05001233300020150119601 — Consejo de Estado

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Resuelve apelación de auto – cumplimiento orden de tutela En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de primera instancia proferida el 21 de febrero de 20251 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el expediente de tutela identificado con el radicado número 11001-03-15-000-2024- 07034-00, esta Subsección procede a dictar la providencia de reemplazo, encaminada a resolver los recursos de apelación presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Antioquia, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial de 2 de febrero de 2017, mediante el cual se declararon no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, cosa juzgada e inepta demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Eliseo Antonio Velásquez Arango solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Comunicado del 14 de mayo de 2013 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que negó la emisión del bono pensional por las cotizaciones efectuadas al ISS. ii) Comunicado del 18 de junio de 2013 expedido por la Universidad de Antioquia que negó la emisión del bono pensional por el tiempo de servicios prestados a dicha entidad.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declare que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está obligado a emitir el bono pensional por los aportes efectuados por el señor Eliseo Antonio Velásquez al Instituto de Seguros Sociales realizados como trabajador al servicio del sector privado; ii) se declare que la Universidad de Antioquia está obligada a emitir el 1 Notificada a este despacho el 27 de febrero de 2025.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito presentado el 21 de mayo de 20152, el señor Eliseo Antonio Velásquez Arango, por conducto de apoderada, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad de Antioquia y Colfondos S.A., de conformidad con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan. 2.1.1.

Pretensiones 2. Solicitó la nulidad de los actos administrativos, comunicados del 14 de mayo y 18 de junio de 2013, emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Antioquia, respectivamente, a través de los cuales se negó la emisión y pago de los bonos pensionales a favor de Colfondos S.A., por las cotizaciones efectuadas al Instituto de Seguros Sociales y por el tiempo de servicio prestado al ente universitario. 3.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a las entidades demandadas Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Antioquia la emisión y pago de los citados bonos pensionales a nombre de Colfondos S.A. así como la devolución de saldos a su favor por parte de esta última entidad3. 2.1.2. Hechos 4.

La Sala sintetiza los hechos de la demanda4 así: 5. Eliseo Antonio Velásquez Arango laboró como empleado público en la Universidad de Antioquia en el periodo comprendido entre el 6 de febrero de 1978 y el 27 de febrero de 1989. Posteriormente, como trabajador del sector privado, realizó aportes a pensión en el Instituto de Seguros Sociales desde el 10 de febrero de 1994 hasta el mes de abril de 1998.

El 1 de agosto de 1999 se trasladó al régimen pensional de ahorro individual con solidaridad, administrado por Colfondos S.A. 6. Mediante Resolución 017963 del 28 de noviembre de 2000, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, regional Antioquia, concedió al demandante pensión vitalicia de jubilación a partir del 1 de junio de 2000, por los servicios prestados por más de 20 años como docente nacionalizado.

Asimismo, mediante Resolución 001739 de 5 de febrero de 2011, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 37 de 2 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Páginas 369 a 383. 3 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf.

Página 374. 4 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Páginas 370 a 373. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1933, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor del señor Velásquez Arango una pensión gracia, a partir del 31 de mayo del 2000. 7.

El tiempo de servicio prestado en la Universidad de Antioquia no fue cotizado a ninguna caja de previsión, ni al Instituto de Seguros Sociales, y tampoco fue tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión. 8. En el año 2009 el señor Eliseo Antonio Velásquez Arango demandó ante la jurisdicción ordinaria laboral, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al ISS y a Colfondos S.A., para que le fuera reconocida pensión anticipada de vejez y devolución de saldos. 9.

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia de 31 de enero de 20115, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto estimó que el demandante pertenecía al régimen de prima media con prestación definida por las pensiones que ya se le habían reconocido y que dicho régimen era incompatible con el de ahorro individual con solidaridad. 10.

Apelada la anterior decisión, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Cuarta Dual de Decisión Laboral de Descongestión, en sentencia del 30 de enero de 20126 la confirmó, pero aclaró que la pensión de vejez solicitada por el demandante no era incompatible con las pensiones vitalicias de jubilación de las que ya gozaba, sino que no cumplía en ese momento con el requisito de tener el capital necesario para acceder a la prestación pensional solicitada7. 11.

Posteriormente el señor Velásquez Arango radicó ante Colfondos, en varias oportunidades8, solicitud de reconocimiento de pensión de vejez o devolución de saldos. Así mismo pidió al Ministerio de Hacienda, el 8 de mayo de 2013, la emisión y traslado del bono pensional a Colfondos para que esta última procediera a la devolución de este. 12.

Colfondos en el mes de junio de 20139 efectuó la devolución de saldos a favor de Eliseo Antonio Velásquez Arango, teniendo en cuenta los aportes existentes en la cuenta de ahorro individual y sus rendimientos. 13. El 14 de junio de 2013 el demandante solicitó a la Universidad de Antioquia la emisión y traslado a Colfondos del bono pensional por el tiempo de servicios que prestó a dicha institución. Como respuesta, la universidad le informó que era Colfondos quien debía solicitar el bono pensional. 5 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf.

Páginas 48 a 60. 6 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Páginas 61 a 70. 7 Artículo 64 de la Ley 100 de 1993. 8 4 de junio de 2012, 26 de febrero de 2013. 9 Hecho vigésimo primero del escrito de demanda. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2.

Excepciones planteadas por las entidades demandadas en la contestación de la demanda 14. Mediante escrito presentado el 14 de julio de 201610, Colfondos S.A. propuso las excepciones de: «inexistencia de la obligación», «falta de causa», «prescripción», y «buena fe». 15. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por escrito del 1 de julio de 201611, propuso las excepciones de: «falta de jurisdicción», «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales», «cosa juzgada» y «aplicación del artículo 282 de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012». 16.

Finalmente, mediante escrito presentado el 9 de septiembre de 201612, la Universidad de Antioquia propuso las excepciones de: «falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. Intento conciliatorio prejudicial» y «falta de causa para pedir». 2.3. Auto apelado 17. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en audiencia inicial celebrada el 2 de febrero de 201713, declaró no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, cosa juzgada e inepta demanda, planteadas por las entidades demandadas.

La providencia se fundó en las siguientes consideraciones: 18. Frente a la excepción de falta de jurisdicción y competencia, señaló que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conoce de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando una persona de derecho público administre dicho régimen, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104 del CPACA. 19.

Así, precisó que en el presente asunto los hechos y pretensiones de la demanda guardan relación con la emisión de bonos pensionales por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las cotizaciones efectuadas al ISS y a la Universidad de Antioquia, por el tiempo de servicio laborado en calidad de empleado público.

En esa medida, no se prueba la excepción propuesta. 20. En relación con la excepción de cosa juzgada, destacó que, aunque el actor adelantó un proceso ordinario laboral, que fue definido mediante providencia de 30 de enero de 2012 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, la pretensión de ese proceso fue diferente a la invocada en el presente asunto.

Lo anterior, porque en el proceso ordinario laboral se buscó el reconocimiento de una pensión anticipada de vejez y en el caso bajo análisis se pretende la declaración de nulidad de los actos 10 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Página 436. 11 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf.

Página 459. 12 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Página 499. 13 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Páginas 512 a 529. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 administrativos que negaron la emisión de los bonos pensionales solicitados por el actor y, a título de restablecimiento, que se ordene la devolución de saldos a su favor.

Por lo anterior, los requisitos de identidad de objeto y causa para que se configure la excepción propuesta, no se satisfacen. 21. Finalmente, y relación con la inepta demanda por incumplimiento del requisito de conciliación prejudicial, el a quo precisó que el asunto sometido a consideración en este medio de control no es susceptible de conciliación, por cuanto es catalogado como un derecho cierto, indiscutible e irrenunciable. 2.4.

Los recursos de apelación 22. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público14 apeló la decisión y manifestó que como el demandante se trasladó al régimen privado y está solicitando la devolución de cotizaciones a Colfondos, el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria. Agregó que debe analizarse la posible configuración de cosa juzgada en relación con el proceso conocido por el Tribunal Superior de Medellín y, además, que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho la conciliación extrajudicial es requisito de procedibilidad, lo que, a su juicio configura la excepción de inepta demanda. 23.

La Universidad de Antioquia15 impugnó la decisión y argumentó que en el presente asunto no se discuten derechos ciertos e irrenunciables y, en esa medida, debió agotarse el requisito de conciliación extrajudicial. Agregó que el demandante incurrió en una prohibición legal, pues ocupó de forma simultánea dos cargos públicos y atentó de esa manera contra la moralidad administrativa. 2.5.

Trámite procesal 24. Los recursos de apelación interpuestos fueron concedidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia inicial de 2 de febrero de 2017. 25. Mediante providencia de 5 de junio de 202016, esta Subsección promovió conflicto negativo de competencias entre la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia), remitió el asunto a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que se determinara el competente. 26.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial (CNDJ), por oficio No. SJ JDAG 16804 de 7 de junio de 202217, devolvió el expediente a esta corporación para que fuera remitido a la Corte Constitucional, en atención a que la función de dirimir conflictos de jurisdicciones está radicada en esa corporación, de acuerdo con lo 14 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf.

Página 527. Minuto 32:55 a 39:05 de la audiencia inicial. 15 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Página 527. Minuto 39:26 a 40:57 de la audiencia inicial. 16 Samai, índice 0004. 17 Samai, índice 0019. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

La remisión se hizo mediante providencia de 3 de noviembre de 202218. 27. La Corte Constitucional, mediante auto No. 504 de 14 de abril de 202319, dirimió el conflicto de jurisdicciones planteado y declaró que el conocimiento del presente medio de control corresponde a esta Corporación. 28. Por auto del 22 de agosto de 202420, esta Subsección revocó el auto proferido el 2 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada y terminó el proceso. 29.

Para el efecto, al analizar los supuestos que configuran la cosa juzgada, previstos en el artículo 303 del CGP, se consideró, en primer lugar, que el proceso ordinario y el proceso contencioso-administrativo coinciden parcialmente en el objeto pretendido, la emisión del bono pensional. En segundo lugar, en relación con los sujetos procesales, la Sala estimó que, a pesar de no tratarse exactamente de los mismos, pues, por una parte, en la jurisdicción ordinaria no se demandó a la Universidad de Antioquia y, por la otra, en esta jurisdicción el ISS -hoy Colpensiones- no fue demandado, las dos instituciones «debieron vincularse» por ser quienes «debían» generar el bono pensional reclamado.

En ese sentido, se estimó que existía identidad de partes. Finalmente, en relación con la identidad de causa, se indicó que los hechos que fundamentaron las demandas en los dos procesos son los mismos. 30. El señor Eliseo Antonio Velásquez Arango, presentó acción de tutela en contra de la anterior decisión, la cual fue resuelta el 21 de febrero de 202521 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, que encontró configurado el defecto fáctico por indebida valoración de la sentencia de 30 de enero de 2012, en tanto no se configuran los supuestos para declarar probada la excepción de cosa juzgada. 31.

El juez de tutela precisó que, si bien las pretensiones de las dos demandas guardan una relación, el objeto en las dos controversias es parcialmente diferente. Así, en el proceso ordinario se pretendió el reconocimiento de una pensión anticipada de vejez, la emisión de un bono pensional o la devolución de saldos previa emisión de este.

En el proceso contencioso, se pretende la nulidad de los actos por medio de los cuales se negó el reconocimiento de los bonos pensionales y, a título de restablecimiento, se pidió la emisión de los mencionados bonos y la devolución de saldos. 32. Agregó que, la identidad de partes de la providencia enjuiciada en tutela se fundamentó en «un hecho hipotético», como fue la posibilidad de vincular como demandado al Instituto de Seguros Sociales, sin que esa circunstancia hubiera ocurrido. 33.

Como consecuencia de lo anterior, la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación amparó el derecho al debido proceso del demandante, dejó sin 18 Samai, índice 0024. 19 Samai, índice 0031. 20 Samai, índice 0042. 21 Samai, índice 0056. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 efectos la decisión de 22 de agosto de 2024 y ordenó que se profiera una nueva decisión. III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 34. El presente asunto es competencia de esta corporación, de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra autos proferidos, en primera instancia, por los tribunales administrativos. 3.2.

Cuestión previa 35. Mediante auto 504 del 14 de abril de 2023, la Corte Constitucional definió el conflicto negativo de jurisdicciones planteado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, y declaró que el conocimiento del asunto bajo análisis es competencia de esta Subsección. 36.

Para el efecto, la Corte precisó que los tiempos reclamados por el demandante para que le sean pagados a través de la modalidad de bono pensional, se configuraron antes de que aquel se vinculara a Colfondos. Según lo expuesto en la demanda, el accionante se encontraba vinculado para la época al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, y al régimen de la Universidad de Antioquia. 37.

En ese sentido, como el bono pensional reclamado obedece a un tiempo prestado a la Universidad de Antioquia, resulta aplicable la regla de competencia prevista en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, según la cual, la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 38.

Habida cuenta de que la excepción de falta de competencia planteada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ya fue decidida por la Corte Constitucional, se estará a lo resuelto y no se hará ningún pronunciamiento adicional en ese punto. 3.3. Problemas jurídicos 39. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación y teniendo en cuenta que el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, limita el pronunciamiento del juez de segunda instancia a los argumentos del recurso de alzada, la Sala debe definir lo siguiente: 40. i) ¿En el presente medio de control es requisito de procedibilidad la conciliación extrajudicial?; y, ii) ¿Se cumplen los requisitos para que se configure la excepción de cosa juzgada frente a la decisión proferida el 30 de enero de 2012 por el Tribunal Superior de Medellín, Sala Cuarta Dual de Decisión Laboral? Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 41.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala abordará los siguientes temas: (i) la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se discuten asuntos de contenido laboral; ii) la cosa juzgada y, iii) caso en concreto. 3.4. La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se discuten asuntos de contenido laboral 42.

El numeral 1 del artículo 161 del CPACA, prevé que el trámite de conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de toda demanda relativa a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, cuando los asuntos sean conciliables. La norma además señala que tal requisito es facultativo en los asuntos laborales y pensionales, entre otros. 43.

Ahora bien, frente a los criterios que permiten establecer la naturaleza de los asuntos que pueden ser conciliables, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que22: «Por regla general, son materia de conciliación aquellos derechos transables que tengan el carácter de “inciertos y discutibles”. No obstante, la posición de la Sala referente a la exigibilidad del requisito de conciliación prejudicial en los términos de la Ley 1285 de 2009, debe ser analizado en cada caso concreto, atendiendo la calidad de los derechos reclamados y la posibilidad de su debate en el escenario conciliatorio.» 44.

En sentido similar, la Corte Constitucional ha indicado23 que, al tenor de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, cuando se discuten derechos laborales, la conciliación es procedente siempre y cuando tales derechos sean inciertos y transigibles, es decir, cuando: «(i) los hechos no son claros; (ii) la norma que lo prevé es ambigua o admite varias interpretaciones, o (iii) su origen está supeditado al cumplimiento de un plazo o condición y existe una circunstancia que impide su nacimiento o exigibilidad»24. 45.

Ahora bien, la Corte también ha precisado25 que un derecho es cierto e indiscutible «cuando está incorporado al patrimonio de un sujeto y haya certeza sobre su dimensión, es decir, cuando hayan operado los supuestos de hecho de la norma que lo consagra, así no se haya configurado aún la consecuencia jurídica de la misma». 46. Por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha establecido26 que «el carácter de cierto e indiscutible de un derecho laboral, que impide que sea materia de una transacción o de una conciliación, surge del cumplimiento de 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 19 de abril de 2012, radicación número 44001-23-31-000-2011-00105-01 (2029-2011), Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. 23 Corte Constitucional, sentencia T-356 de 13 de octubre de 2022, Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar. 24 Corte Constitucional, sentencia T-040 de 16 de febrero de 2018, Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Ibídem. 26 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 17 de febrero de 2009, radicación 32051, Magistrado ponente: Gustavo José Gnecco Mendoza.

Por lo tanto, un derecho será cierto, real e innegable, cuando no haya duda sobre la existencia de los hechos que le dan origen y exista certeza de que no hay ningún elemento que impida su configuración o su exigibilidad». 47. Para el análisis que ocupa la atención de la Sala, se precisa que los derechos pensionales se consideran ciertos e indiscutibles, y por tanto sobre ellos no hay lugar a transacción27. 3.5.

La cosa juzgada 48. El artículo 303 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, dispone que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que un nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y entre los dos procesos exista una identidad jurídica de partes. 49.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado28 que «cuando el juez competente decide un asunto, éste no puede ser evaluado nuevamente, pues las sentencias resuelven definitivamente la cuestión controvertida entre las partes». 50. Acorde con lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado29 que la cosa juzgada «tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior; por tanto, lo resuelto obliga a las partes, dado que lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por ende, es inmutable al tener plena eficacia jurídica». 51.

Asimismo, se ha dispuesto30 que «la cosa juzgada se presenta cuando el litigio sometido a consideración de un juez ya fue definido en otro proceso anterior cuyos efectos tanto procesales como sustanciales, impiden un nuevo pronunciamiento dada la naturaleza vinculante de los fallos judiciales, pues solo así se logra garantizar la seguridad jurídica y la inmutabilidad de las decisiones judiciales». 52.

En cuanto a los elementos para que se configure la cosa juzgada, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido31 que «para que se configure la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos: (i) identidad de personas o sujetos, es decir, que se trate de los mismos demandante y demandado; (ii) identidad de objeto o cosa pedida, correspondiente al beneficio jurídico reclamado; y (iii) identidad de causa para pedir, que alude al fundamento fáctico o material del derecho solicitado». 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 22 de agosto de 2024, radicación número 25000-23-42-000-2020-00522-01 (0281-2023). 28 Corte Constitucional, sentencia SU-012 de 21 de enero de 2020, Conjuez ponente: Esteban Restrepo Saldarriaga. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de diciembre de 2022, radicación número 27001-23-31-000-2010-00190-01 (59031). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de octubre de 2024, radicación número 11001-03-15-000-2024-04908-00. 31 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 5 de marzo de 2025, radicación número 05001-31-05-013-2016-00515-01 (SL611-2025).

Tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como la Universidad de Antioquia manifestaron en sus recursos de apelación que en el presente asunto debía agotarse la conciliación extrajudicial y que, como este requisito no se cumplió, se configura la excepción de inepta demanda. 54. La Sala concuerda con los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto la emisión del bono pensional y su consecuente devolución de saldos a la parte demandante, constituye un derecho cierto, indiscutible e irrenunciable no susceptible de conciliación que está ligado a la seguridad social, la cual es un derecho irrenunciable según lo establece el artículo 48 de la Constitución Política, conforme se explicó en los antecedentes de la presente providencia. En ese orden, la excepción planteada no prospera. 3.6.2.

Frente a la excepción de cosa juzgada planteada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público El proceso ordinario laboral adelantado por el señor Eliseo Antonio Velásquez Arango 55. En el año 200932, el señor Velásquez Arango adelantó un proceso ordinario laboral que correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín33 y, en segunda, al Tribunal Superior de Medellín, Sala Cuarta Dual de Decisión Laboral de Descongestión. 56.

En esa oportunidad, se demandó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Instituto de Seguros Sociales y a Citi Colfondos S.A. con el fin de que se declarara el derecho del demandante al reconocimiento y pago de una pensión anticipada de vejez, por reunir el capital exigido para ello, en consideración a los aportes efectuados al régimen de prima media con prestación definida y al régimen de ahorro individual con solidaridad y el tiempo laborado al servicio de la Universidad de Antioquia. 57.

En la demanda se solicitó que se condenara al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al ISS a la emisión y pago del bono pensional con destino a Colfondos S.A. para que éste último procediera a pagarle la pensión anticipada de vejez y, de forma subsidiaria, que se declarara su derecho a que Colfondos S.A. le devolviera los aportes por el tiempo cotizado al ISS, con la consecuente declaración de que tanto el ISS como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenían la obligación de emitir el bono pensional por los aportes que realizó. 32 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #2 RDO 000 2015 01196 00.pdf.

Páginas 23 a 39. 33 Radicación número 05001-03-05-001-2009-01007-00. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 58.

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia de 31 de enero de 201134, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto estimó que el demandante pertenecía al régimen de prima media con prestación definida por las pensiones que ya se le habían reconocido y que dicho régimen era incompatible con el de ahorro individual con solidaridad. 59.

Mediante sentencia de 30 de enero de 201235, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Cuarta Dual de Decisión Laboral de Descongestión, confirmó la decisión de primera instancia, pero aclaró que la pensión de vejez solicitada por el demandante no era incompatible con las pensiones vitalicias de jubilación de las que ya gozaba, sino que el demandante no cumplía en ese momento con el requisito de tener el capital necesario para acceder a la prestación pensional solicitada.

Además, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, oficina de bonos pensionales, tener en cuenta el tiempo cotizado al régimen de prima media con prestación definida, bien para el posible reconocimiento de una pensión de vejez o la correspondiente devolución de aportes, si es del caso. 3.6.3. Análisis de los elementos de la cosa juzgada en el presente asunto 60.

A partir de lo expuesto en el recurso de apelación, la Sala procede a analizar si se configuran los tres elementos del fenómeno de cosa juzgada en el caso concreto, frente a la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Medellín el 30 de enero de 2012, de la siguiente forma: a. Identidad de partes: 61. Este presupuesto se presenta cuando los sujetos que comparecieron a nombre propio o fueron representados en un proceso ya decidido, vuelven a un nuevo proceso bien sea en calidad de demandantes o de demandados. 62.

En este orden y con el objeto de establecer si para el presente evento se configura la identidad de partes, a continuación se relacionan los sujetos que integraron cada una de estas en los respectivos procesos: PROCESO ORDINARIO LABORAL Núm. 05001310500120090100700 PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Núm. 05001- 23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante Eliseo Antonio Velásquez Arango Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandados Citi Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías Ministerio de Hacienda y Crédito Público Instituto de Seguros Sociales Ministerio de Hacienda y Crédito Público Universidad de Antioquía Colfondos S.A. 63.

Así se puede inferir que, si bien la parte demandante es la misma en ambos procesos, distinta situación ocurre con la parte demandada, en la que existe 34 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf. Páginas 48 a 60. 35 Samai, índice 54. 78RECIBEMEMORIAL_05001233300020150119(.zip) NroActua 54, documento ARCHIVO CNO #1 RDO 000 2015 01196 00.pdf.

Páginas 61 a 70. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 coincidencia frente a Colfondos S.A. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero no frente a la Universidad de Antioquia y el Instituto de Seguros Sociales.

Es decir que no se puede hablar en estricto sentido de la identidad jurídica36 de partes que se exige como uno de los presupuestos para que se configure la cosa juzgada. 64. La diferencia en la parte pasiva encuentra justificación en el hecho de que las pretensiones del asunto sometido a esta jurisdicción están relacionadas con el periodo de cotizaciones que el aquí demandante adujo haber realizado cuando prestaba el servicio a la Universidad de Antioquia, 6 de febrero de 1978 al 27 de febrero de 1989, las cuales no podían ser reconocidas por Colfondos pues para la época en que se causó el derecho el demandante no se encontraba afiliado a dicha administradora de pensiones. 65.

Fue esta la razón por la cual la Corte Constitucional, en el auto que definió el conflicto determinó, en los siguientes términos, que esta jurisdicción es la que debe adelantar el presente proceso: «[…] teniendo en cuenta que la pretensión última del accionante se dirige a que COLFONDOS le pague los bonos pensionales derivados de su vinculación con la Universidad de Antioquia y aquella como trabajador privado, resultan relevantes los siguientes hechos: i) los tiempos que el accionante reclama que le sean pagados a través de la modalidad del bono pensional, se configuraron antes de que este se vinculara a COLFONDOS (año 1999), así: como docente de la Universidad de Antioquia desde el 6 de febrero de 1978 al 27 de febrero de 1989 y como trabajador del sector privado desde el 10 de febrero de 1994 al 31 de agosto de 1998; ii) Colfondos en su respuesta – asunto que no fue controvertido por el accionante – informó que en el año el año 2013 le reconoció al accionante la devolución de los saldos por las cotizaciones efectuadas a esta entidad… […] Lo anterior, implica que las prestaciones (reconocimiento del bono pensional) que el accionante solicita mediante la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no pueden ser reclamados ante COLFONDOS, puesto que para la época en la que se causó este derecho (antes de 1999), el accionante no estaba vinculado a esta entidad administradora de pensiones y actualmente tampoco tiene una relación vigente con esta.

Por el contrario, según lo informado en la demanda, para esta época el accionante se encontraba vinculado al Instituto de Seguros Sociales (hoy, COLPENSIONES) y al régimen pensional de la Universidad de Antioquia a quien le prestó sus servicios como docente. […]» 66. Concluye la Sala que para el presente evento no se configura la identidad jurídica de partes. b. Identidad de causa: 67.

Los dos casos se basaron en hechos similares, esto es: i) haber laborado el demandante en la Universidad de Antioquia entre el 6 de febrero de 1978 y el 27 de febrero de 1989; ii) como trabajador del sector privado realizó aportes a pensión en el ISS desde el 10 de febrero de 1994 y hasta el mes de abril de 1998; iii) el primero de 36 Art. 303 del CGP.

Cosa Juzgada […] Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. […].

Sin embargo, la causa en cada uno de los procesos es diferente, como se explica a continuación: PROCESO ORDINARIO LABORAL Núm. 05001310500120090100700 PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Núm. 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) La controversia surgió por la respuesta negativa de Colfondos a la solicitud de reconocimiento de pensión anticipada de vejez, o en su defecto devolución de saldos, la cual se fundamentó en la posición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la supuesta incompatibilidad entre la pensión de jubilación ya reconocida y el bono pensional solicitado a la AFP.

La discusión se basa en las respuestas negativas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Antioquia a las solicitudes de expedición del bono pensional y correspondiente devolución de saldos por las cotizaciones realizadas a la institución universitaria. Peticiones que fueron presentadas con posterioridad al fallo emitido por la jurisdicción ordinaria, cuando el demandante había cumplido 62 años. 69.

Así las cosas, tampoco queda demostrada la identidad de causa, entendida como el hecho jurídico que sirve de razón, motivo y fundamento de la pretensión; es decir, que los supuestos fácticos y los fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se demanda sean en esencia los mismos expuestos en el primer proceso, de manera que, si varían, el segundo proceso es diferente y no existe cosa juzgada, tal y como aquí ocurre. c. Identidad de objeto: 70.

Este presupuesto se refiere a que el derecho o pretensión que se ha solicitado en la nueva demanda coincida con el del otro proceso previamente resuelto, toda vez que no se configura esta institución procesal sobre pretensiones que no han sido materia de pronunciamiento en una sentencia. En el asunto bajo estudio no es posible advertir la existencia de este presupuesto como pasa a explicarse: PROCESO ORDINARIO LABORAL Núm. 05001310500120090100700 PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Núm. 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) El demandante solicitó que se declarara su derecho al reconocimiento y pago de una pensión anticipada de vejez, o en su defecto la devolución de saldos, con ocasión de los aportes realizados por el tiempo laborado al servicio de la Universidad de Antioquia, entre el 6 de febrero de 1978 al 27 de febrero de 1989; y por los aportes efectuados al Instituto de Seguros Sociales en el periodo comprendido entre el 10 de febrero de El demandante solicitó que se declare la nulidad de los comunicados de 14 de mayo y 18 de junio de 2013, emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Antioquia, respectivamente, que le negaron la emisión del bono pensional por cotizaciones efectuadas al ISS y por el tiempo de servicio prestado a la universidad.

Además, a título de restablecimiento del derecho, se pide que se declare que las entidades demandadas están obligadas a Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 1994 y el 30 de septiembre de 1999, como trabajador del sector privado. emitir el bono pensional solicitado por las cotizaciones y tiempos de servicios prestados por el demandante, y se condene a Colfondos al pago de la devolución de saldos. 71.

Concluye la Sala que no se configura la identidad total de objeto ya que existe una diferencia notoria entre uno y otro proceso. Esto porque la pretensión principal en el proceso contencioso es la declaración de nulidad de los actos administrativos, lo cual implica un juicio de legalidad que única y exclusivamente le compete realizar al juez administrativo y, en el proceso ya fallado, lo que reclamó el demandante fue el reconocimiento y pago de una pensión anticipada por vejez. 72.

Adicional a lo anterior y si bien la única pretensión que resulta similar en los dos procesos es la devolución de saldos, ello no resulta suficiente para entender que se trata del mismo objeto. 73. En esa medida, la identidad total de objeto tampoco se configura en el presente asunto. 74. De conformidad con lo expuesto y de acuerdo con lo previsto en el artículo 303 del CGP, la excepción de cosa juzgada planteada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no está llamada a prosperar. 3.7.

Conclusión 75. Con fundamento en lo expuesto en precedencia, corresponde confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en audiencia inicial celebrada el 2 de febrero de 2017, que declaró no probadas las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, cosa juzgada e inepta demanda, planteadas por las entidades demandadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Corte Constitucional en el auto 504 del 14 de abril de 2023 respecto a la excepción de falta de jurisdicción y competencia.

SEGUNDO: Confirmar la providencia proferida el 2 de febrero de 2017, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad que declaró no probadas las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Comunicar esta decisión a la Sección Tercera Subsección B y a la Sección Cuarta de esta corporación, jueces de tutela de primera y segunda instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01196-01 (0750-2017) Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad de Antioquia y Colfondos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx IVQ/SEJV