11001032400020220024300 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Asunto: Deniega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 20181, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, “Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia,” expedida por el Ministro del Interior, en calidad de presidente de la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA. 1 “Por medio de la cual se modifican algunos artículos del Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, adoptado por la Resolución 661 de 2014” Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I-.

ANTECEDENTES El ciudadano JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 20182, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, “Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia,” expedida por la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA.

II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL3 La parte actora, en escrito separado de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 2018, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, por violación 2 “Por medio de la cual se modifican algunos artículos del Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, adoptado por la Resolución 661 de 2014” 3 La solicitud de medida cautelar obra en el índice 2 del expediente digital, “SOLICITUD MEDIDA CAUTELAR SUSPENSION DEL ACTO DEMANDADO”.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 directa de la Constitución Política y del bloque de constitucionalidad, falta de competencia y violación de los principios de legalidad y de reserva de ley.

Adujo que los numerales 1 y 10 del artículo 4° de la Resolución 661 de 2014 establecen como causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, las siguientes: “1. El no cumplimiento de mínimo dos (2) requerimientos solicitados por parte de la junta departamental, o Distrital de Bomberos y/o la Dirección Nacional de Bomberos, para que un Cuerpo de Bomberos cumpla con los requisitos administrativos, operativos, técnicos y académicos necesarios para su funcionamiento, conforme a lo estipulado en la normatividad bomberil”.

“10. No poseer capacidad operativa, administrativa, financiera, contable y técnica para prestar en debida forma el servicio público esencial de bomberos, conforme a lo estipulado en el presente reglamento y demás normas concordantes en materia bomberil”. Aseveró que las referidas causales violan el principio de reserva de ley, toda vez que a través del ejercicio de la potestad reglamentaria no es posible que “[…] se profieran infracciones y sanciones, sobre todo cuando dichas normas no corresponden al enriquecimiento y aclaración de normas en blanco […]”.

Sostuvo que mantener estas disposiciones en el ordenamiento jurídico “[…] resulta ser un evidente e inminente peligro para los Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrados de que (SIC) mediante estas normas que se solicitan se suspendan sus efectos, sean sancionados dichos CUERPOS DE BOMBEROS VOLUNTARIOS, conllevando al (SIC) detrimento patrimonial de las entidades que den aplicación a dichas normas inconstitucionales e ilegales […]”.

Agregó que se hace necesario decretar la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, “con el fin de precaver daños patrimoniales y extra patrimoniales a los administrados – Cuerpos de Bomberos Voluntarios de Colombia – que conlleven al final en demandas de responsabilidad directa del Estado, haciéndole un daño así al patrimonio público”.

III-. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El MINISTERIO DEL INTERIOR4 se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, para lo cual adujo que no cumple con los requisitos argumentativos que establece la legislación como tampoco con las cargas fáctico-jurídicas señaladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Señaló que no es cierto que el artículo 3° de la Resolución 1127 de 2018 vulnere el ordenamiento superior, por cuanto fue expedido en 4 Índice 26 del expediente digital.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ejercicio de las facultades legales y reglamentarias, en especial, las conferidas por los artículos 7°, 8° y 9° de la Ley 1575 de 2012, en concordancia con el Capítulo 1, Título 2, Parte 6, Libro 2 del Decreto 1066 de 2017, “Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”, en lo que respecta, a los fines del Estado para garantizar la prestación del servicio público esencial a cargo de las instituciones bomberiles.

Aseveró que el actor no demostró la existencia de incompatibilidad alguna entre las normas superiores invocadas y el artículo 3° demandado, pues, por el contrario, afirmó que el precepto demandado respetó el principio de legalidad y el debido proceso, por lo que la solicitud en estudio debe ser denegada. IV-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA5 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los 5 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».6 Esta Corporación7 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015- 00022-00. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos8: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).9 2. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 9 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202110, la Sala indicó: 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. Ver también providencia de 26 de junio de 2020, número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, Cp: Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 3. El acto acusado “[…]MINISTERIO DEL INTERIOR RESOLUCION NÚMERO 1127 DE 2018 (24 de julio) Por medio del cual se modifican algunos artículos del Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, adoptado por la Resolución 661 de 2014.

EL MINISTRO DEL INTERIOR, PRESIDENTE DE LA JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, en especial, las conferidas por los artículos 7o, 8o y 9o de la Ley 1575 de 2012, en concordancia con el Capítulo 1, Título 2, Parte 6, Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, y CONSIDERANDO (…)

RESUELVE

“[…] ARTÍCULO 3o. MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 4 DE LA RESOLUCIÓN 661 DE 2014. Modificar el artículo 4o de la Resolución 661 de 2014, el cual quedará así: “Artículo 4o. Causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos voluntarios. Son causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, previa aplicación del debido proceso, las siguientes: 1.

El no cumplimiento de mínimo dos (2) requerimientos solicitados por parte de la junta departamental, o Distrital de Bomberos y/o la Dirección Nacional de Bomberos, para que un Cuerpo de Bomberos cumpla con los requisitos administrativos, operativos, técnicos y académicos necesarios para su funcionamiento, conforme a lo estipulado en la normatividad bomberil.

El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertirlas que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. “[…] Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones […]”. “[…] Artículo 189.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]”. Ley 1575 de 2012. “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia” “Artículo 7º.

Junta Nacional de Bomberos de Colombia. La Junta Nacional de Bomberos es un organismo decisor de los recursos del Fondo Nacional de Bomberos; y asesor de la Dirección Nacional de Bomberos, encargada en el orden nacional de aprobar los proyectos a financiar con los recursos del Fondo Nacional, así como formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes, para la prestación del servicio público esencial de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.

El Gobierno reglamentará dentro de los seis (6) meses posteriores a la promulgación de la presente ley, el funcionamiento de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia”. 5. Problema jurídico En criterio del demandante, se deben suspender provisionalmente los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 2018, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, expedida por la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS, por violación directa de la Constitución Política y del bloque de constitucionalidad, falta de competencia y violación de los principios de legalidad y de reserva de ley.

Para desatar la controversia, el Despacho se referirá a los siguientes asuntos: (i) principio de legalidad de las faltas y sanciones en materia administrativa; (ii) principio de reserva de ley y potestad reglamentaria; y (iii) el caso concreto. Principio de legalidad de las faltas y sanciones en materia administrativa Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 El principio de legalidad de las faltas y de las sanciones “alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas”11.

Este principio se desarrolla en una doble dimensión: i) reserva de ley; y ii) tipicidad. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el principio de reserva de ley “se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma”12.

En materia administrativa sancionatoria, es competencia exclusiva del Legislador, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes, tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas, mediante leyes o normas con fuerza material de ley, facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo13. En cuanto al principio de tipicidad, vale la pena traer a colación lo mencionado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 200014: 11 Corte Constitucional, sentencia C- 699 de 2015.

M.p. Alberto Rojas Ríos. 12 Corte Constitucional, sentencia C- 818 de 2005. M.p. Rodrigo Escobar Gil. 13 Corte Constitucional, sentencias C-921 de 2001. M.p. Jaime Araujo Rentería y sentencia C – 135 de 2016. M.p. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 M.p. Alejandro Martínez Caballero. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 “[…] 10- Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa.

Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas […]”.

(Resaltado fuera del texto original). Conforme a lo anterior, a la luz del principio constitucional de legalidad, una norma con fuerza material de ley debe describir las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas; por tanto, le está vedado a las autoridades administrativas determinar cuáles conductas son sancionables, así como crear sanciones o fijar su contenido15.

Potestad reglamentaria y principio de reserva de ley De acuerdo con lo previsto en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]”. 15 Sobre este mismo tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-24-000-2011-00-332-00.

Sentencia de 22 de octubre de 2020. C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Esta potestad ha sido definida por la jurisprudencia de esta Sección como: “[L]a facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República, para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales desarrolla las reglas y principios en ella fijados y la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero que en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido material o alcance.”16 La Corporación también ha señalado que la potestad de reglamentación atribuida por la ley debe ceñirse al contenido material de las normas superiores, sin que sea dable reglamentar aspectos con reserva constitucional o legal.

Al respecto, en sentencia de 19 de septiembre de 2017 se indicó: «[ ] Respecto a esta potestad, se han identificado las siguientes características: i) Conlleva el ejercicio de una función administrativa, ii) Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente, iii) Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, los cuales, en el caso del Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios, iv) El acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta, v) Promueve la organización y el funcionamiento de la administración, vi) Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 18 de febrero de 2016, número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00018-00. C.p. Guillermo Vargas Ayala. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 legislativo y ejecutivo, vii) Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados, viii) No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley. ix) No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada. [ ].

Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta.

Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones [ ]»17. (Resaltado fuera del texto original). Finalmente, debe mencionarse que si bien la atribución principal de la potestad reglamentaria está en cabeza del presidente de la República, esta no es exclusiva ni excluyente, en tanto existen otros organismos pertenecientes a la Administración que pueden expedir regulaciones18, las cuales complementan el texto legal siempre y cuando no contradigan el principio de reserva legal.

Además, el contenido de tales actos debe estar orientado exclusivamente al desarrollo de la función administrativa, lo cual implica que las autoridades administrativas no pueden establecer, vía reglamento, infracciones y sanciones administrativas. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Número único de radicación: 11001-03-06- 000-2016-00220-00 (2318).

C.p. Germán Alberto Bula Escobar. 18 Sobre este asunto en particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-350 de 1997, sostuvo: «[…] 7.3.1. Tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que esta facultad reglamentaria no se ubica únicamente en cabeza del Presidente de la República, en tanto existen otros organismos pertenecientes a la Administración que pueden expedir regulaciones.

De allí que se afirme que en Colombia opera un “sistema difuso” de producción normativa de alcance general, cuya naturaleza está destinada a servir de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo […]». Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 6.

El caso concreto Asegura el actor que el acto acusado desconoce el principio de tipicidad de las penas y las sanciones, por cuanto “[…] estipuló mediante un acto administrativo de índole reglamentario del sector bomberil, infracciones y sanciones sin previa existencia de norma de rango legal, expedida por el legislador en la materia […]”.

Agrega que ello, además, vulnera los artículos 7° y 8° de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, sin que haya explicado en qué consiste dicha transgresión. Sostiene que se desconoce también el principio de reserva de ley, toda vez que el ejercicio de la potestad reglamentaria no está previsto para expedir normas de carácter sancionatorio, tal como la suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios.

Para resolver, la Sala Unitaria destaca que, de conformidad con el artículo 7° de la Ley 1575 de 21 de agosto de 201219, corresponde a la Junta Nacional de Bomberos “formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben 19 “Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia”.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes, para la prestación del servicio público esencial de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos”20.

Con fundamento en lo establecido en los artículos 7°21 de la Ley 1575 y 3°22 del Decreto 352 de 201323, el ministro del Interior, en calidad de presidente de la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS, expidió la Resolución núm. 661 de 2014, por medio 20 Esta norma clasifica los Cuerpos de Bomberos, así: “[…] Artículo 18. Clases. Los Cuerpos de Bomberos son Oficiales, Voluntarios y Aeronáuticos, así: a) Cuerpos de Bomberos Oficiales: Son aquellos que crean los concejos distritales o municipales, para el cumplimiento del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos a su cargo en su respectiva jurisdicción. b) Los Cuerpos de Bomberos Voluntarios: Son aquellos organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica expedida por las secretarías de gobierno departamentales, organizadas para la prestación del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los términos del artículo segundo de la presente ley y con certificado de cumplimiento expedido por la dirección Nacional de Bomberos. c) Los Bomberos Aeronáuticos: son aquellos cuerpos de bomberos especializados y a cargo de los explotadores públicos y privados de aeropuertos, vigilados por la Autoridad Aeronáutica Colombiana y organizados para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos y demás calamidades conexas propias del sector aeronáutico […]”. 21 “Artículo 7º.

Junta Nacional de Bomberos de Colombia. La Junta Nacional de Bomberos es un organismo decisor de los recursos del Fondo Nacional de Bomberos; y asesor de la Dirección Nacional de Bomberos, encargada en el orden nacional de aprobar los proyectos a financiar con los recursos del Fondo Nacional, así como formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes, para la prestación del servicio público esencial de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.

El Gobierno reglamentará dentro de los seis (6) meses posteriores a la promulgación de la presente ley, el funcionamiento de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia”. 22 “[…] Artículo 3°. Funciones de la Junta Nacional de Bomberos. Son funciones de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, las siguientes: (…) 2. Formular los lineamientos y los reglamentos generales de orden técnico administrativo y operativo, para que sean insumo para las determinaciones de la Dirección Nacional de Bomberos […]”. 23 “Por el cual se reglamenta el funcionamiento de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia”.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de la cual adoptó las reglas técnicas, administrativas y operativas para la adecuada prestación del servicio público bomberil. Las disposiciones que ocupan la atención del Despacho están referidas a las causales de los numerales 1 y 10 del artículo 4° de la citada Resolución 661 de 2014, modificado por el artículo 3° de la Resolución 1127 de 2018, que son del siguiente tenor: “[…] ARTÍCULO 3o.

MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 4 DE LA RESOLUCIÓN 661 DE 2014. Modificar el artículo 4o de la Resolución 661 de 2014, el cual quedará así: “Artículo 4o. Causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos voluntarios. Son causales de suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, previa aplicación del debido proceso, las siguientes: 1.

(…) 10. No poseer capacidad operativa, administrativa, financiera, contable y técnica para prestar en debida forma el servicio público esencial de bomberos, conforme a lo estipulado en el presente reglamento y demás normas concordantes en materia bomberil […]”. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Como se evidencia de la lectura de las disposiciones acusadas, la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS definió las causales de suspensión de la personería jurídica de los bomberos voluntarios, estableciendo, por esa vía, una sanción administrativa cuya competencia radica en el legislador, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 150, numeral 2, de la Constitución. Ahora, si bien es cierto que las normas invocadas por la demandada para expedir el acto censurado le otorgan la facultad de formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los Cuerpos de Bomberos para la prestación del servicio, también lo es que dentro de dicha facultad no se encuentra la de establecer las conductas sancionables aplicables a estos.

Cabe señalar que, respecto de las fuentes jurídicas para establecer conductas sancionables, la Corte Constitucional efectuó una clara exposición sobre esta materia en la sentencia C- 699 de 201524, de la cual se destaca: “[…] La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa concierne a la función exclusiva del Congreso de la República.

No 24 M.p. Alberto Rojas Ríos. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso.

Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición […]”.

De igual modo, conviene traer a colación la providencia de 22 de octubre de 2020, por medio de la cual la Sección Primera declaró la nulidad de los actos por medio de los cuales el Director General del Instituto Colombiano del Deporte estableció el “procedimiento administrativo de las Investigaciones Administrativas”, por considerar que se invadió una competencia exclusiva del legislador.

Al respecto, la Sala sostuvo: “[…] 49. Por lo demás, los actos administrativos demandados determinan que la amonestación pública de que trata el artículo 38 del Decreto Ley 1228 de 1995 consiste en un llamado de atención que se realizará por escrito, el cual se fijará por el término de treinta (30) días hábiles, y establecen la forma y medios a través de los cuales debe ser fijada, teniendo en consideración la categoría del organismo deportivo sancionado (parágrafo del artículo 16 de la Resolución número 987 de 2007, modificado por el artículo 4º de la Resolución 358 de 2008).

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 50. Al respecto, la Sala observa que si bien el artículo 38 del Decreto Ley 1228 de 1995, ya transcrito en esta providencia, prevé la sanción de amonestación pública, no fija el término durante el cual puede ser impuesta ni regula la forma y trámite para hacerla efectiva. 51.

En este punto, la Sala recuerda que el principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa está comprendido en el derecho fundamental al debido proceso, previsto en el artículo 29 Constitución Política de la siguiente forma: «[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]» (…) 53. De acuerdo con lo anterior, a la luz del principio constitucional de legalidad, una norma con fuerza material de ley debe describir las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas.

Por ende, le está vedado a las autoridades administrativas determinar cuáles conductas son sancionables, así como crear sanciones o fijar su contenido, términos o límites. 54. En ese orden de ideas, al establecer el contenido material y el término de la sanción de amonestación pública, los actos administrativos violan el principio de legalidad de las sanciones. 55.

Por las razones expuestas, la Sala concluye que, al regular una materia que tiene reserva de ley, valga decir, el procedimiento de las investigaciones administrativas a adelantar en desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control, las demandadas Resoluciones 987 de 2007 y 358 de 2008 vulneran el ordenamiento jurídico constitucional, razón suficiente para declarar su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia […]”.25 (Resaltado fuera del texto original). 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-24-000-2011-00-332-00, sentencia de 22 de octubre de 2020.

C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés. Análisis que en dicha materia ya había efectuado la Sala en sentencia de 3 de abril de 2014 (Número único de radicación núm. 110003-24-00-2011-00256-00, C.p. María Elizabeth García González) Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Así las cosas, en el caso sub examine se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 231 del CPACA para decretar la medida cautelar solicitada, por cuanto de la confrontación del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 2018 con los artículos 29 y 150, numerales 1 y 2, de la Constitución Política; y 7° de la Ley 1575, el Despacho observa que la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS no podía reglamentar las conductas que dan lugar a la imposición de la sanción administrativa consistente en la suspensión de la personería jurídica de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, debido a que esa competencia es exclusiva del Legislador.

En este orden de ideas, el Despacho decretará la suspensión provisional de artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 2018, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, “Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia,” expedida por el Ministro del Interior, en calidad de presidente de la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00243-00 Actor: JORGE ALBERTO NUÑEZ SARMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Unitaria, R E S U E L V E: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos del artículo 3° de la Resolución núm. 1127 de 24 de julio de 2018, en cuanto modificó el artículo 4°, numerales 1 y 10, de la Resolución 661 de 2014, “Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo, Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia,” expedida por la JUNTA NACIONAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera