25000234200020170042502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000 23 42 000 2017 00425 02 (3182-2020) Demandante: Héctor Santaella Quintero Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Prima Especial de Servicios y bonificación por compensación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, que negó las pretensiones de la demanda, en cuanto al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, con la inclusión de la prima especial.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita declarar la nulidad de la Resolución No. 5951 de 30 de agosto de 2016, notificada personalmente el 12 de septiembre de 2016, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones del demandante con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, es decir, sin incluir la bonificación por compensación y la prima especial de servicios del 30%.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de Restablecimiento del Derecho solicitó que se ordene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar, reconocer y pagar al actor desde el 16 de noviembre de 2012 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, teniendo como base para la liquidación el 100 % del sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de la liquidación el 30 % de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la administración, como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la ley 4° de 1992, así como la bonificación por compensación sin carácter salarial, prevista en el Decreto 610 de 1998, (ii) a reconocer y pagar a el demandante, desde el 16 de noviembre de 2012 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existente, entre la liquidación que hasta ahora le ha realizado la administración con el 70 % del salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, teniendo como base para la liquidación el 100 % de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación el 30 % del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado como prima especial sin carácter salarial, (iii) a reconocer y pagar al demandante desde el 1º de febrero de 2008 hasta la fecha de la sentencia y en adelante se siga pagando el 30 % del sueldo básico, que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que este porcentaje lo relaciona en pagos como prima, siendo parte de la remuneración legal mensual, (iv) que luego de la sentencia se condene a la demandada a seguir liquidando y pagando al demandante, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100 % de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30 % de la asignación básica mensual, que hasta ahora no se computa como salario, sino como prima especial sin carácter salarial, así como la bonificación por compensación, la cual es devengada mensualmente como remuneración de carácter habitual sin carácter salarial.

Solicitó además que se ordene a la demandada actualizar los valores mencionados acorde con el artículo 187 del C.P.A.C.A., que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. y que se condena en costas procesales y agencias en derecho a la demandada. 2.

HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El demandante viene prestando sus servicios a la Rama Judicial del Poder Público como Magistrado Auxiliar del Consejo de Estado, desde el 16 de noviembre de 2012 y para la fecha de presentación de la demanda continuaba ejerciendo el mencionado cargo en la Alta Corporación. 2.2.

Desde su vinculación, el actor ha recibido como remuneración mensual "sueldo básico", el cual sirve como base de liquidación para las prestaciones que por ley devenga un funcionario de la Rama Judicial, además, mensual y habitualmente recibe lo correspondiente al 30% de ese sueldo básico, como una prima especial y una bonificación por compensación, las cuales están reconocidas para ese cargo por la Ley 4° de 1992 y el Decreto 610 de 1998, respectivamente. 2.3.

Sin embargo, para la liquidación de las prestaciones salariales solo se tiene en cuenta el llamado “sueldo básico” a pesar de devengar de manera frecuente la prima especial del 30 % y la bonificación por compensación descritas, lo cual en conjunto realmente constituye el salario devengado por los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes. 2.4.

El actor solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales teniendo en cuenta la totalidad de sus ingresos mensuales, lo cual constituye su salario mensual, es decir que se liquidaran sus prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100 % de sus ingresos mensuales, pues solo se tuvo en cuenta el “salario básico”. 2.5.

Mediante Resolución No. 5951 de 30 de agosto de 2016, notificada personalmente el 12 de septiembre de 2016 la Directora Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones del demandante incluyendo la bonificación por compensación, argumentando que de hacerlo así se superaría el monto de 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, además, por disposición legal, el Decreto 610 de 1998 establece que esta bonificación constituye factor salarial únicamente para efectos de calcular el IBC del sistema general de salud y pensiones, y no es posible tenerla en cuenta para liquidar prestaciones sociales; del mismo modo, negó el reconocimiento de la prima especial equivalente al 30% del "sueldo básico", argumentando que a pesar de devengarla mes a mes y de haberse establecido en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 y estar consagrada en los Decretos anuales de salarios que ha expedido el Ejecutivo, constituye un ingreso mensual, "pero no por ello puede desconocerse que esa[s] mismas| disposiciones son las que limitan el carácter salarial de dicho concepto". 2.6.

La conducta desplegada por la Administración Judicial viola el artículo 53 de la C.P. desconociendo los derechos adquiridos y el precedente jurisprudencial que ha reconocido a los funcionarios de la Rama Judicial que la bonificación por compensación y la prima especial de servicios se constituyen como factor salarial, pues debe llamarse salario a lo que habitualmente ingresa como remuneración del servicio prestado, con lo cual, se desconoce el derecho a la igualdad ya que donde existe la misma razón debe aplicarse la misma disposición.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53, 55 y 58 de la Constitución Política, los artículos 2, 14 y 15 de la Ley 4º de 1992, el artículo 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 10 de 1993. Señaló que la ley 4° de 1992 dispuso que el Gobierno Nacional fijará el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, estableciendo que en ningún caso se podrá desmejorar el salario y las prestaciones sociales, además de fijar una prima no inferior al 30 % ni superior al 60 % del salario básico, sin carácter salarial, para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público y Jueces de la República, entre otros.

Por ello el Gobierno Nacional expidió los Decretos que regulaban el tema y en cuanto a la Rama Judicial, para cumplir lo previsto en el artículo 15 de la Ley 4° de 1992 incluyó en los artículos 1 y 2 de los Decretos 903 de 1992, 51 de 1993, 104 de 1994, 47 de 1995, 34 de 1996, 47 de 1997, 65 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 2724 de 2001, 682 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 388 de 2006, 617 de 2007, 657 de 2008, 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, el régimen salarial ordinario y optativo, para Magistrados de las Altas Cortes, creando la prima especial de servicios sin carácter salarial.

La demandada liquidó las prestaciones sociales de la demandante desde su vinculación como Magistrado auxiliar, sin incluir como factor salarial el 30 % correspondiente a la prima especial desconociendo que dicho porcentaje constituía salario conforme a lo dispuesto en el Bloque de Constitucionalidad, Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la ley 4 de 1992, el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 y el artículo 52 – numeral 7 de la ley 270 de 1996.

Reiteró que la prima especial es una suma que habitual y periódicamente (mensualmente) se recibe como contraprestación al servicio prestado, y constituye factor salarial, por lo que la accionada no atiende el precedente jurisprudencial, del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en sentencia de rectificación y unificación jurisprudencial del 4 de agosto de 2008 dentro del radicado 25000-23-25-000-2005-05159 con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, del cual señala algunos apartes para inferir que la liquidación de todas las prestaciones sociales debe efectuarse con la inclusión del 30 %, el cual por ser habitual y retributivo tiene el carácter de salarial, formando así el 100 % de la base de la asignación mensual.

También señaló, que el Decreto 610 de 1998 creó la bonificación por compensación, la cual tiene como finalidad nivelar los sueldos devengados por los Magistrados y otros funcionarios, hasta un porcentaje (80 % al momento de presentar la demanda), de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, la cual también fue afectada por la norma en cuanto dispuso que solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos que la prima especial de servicios.

Frente a ello, la demandada asume que no es procedente tener en cuenta la bonificación por compensación como factor salarial porque superaría el monto establecido para nivelar a los magistrados auxiliares al 80 % de lo devengado por un Magistrado de Alta Corte, pero la connotación de factor salarial no puede depender del monto asignado, sino es consecuencia laboral de recibir de manera habitual y periódica los emolumentos asignados, los cuales tienen el mismo alcance de la prima especial de servicios.

Luego se refirió a antecedentes jurisprudenciales, iniciando su exposición con lo analizado en fallo del 6 de julio de 2015 en cuanto a lo que se debe considerar salario, para concluir que independientemente de que la norma exprese que una partida adjudicada al trabajador con carácter permanente y para que sea percibida mensualmente, sea factor salarial solo para que sobre ese monto se realicen los descuentos de salud y pensión, es abiertamente contraria a la ley además de arbitraria y poco consecuente con la dinámica laboral del Estado Colombiano. Acorde con ello, expuso que existen razones suficientes de ámbito legal y constitucional, junto con la interpretación que la Sala Plena de la Sección Segunda sobre este ámbito viene haciendo, para reconocer el carácter salarial de la prima especial del 30 % y la bonificación por compensación, con la consecuencia de pagar los valores dejados de reconocer.

Resaltó además, la sentencia de nulidad de abril 29 de 2014 en la que se declaró la nulidad de los artículos de los decretos que le quitan el carácter de no salarial a la prima especial del 30 %, estableciendo igualmente los efectos y forma de aplicar tal fallo, para indicar que al haberse cancelado el salario básico con un 30 % menos de su importe, por haber tenido dicha suma como prima especial, es el caso que se corrija dicha falencia ordenando la reliquidación tanto del salario básico como de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el salario reajustado, acorde con la sentencia enunciada.

Finalmente indicó que al tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho los efectos son erga omnes, y ex tunc, por lo que en este caso se debe tener como si las normas declaradas nulas nunca hubiesen existido.

4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA. 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 16 de febrero de 2017. 4.2. En proveído de 13 de marzo de 2017, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró impedida, con fundamento en los artículos 130 y 131 del CPACA y el 141 del C.G.P., al tener interés directo o indirecto en el proceso. 4.3.

Mediante auto de 7 de diciembre de 2017, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se decidió el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El 29 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 58 del expediente. 4.5.

Mediante providencia de 23 de abril de 2019, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la demandante.

5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y solicitando se declaren probadas las excepciones propuestas. Inició su contestación indicando que la prima especial no tiene carácter salarial acorde con lo previsto en la Ley 4° de 1992 y la sentencia de la Corte Constitucional C-279 de 1996.

Indicó que a partir de la vigencia de la ley 332 de 1996, que modificó la ley 4° de 1992 se levantó parcialmente el carácter no salarial de la prima al referirse que únicamente hará parte del ingreso base para efectos de liquidación de la pensión de jubilación, en concordancia con lo decidido en fallo C-447 de 1997 proferido por la Corte Constitucional.

Luego resaltó la declaratoria de nulidad de los apartes de los decretos salariales desde 1993 al 2007, en la sentencia del 29 de abril de 2014, enfatizando en que en esta decisión no se hizo pronunciamiento sobre disposiciones posteriores, de 2008 a 2014, ni tampoco sobre su carácter salarial contenido en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, quedando incólume tal precepto legal.

Señaló que frente a las vigencias de 2008 y en adelante con respecto a los decretos salariales, en el mencionado fallo no se hizo pronunciamiento alguno; por lo que lo dispuesto por el Gobierno Nacional es de obligatorio cumplimiento. Además, realizó consideraciones de varios preceptos legales desde el año 2014 en torno a los decretos salariales para indicar su estricta obediencia. En cuanto a los efectos de los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado respecto de los decretos salariales expedidos para las vigencias de 1993 a 2007, enunció apartes jurisprudenciales para afirmar que en el medio de control de nulidad el juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración y frente a la nulidad y restablecimiento del derecho el efecto restablecedor es predicable únicamente de las partes en contienda.

Seguidamente sostuvo frente a la bonificación de gestión judicial, que el Gobierno Nacional para contribuir a la nivelación ordenada en la ley 4° de 1992 expidió el Decreto 610 de 1998, estableciendo una bonificación por compensación y posteriormente fue expedido el Decreto 4040 de 2004, en el que se creó la bonificación de gestión judicial, este último fue afectado de nulidad mediante sentencia, por lo que cobró vigencia el Decreto 610 de 1998 que dispone el pago de la bonificación en un porcentaje del 80 % de lo que por todo concepto devengue anualmente un Magistrado de Alta Corte.

En cumplimiento del fallo proferido dentro del expediente 11001-03-25-000-2005-00244, con ponencia del Conjuez Carlos Arturo Orjuela, el Gobierno Nacional expidió el decreto 1102 de 2012, en el cual modificó la bonificación por compensación para los Magistrados de los Tribunales y demás cargos homólogos, regulando que ésta solo constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización para pensión, por lo que no modifica el marco legal.

Continuó su argumentación indicando que, de accederse a la reliquidación de todas las prestaciones sociales reconocidas a favor de los Magistrados de Tribunal y equivalentes, se incurriría en violación directa a la ley, en consideración a que, de ese modo, la remuneración de esos servidores, sobrepasaría el 80 % de lo que por todo concepto recibe anualmente como remuneración el Magistrado de Alta Corte, exponiendo un ejemplo al respecto.

Propuso como excepciones, (i) integración de litis consorcio necesario, (ii) imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones, (iii) ausencia de causa pretendi, e (iv) innominada. Frente a la primera excepción planteada resaltó que acorde con el artículo 61 del C.G.P. solicita se vincule a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, y en caso de reconocer los derechos ahora reclamados, ninguna autoridad puede contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gasto sobre apropiaciones inexistentes, por lo que de estar vinculada la cartera del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se daría la orden para que se hiciera la apropiación a favor de la Rama Judicial y así pagar la condena correspondiente.

Basa su solicitud además en el auto del 5 de julio de 2018 (audiencia inicial) proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Conjueces, dentro del expediente No. 2016-00375, en el que se aceptó el llamamiento en garantía propuesto. Ante la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones, precisó que no están presupuestados esos mayores valores que se generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales a todos los servidores judiciales reclamantes, desconociendo así prerrogativas constitucionales y legales, las cuales enuncia, para concluir que sin contar con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones que le impongan la ley o las sentencias judiciales, la administración judicial está impedida para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales y prestacionales, y de hacerlo, estaría desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias disciplinarias, fiscales y penales de una decisión en ese sentido.

En cuanto a la excepción de ausencia de causa petendi, manifestó que los efectos de la sentencia de nulidad del H. Consejo de Estado, rigen hacia futuro o ex -nunc, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo, toda vez que la sentencia con efecto erga omnes, solo tiene consecuencias posteriores, restableciendo el derecho hacia el futuro, pues no es posible producir efectos retroactivos ya que no es de carácter particular y así dar estricto cumplimiento a las disposiciones vigentes que regulan la materia objeto de controversia.

Finalmente, en lo que tiene que ver con el medio exceptivo innominado, solicitó aplicar lo previsto en el inciso segundo del artículo 187 del C.P.A.C.A.

6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria mediante sentencia de 31 de marzo de 2020, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la bonificación por compensación y la prima especial de servicios no debían ser pagadas al demandante, habida consideración del estado vigente de la jurisprudencia respecto de las prestaciones sociales de miembros de la Rama Judicial.

7. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 23 de noviembre de 2022 2.

El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de los demandantes, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual, y así mismo si dicha prima constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.

Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales En lo que atañe a la bonificación por compensación debe definirse si esta constituye factor salarial. La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto. 2.1.2 El marco normativo y la jurisprudencia vigente La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.

En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.

Por otro lado, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público. Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.

La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.

La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Héctor Santaella Quintero: Prestó sus servicios a la Rama Judicial del Poder Público como Magistrado Auxiliar del Consejo de Estado, desde el 16 de noviembre de 2012 y en la fecha de presentación de la demanda continuaba ejerciendo el mencionado cargo en la Alta Corporación. Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004.

Que el día 29 de julio de 2016 la parte demandante realizó la petición a la entidad demandada. A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.

La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, entre otros, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.

Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.

No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.

De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad, por lo que la parte demandante tiene derecho a que se le pague las diferencias entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 29 de julio de 2013, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitaron el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal.

Y desde ese día en adelante hasta la fecha. Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vinieron a hacerla sino hasta el 29 de julio de 2016; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Así mismo, se advierte que la demanda fue radicada el 6 de febrero de 2017, dentro del término de la interrupción de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada.

La prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.

En consecuencia, la Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I. Héctor Santaella Quintero se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.

En consecuencia, la sentencia de primera instancia será revocada y el restablecimiento del derecho se hará efectivo desde 29 de julio de 2013 y desde ese día en adelante hasta que siga ejerciendo su cargo como Magistrado auxiliar del Consejo de Estado. -De la bonificación por compensación. En lo pertinente a la solicitud de la parte demandante para que la bonificación por compensación que hace parte de la remuneración mensual que percibe, sea considerada como factor salarial para efectos prestacionales y frente a la cual la Administración Judicial sostienen que dicha bonificación sólo constituye factor salarial para efectos pensionales y no prestacionales.

Al respecto, se advierte que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación, el cual dispuso: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). El Decreto 610 de 1998, definió y así lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala que la bonificación por compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, razón por la cual en ese aspecto la sentencia recurrida será adicionada.

En lo que hace a la manifestación de la entidad demandada apelante en el sentido de advertir que de ordenarse la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante al considerar que la prima especial es una adición al salario, la demandante superaría el 80% de la asignación de un Magistrado de Alta Corte, basta con reiterar lo definido en la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 que en este aspecto dijo lo siguiente: “6.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. En consecuencia, la entidad demandada deberá verificar que el demandante efectuada la liquidación de sus prestaciones como se ordena en esta sentencia, y tal como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguales al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anoto la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo.

De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, se ordenará estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y se modificará en el sentido de declarar el restablecimiento del derecho conforme lo señalado y se precisará la ocurrencia de la prescripción dentro del periodo antes referido.

Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida dentro del expediente No. 250002325000201000246-02 (0845-15) de 18 de mayo de 2016, siendo demandante Jorge Luis Quiroz Alemán y otros y Conjuez Ponente el doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, respecto de la regla de prescripción del derecho al reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación, con las precisiones efectuadas por Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 2018; y a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 31 de marzo de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó a las pretensiones de la demanda presentada por Héctor Santaella Quintero, en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales a los actores, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido para el actor Héctor Santaella Quintero a partir del 29 de julio de 2013 por prescripción trienal y de ahí en adelante hasta el momento en que haya ejercido el cargo de magistrado auxiliar.

Lo anterior condicionado a que la entidad demandada verifique que efectuada la liquidación de las prestaciones de los demandantes como se ordena en esta sentencia, y tal como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguales al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anoto la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo.

CUARTO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN a partir del 29 de julio de 2013 conforme a la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-2019 en concordancia con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el decreto 1848 de 1969 y conforme la parte motiva de este fallo. La prescripción no opera respecto de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.

QUINTO: SEÑALAR que la bonificación por compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes.

SEXTO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

SÉPTIMO: NO CONDENAR en costas.

OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.