo conyugal con el causante, sino también demostrar convivencia efectiva y continua por un período no inferior a 5 años inmediatamente anteriores a su fallecimiento.
Considera que, si bien el señor López Palacios acreditó su condición de cónyuge mediante el registro civil de matrimonio, no cumplió con el requisito de convivencia mínima. Al contrastar las entrevistas rendidas en el Informe Técnico de Investigación Administrativa con las declaraciones extrajuicio allegadas por el demandado, se advierte que estas últimas carecen de veracidad y presentan contradicciones sustanciales respecto de los hechos probados, lo que demuestra que el trámite de sustitución pensional se obtuvo mediante un acto no ajustado a derecho.
Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada se opuso4 a las pretensiones al considerar que lo que pretende es reabrir el debate sobre el cumplimiento del requisito de convivencia por un lapso mínimo de 5 años, tema que ya fue objeto de discusión y que resulta improcedente, dado el carácter excepcional y restrictivo del recurso extraordinario de revisión. 4 La demandada contestó el 14 de enero de 2025.
Véase índice 00036 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En relación con el literal a), sostuvo que dicha causal no está llamada a prosperar, porque a la UGPP le fueron respetadas plenamente las garantías del debido proceso en todos los escenarios judiciales.
En ningún momento la ahora demandante formuló incidente de nulidad ni alegó causal alguna que pudiera invalidar las actuaciones surtidas dentro del proceso con radicado núm. 52001-33- 33-005-2017-00189-00, el cual fue objeto de saneamiento oportuno. Que se demostró que entre los señores Jorge Emilio López Palacios y Rosa Edith Enríquez Casanova existió una convivencia marital desde agosto de 2005 hasta el 1.º de julio de 2011, fecha del fallecimiento de la causante.
En consecuencia, las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia se profirieron conforme a derecho. Respecto del literal b) señaló que, tal como lo admite la propia actora en el acápite de pruebas, la prestación económica fue reconocida al señor Jorge Emilio López Palacios en cuantía igual a la que percibía la causante en su condición de pensionada.
En tal sentido, la cuantía del derecho no excede lo legalmente debido, razón por la cual no hay lugar a revocar la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Por lo tanto, no hay obligación de reintegrar suma alguna. Afirma que se desconocen los documentos que integran el denominado «expediente prestacional» de la señora Rosa Edith Enríquez Casanova, el cual se pretende hacer valer en el presente trámite.
Además, alega que no se allegó ni se relacionó como medio probatorio la supuesta denuncia presentada por el señor Carlos Julio Enríquez Jaramillo, por lo que su contenido es igualmente desconocido. Frente a este punto, rechazó de plano la existencia de fraude, en tanto que, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con intervención judicial y pleno ejercicio del derecho de contradicción, se probó la convivencia marital entre la causante y el señor López Palacios por un periodo superior a 5 años.
En cuanto a la presunta denuncia atribuida al señor Carlos Julio Enríquez Jaramillo advirtió que entre este y su padre, el señor Jorge Eduardo Enríquez Rosero, así como con otros miembros de su familia, existen conflictos relacionados con presuntas perturbaciones a la posesión, actualmente en investigación ante la Inspección de Policía del Municipio de Ricaurte.
En consecuencia, los señalamientos provenientes del mencionado denunciante y de su hermana Milena Enríquez Jaramillo carecen de objetividad e imparcialidad. Aduce que toda vez que el domicilio y residencia del señor Carlos Julio Enríquez Jaramillo se encuentra en la ciudad de Popayán (Cauca), carece de conocimiento sobre la intimidad familiar de los señores López Palacios y Enríquez Casanova, así como de la señora Milena Enríquez Jaramillo.
En contraste, las pruebas recaudadas y practicadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho permiten concluir, de forma fehaciente, que la convivencia marital superó los 5 años exigidos por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó la Ley 100 de 1993. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercero Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Debe determinar la Subsección si se configuran las causales de revisión invocadas por la entidad demandante, esto es, si el reconocimiento de la sustitución pensional a favor del señor Jorge Emilio López Palacios, respecto de la pensión gracia que en vida percibía la señora Rosa Edith Enríquez Casanova, se obtuvo con violación del debido proceso y si dicho otorgamiento excedió lo legalmente debido, al haberse concedido, presuntamente, sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidad de la acción especial de revisión, ii) Causales de revisión invocadas; y iii) Caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones5 formulara la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial6 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación de quien está habilitado para ejercer la acción. 5 Corte Constitucional.
Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 6 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, estableció que es claro que las particularidades de la «acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]».
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»7.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira8 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de la prestación periódica a cargo del tesoro público se haya obtenido con violación al debido proceso, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé este derecho como fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto en todas las actuaciones que se surten en los procesos judiciales o en trámites administrativos, con el propósito de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado9 como la Corte Constitucional10 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, 7 Ibidem. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 1° de agosto de 2017.
Exp: 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). C.P: Alberto Yepes Barreiro. 10 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem»11.
Acerca de la causal consagrada en el literal b, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»12.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]».
Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. Limitación y alcance de la sede de revisión Dada la naturaleza excepcional de la revisión, las causas o motivos en que se fundamenta esta acción no deben considerarse como una vía procesal para corregir fallos o errores que las partes o sus representantes legales pudieran haber cometido durante el desarrollo del proceso que dio lugar a la sentencia impugnada, ya que este mecanismo no supone una nueva instancia ni brinda la oportunidad de enmendar errores o negligencias derivados de la falta de diligencia del interesado.
En estos términos ya se pronunció esta Corporación al señalar que dicha acción «[…] no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde»13.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Atendiendo a las causales planteadas por la recurrente, la Sala se ocupará de 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV).
C.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Revisión. Sentencia del 2 de junio de 2021, Exp. 11001-03-15-000-2020-03049-00. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica con violación al debido proceso se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y en caso negativo, se examinará si la segunda causal invocada frente al reconocimiento excesivo de la pensión está llamada a prosperar y, por tanto, si resulta procedente revocar su reconocimiento.
La UGPP reprocha que la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, al confirmar el reconocimiento a la sustitución pensional a favor del señor Jorge Emilio López Palacios, desconoció que este no cumplía el requisito legal de convivencia mínima de 5 años exigido por el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, pues las pruebas del expediente acreditan una convivencia de solo 4 años, 9 meses y 25 días.
Además, que del Informe Técnico 393186 y la denuncia 2022200502825952 evidencian la inexistencia de convivencia efectiva y revelan un posible acuerdo fraudulento para apropiarse del beneficio. Sobre este punto, la Subsección reitera que la acción especial de revisión no es un mecanismo destinado a reabrir el debate propio del proceso ordinario ni a efectuar nuevas valoraciones del acervo probatorio apreciado por los jueces de instancia. Sin embargo, ello no obsta para que, bajo la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se examine un cargo cuando el mismo no se dirige a discrepar con la conclusión probatoria alcanzada, sino a denunciar una irregularidad que, de verificarse, comprometería directamente las garantías del debido proceso en la obtención del reconocimiento prestacional.
En consecuencia, se abordará el estudio del cargo dentro de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el exclusivo propósito de verificar que el reconocimiento pensional no se haya obtenido con violación de las garantías propias del debido proceso, sin que ello implique reabrir el debate probatorio ni sustituir el juicio de instancia. El Tribunal consideró que la sustitución pensional derivada de la pensión gracia se regía por las normas generales vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 de dicha ley, que excluye expresamente a los docentes del ámbito de aplicación del sistema integral de seguridad social en pensiones.
En consecuencia, concluyó que el cónyuge supérstite solo debía acreditar el vínculo matrimonial mediante el registro civil, conforme a lo previsto en la Ley 71 de 1988 y en su Decreto Reglamentario 1160 de 1989. A esta conclusión arribó luego de citar la sentencia del 21 de junio de 2018, expediente 520001-23-33-000-2013-00190-01 (1666-15), la cual, a su vez, retoma lo decidido por esta Corporación en la providencia del 10 de octubre de 1996, expediente 11223.
Esta línea interpretativa fue sostenida reiteradamente por la Corporación hasta la expedición de la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202214. En dicha 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de Unificación Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 decisión, luego de advertir la existencia de criterios disímiles respecto de la normativa aplicable para el reconocimiento de la pensión gracia post mortem a los beneficiarios del docente fallecido, la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo fijó una posición unificada.
No obstante, para la fecha en que se profirió el fallo —26 de febrero de 2020— existían múltiples providencias de esta Corporación que respaldaban la interpretación asumida por el Tribunal. En tal sentido lo señaló el auto del 30 de septiembre de 2021, mediante el cual se decidió avocar conocimiento del asunto para efectos de unificación, destacando, entre otras, las siguientes providencias: «38.
Segunda interpretación del Decreto Reglamentario 1160 de 1989. Solo se requiere acreditar el vínculo matrimonial: Conforme esta tesis se ha entendido que para tener derecho a la pensión gracia post mortem el cónyuge supérstite únicamente requiere acreditar el vínculo matrimonial, mediante el registro civil, en estos casos también se ha acudido a la Ley 71 de 1988 y al Decreto Reglamentario 1160 de 1989. -Sentencia del 17 de agosto de 2011, proceso con radicado 15001-23-31-000- 2004-01994-01 (1071-10).
“(…) la señora María de Jesús Silva Gutiérrez logró reunir con suficiencia los restantes requisitos consagrados en la normatividad especial para acceder a la pensión gracia, consistentes en la vinculación como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y el cumplimiento de más de 20 años de servicios docentes ininterrumpidos bajo tal calidad, resulta procedente el reconocimiento del derecho y la sustitución pensional a favor de sus beneficiarios, en este caso a favor del señor Gerardo Gutiérrez Gallo, en calidad de cónyuge supérstite de la causante, quien de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 14 del Decreto Reglamentario 1160 de 1989, logró acreditar tal condición con el Registro Civil de Matrimonio y la Resolución No. 0391 del 11 de abril de 2002 allegados a folios 13 y 15 del expediente, respectivamente”. -Sentencia del 3 de septiembre de 2020, proceso con radicado 05001-23-33- 000-2015-01052-01 (2758-17) “En este orden de ideas, teniendo en cuenta la normatividad y la jurisprudencia a las que se ha hecho alusión en esta providencia, se concluye que para efectos del reconocimiento de la sustitución pensional de la causante, no resultan aplicables las disposiciones de la Ley 100 de 1993, pues como se indicó, los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran excluidos de su aplicación, en virtud de lo previsto en el artículo 279 de la misma Ley.
Por lo tanto, en este caso se debe dar aplicación a las disposiciones sobre sustitución pensional contenidas en el artículo 3 de la Ley 71 de 1988 y en el Decreto 1160 de 1989, normas que consagran este derecho a favor del cónyuge sobreviviente y, a falta de éste, al compañero o a la compañera permanente del causante. Al respecto se advierte que las citadas normas no establecieron un tiempo mínimo de convivencia como requisito para acceder a la sustitución pensional, sino que, solamente establecieron como requisito para esta prestación, acreditar la calidad de cónyuge o de compañero o compañera permanente del pensionado”.
(Resaltado fuera de texto).». jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 del 11 de agosto de 2022. Exp. 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017). Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En ese sentido, el Tribunal acogió una de las tesis que solo hasta el año 2022 fue objeto de unificación15, según la cual, en materia de sustitución pensional, la pensión gracia post mortem se rige por las normas generales vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 de dicha ley, que excluye expresamente a los docentes del ámbito de aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social en pensiones.
Así, consideró que el cónyuge supérstite debía acreditar su condición los registros de matrimonio y de defunción, conforme a lo previsto en la Ley 71 de 1988 y en su Decreto Reglamentario 1160 de 1989. De ello se sigue que dicha tesis se encontraba vigente para la época en que se profirió la decisión cuestionada, razón por la cual no puede afirmarse que haya existido una indebida valoración probatoria sobre un aspecto —el tiempo de convivencia— que, según la interpretación normativa acogida, no debía ser considerado.
En efecto, el Tribunal, aplicando la Ley 71 de 1988, valoró los elementos obrantes en el expediente que resultaban relevantes bajo esa tesis, sin que fuese necesario, siquiera, verificar el tiempo de convivencia para arribar a una decisión definitiva, aun cuando, de manera complementaria, lo hubiera hecho. Por otro lado, si bien la UGPP también fundamenta la causal en el presunto incumplimiento del requisito de convivencia, apoyándose en pruebas que ahora aporta en esta sede —como el Informe Técnico de Investigación Administrativa 393186 del 21 de diciembre de 2022 y la denuncia 2022200502825952 del 24 de octubre de 2022—, tales elementos no obraban en el expediente ordinario ni fueron conocidos por los jueces de instancia al momento de decidir.
En consecuencia, no es posible reprochar al Tribunal una indebida valoración probatoria ni la vulneración del debido proceso, pues dichas pruebas no existían para la época y, por tanto, no pudieron ser objeto de contradicción dentro del trámite ordinario. La jurisprudencia del Consejo de Estado16 ha sido clara en señalar que la acción de revisión no procede para reabrir debates probatorios ni para suplir la inactividad de las partes en la etapa ordinaria.
Por ello, las pruebas sobre las cuales la UGPP allega corresponden a hechos sobrevinientes que, en caso de requerir debate sobre su validez o alcance, deben ventilarse a través de la causal específica prevista para ello, la cual es distinta a las invocadas en esta oportunidad. Respecto a la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP sostuvo que el otorgamiento de la sustitución pensional sin cumplir los requisitos legales termina siendo un reconocimiento superior a la cuantía legalmente debida por el Estado a la docente al no existir sustento que respalde esa situación. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 del 11 de agosto de 2022. Exp. 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017). 16 Entre otras, véanse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 4 de octubre de 2018. Exp. 05001-23-31-000-2002-01074-01 (0372-12). C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00 (REV). C.P. Alberto Montaña Plata. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La Subsección considera que los argumentos propuestos por la UGPP están encaminados a atacar propiamente el reconocimiento de la sustitución pensional, puesto que lo que cuestiona precisamente es la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de convivencia y a la valoración probatoria que efectuó el juez de instancia para dar por cumplido este; censura que de ninguna manera está asociada a discutir la cuantía de la prestación en los términos indicados en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
De tal manera, la Sala resalta que la causal de revisión anotada parte del supuesto teórico que la persona cumple los requisitos para acceder a la sustitución pensional y por ello, el hecho que habilita a la administración para atacar la decisión ejecutoriada es que el valor que se asignó en la providencia judicial resulte superior a lo que establece la Ley.
Dicha interpretación ha sido sostenida tanto por la Salas Especiales de Decisión núm. 3 y núm. 8, en sentencias del 3 de marzo de 202017 y 29 de agosto de 202318, como por la Subsección B en sentencias del 4 de mayo de 202319 y 3 de agosto de 202320. En esta última decisión al estudiar un caso con similares supuestos fácticos se adujo: «Al respecto, la Sala se anticipa en advertir que los aspectos objeto de análisis de la causal prevista en el literal b) parten del reconocimiento de un derecho, pues su propósito es cuestionar una excesiva liquidación en la cuantía proveniente de una prestación ya otorgada y respecto del cual (el derecho subjetivo y particular) no hay discrepancias [ ].»21 Así las cosas, si la parte lo que pretendía era invocar otra causal debe anotarse que por tratarse la revisión de un medio de impugnación extraordinario exige un mayor rigor conceptual, en la medida que, no le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada ni respecto de la cual no se señaló con claridad y exactitud cuáles son los motivos, las razones y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran; así como también le está vedado efectuar una revisión integral del fallo, pues este medio excepcional no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Por lo expuesto, no está llamado a prosperar el recurso de revisión frente a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la UGPP no cuestiona la cuantía, sino la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de convivencia para acceder a la sustitución de la pensión gracia, motivo que no encaja dentro de la causal invocada.
En consecuencia, al no quedar demostrada la configuración de las causales de revisión invocadas, se declarará infundada la acción. 17 Exp. 11001-03-15-000-2019-01815-00. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 Exp. 11001-03-15-000-2020-03604-00. CP: Nubia Margoth Peña Garzón. 19 Exp. N.I. 3096-2015 y N.I. 6642-2019. CP: Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Exp. 11001-03-25-000-2019-00944-00.
CP: Juan Enrique Bedoya Escobar. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 3 de agosto de 2023. Exp. 11001-03-25-000-2019-00944-00 (6642-2019). C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00411-00 (5548-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Condena en costas Dado que esta Sección22 ha señalado que la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, busca prevenir eventuales detrimentos al Tesoro y la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, la Sala, con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en adelante, se abstendrá de imponer condena en costas cuando la actuación tenga por objeto controvertir providencias judiciales para salvaguardar el interés público, como ocurre en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la UGPP en contra la sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUEGUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 22 Entre otras, véase: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2021.
Exp. 11001-03-25-000-2018-00943-00. C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2019-00224-00. C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 4 de agosto de 2022, Exp. 11001-0325-000-2020-00026-00 (0026-2020).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández.