CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: MUNICIPIO DE GIRARDOTA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Tema: Liquidación valores COBRO RUNT Auto que resuelve recurso de reposición El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación con el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, instaurado por el apoderado judicial de la parte actora en contra del proveído de 22 de noviembre de 20211, por medio del cual se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del proceso de la referencia y, por consiguiente, se remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. Antecedentes 1. El municipio de Girardota -Antioquia-, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: […]
PRIMERO: Por los hechos expuestos, de forma solicito se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 0001568 del año 2.015, mediante la cual el Ministerio de Transporte, hizo una reliquidación de los valores a cobrar y modificó la Resolución No. 535 de 2015 y en consecuencia le ordena al Municipio de Girardota, Antioquia, identificado con el NIT 890. 907.106-5 el pago de la suma de diez millones novecientos veintiún mil seiscientos pesos M/CTE ($10.921.600) relacionado con los valores supuestamente dejados de transferir por el organismo de tránsito de este Municipio al Ministerio de Transporte por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia enero a diciembre de 2.013, de conformidad con lo previsto en el Artículo 15 de la Ley 1005 de 2.006.
Resolución No. 20213040017335 del 24 de mayo de 2017 mediante este acto administrativo el Ministerio de Transporte aclara la Resolución No. 0001568 del año 2.015, y modificó la Resolución 535 de 2015 y en consecuencia ordena al Municipio de Giradota, Antioquia, identificado con el NIT 890.907.106-5, pagar el valor la suma de siete millones trecientos veintidós mil doscientos pesos ($7.322.200).
Proferida por el Ministerio de 1 Cabe poner de relieve que el proceso subió al Despacho para proveer lo pertinente el 17 de enero de 2022. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: municipio de Girardota Demandados: Ministerio de Transporte Transporte por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia enero a diciembre de 2.013.
Resolución Número: 0003852 del del 30 de agosto de 2018, mediante la cual el Ministerio de Transporte, ordena al Municipio de Girardota, Antioquia, identificado con el NIT 890.907.106-5 el pago de la suma de cuarenta y cinco millones quinientos treinta y un mil seiscientos pesos M/CTE ($45.531.600) relacionado con los valores supuestamente dejados de transferir por el organismo de tránsito de este Municipio al Ministerio de Transporte por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia enero a diciembre de 2.014, de conformidad con lo previsto en el Artículo 15 de la Ley 1005 de 2.006.
Resolución Número: 002081 del 19 de junio de 2018, mediante la cual el Ministerio de Transporte, ordena al Municipio de Girardota, Antioquia, identificado con el NIT 890.907.106-5 el pago de la suma de cincuenta y cuatro millones trescientos sesenta y siete mil novecientos ochenta y ocho pesos con ochenta y dos centavos M/CTE ($54.367.988,82) relacionado con los valores supuestamente dejados de transferir por el organismo de tránsito de este Municipio al Ministerio de Transporte por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia enero a diciembre de 2.015, de conformidad con lo previsto en el Artículo 15 de la Ley 1005 de 2.006. y en su artículo Tercero dispone notificar el acto administrativo al Municipio al representante legal de Barbosa Santander, repite el mismo número y ordena notificar el contenido de la resolución No 1568 del 24 de mayo de 2017 al Representante Legal del Municipio de Girardota, Antioquia y envía la notificación anunciando en el Artículo Sexto que contra esta providencia no procede recurso alguno por vía administrativa.
SEGUNDA: (sic) Consecuente con lo anterior, una vez declarada la nulidad de los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Transporte, se ordene su retiro inmediato del ordenamiento jurídico.
TERCERO: En caso de ser procedente, se condene el Costas. […] (negrillas y subrayas de la Sala). II. La providencia recurrida 2. Este Despacho, mediante auto de 22 de noviembre de 2021, dispuso lo siguiente: […]
PRIMERO: DECLARAR que el Consejo de Estado no es COMPETENTE para conocer de la demanda impetrada por el municipio de Girardota, en contra del Ministerio de Transporte, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia, previas las anotaciones de rigor […] 3. El Despacho, como sustento de las anteriores decisiones, consideró que el asunto debatido versaba sobre actos administrativos de contenido particular y concreto, a través de los cuales el Ministerio de Transporte le ordenó al municipio de Girardota realizar el pago de unas sumas de dinero por concepto del 35% de los derechos de 3 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: municipio de Girardota Demandados: Ministerio de Transporte tránsito previstos en el artículo 15 de la Ley 1005 de 20062 “por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002. 4.
En ese orden de ideas, el Despacho concluyó que, de la eventual nulidad de los actos administrativos acusados, se generaría un restablecimiento automático del derecho de contenido económico en favor del municipio demandante, consistente en el no pago de los valores correspondientes a dicho concepto y, por tanto, el medio de control adecuado para interponer la presente demanda no era el de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía. 5.
El Despacho, para sustentar esta última afirmación, también puso de presente que la parte actora, en el acápite de la demanda denominado “CUANTÍA Y JURAMENTO ESTIMATORIO”, manifestó expresamente lo siguiente: «[…] se hace necesario informar específicamente los valores dinerarios que consagra cada uno de los actos administrativos emitidos contra el Municipio de Girardota, Antioquia, a nivel Municipal, es decir, de los que se solicita a tan Alto Tribunal la declaración de nulidad POR UN VALOR DE SUPERIOR A LOS TRESCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS ($360.000.000), el que sirve como referente para dimensionar el tamaño del daño ya sufrido […]». 6.
Así las cosas, y en consonancia con lo establecido en el numeral 3° del artículo 152 del CPACA, se ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que, previo reparto entre los magistrados que integran dicho tribunal, se asumiera el trámite de referencia. III. Del recurso de reposición y su traslado 7. El apoderado judicial del municipio demandante estima que la decisión de 22 de noviembre de 2021 debe ser revocada, dado que el medio de control procedente para atacar la legalidad de los actos demandados es el de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA y, en ese sentido, manifestó que el propósito de la demanda es el control de legalidad en abstracto de una decisión administrativa expedida por el Ministerio de Transporte -autoridad administrativa del orden nacional- cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia. 2 «ARTÍCULO 15.
Competencia y fijación de los derechos de tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito que se realizan en los Organismos de Tránsito ante el Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT.
Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, en el cual, se deberá incluir por concepto de los costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de las especies venales correspondientes a licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción, el equivalente a 0,70 Unidades de Valor Tributario (UVT) por la generación o modificación de una especie venal de tránsito, independientemente que se realice de manera individual o conjunta en una sola solicitud.
El ciudadano deberá cancelar esta tarifa a través de los medios dispuestos para tal fin a favor del Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El valor que le corresponde al Ministerio de Transporte establecido en el presente artículo, se debe transferir a partir del 1 de enero de 2021 y a través de los medios dispuestos para tal fin, mientras tanto se continuará transfiriendo el porcentaje del 35% establecido en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, debiendo liquidarse y cancelarse al momento de hacer el trámite y serán girados por el organismo de tránsito a más tardar el 30 de cada mes.
El Ministerio de Transporte podrá suscribir acuerdos de pago por las sumas que se le adeuden por el porcentaje o valor que le corresponde de los derechos de tránsito de que trata el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, conforme las disposiciones legales vigentes que regulen la materia». 4 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: municipio de Girardota Demandados: Ministerio de Transporte 8.
Señaló que, a pesar de que se demanda un acto administrativo de carácter particular y concreto, la realidad es que el objeto de la demanda se dirige exclusivamente a la protección del ordenamiento jurídico en abstracto y que dichas decisiones administrativas no solo afectan al municipio de Girardota sino a la gran mayoría de departamentos y municipios del país. 9.
Finalmente, y en relación con la estimación razonada de la cuantía contenida en el libelo introductorio, expuso que «[…] la misma fue establecida solamente como criterio demostrativo del desequilibrio económico y social que se causa en la finanzas públicas de la entidad con su actuar, dada la magnitud del mismo, atendiendo al hecho que se trata de un municipio de Tercera categoría, sin contar con las demás entidades territoriales afectadas con este actuar, procedimientos que no cuentan con soporte normativo, lo anterior en atención a que por disposición de la Ley 1005 de 2006 los entes territoriales no son sujetos pasivos del porcentaje tributario o tarifario pretendido, y por tanto, en el presento asunto no se estableció el factor de competencia en atención a la cuantía para determinar competencia […]».
IV. Consideraciones IV.1. Competencia, oportunidad y trámite 10. El Despacho empieza por destacar que, conforme lo dispone el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de reposición procede contra todos los autos salvo norma en contrario. Asimismo, es oportuno advertir que, de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 64 de ley 2080 de 2021 al artículo 244 del CPACA, la apelación podrá interponerse en subsidio de la reposición. 11.
En ese sentido, el Despacho aclara que es competencia del juez o magistrado ponente decidir sobre recurso de reposición instaurado en contra de la providencia proferida por este y, a su vez, determinar si se concede o no el recurso de apelación presentado en subsidio al de reposición, según fuere el caso. 12. Así las cosas, el Despacho procederá, en primer lugar, a emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el recurso de reposición instaurado por el apoderado judicial de la parte demandante en contra del proveído de 22 de junio de 2021, para luego, determinar si resulta procedente o no conceder el recurso de apelación instaurado de manera subsidiaria. 13.
En cuanto a la oportunidad para instaurar los recursos en cuestión, el Despacho advierte que los mismos, en los términos de los artículos 318 del Código General del Proceso -CGP3 y 244 del CPACA, fueron presentados oportunamente, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto impugnado4. 3 En relación con la oportunidad y trámite el recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA establece expresamente que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 4 Tal como se advierte de los índices digitales números 6 y 7 la notificación del auto impugnado se surtió el 26 de noviembre de 2021, y la impugnación fue instaurada el 29 de junio de ese mismo año, es decir, que se radicó oportunamente. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: municipio de Girardota Demandados: Ministerio de Transporte 14.
Del mismo modo, se advierte que, por Secretaría, se surtió el traslado de la impugnación con miras a que las demás partes tuvieran la oportunidad de pronunciarse; término dentro del cual, decidieron guardar silencio5. IV.2. De la resolución del recurso de reposición 15. Conforme se expuso con antelación, el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el Consejo de Estado es el competente para conocer de las pretensiones incoadas por la parte actora en contra de las Resoluciones números: 0001568 de 24 de mayo de 20176, 20213040017335 del 24 de mayo de 20177, y 0003852 del del 30 de agosto de 20188 y 002081 del 19 de junio de 20189, actos administrativos mediante los cuales la Subdirección de Transito del Ministerio de Transporte ordenó al municipio de Girardota (Antioquia) el pago de unos cobros inherentes a la facultad que tiene dicho ministerio de asignar series, códigos y rangos de la especie venal que corresponda (licencias de conducción, licencias de tránsito, placa única nacional de vehículos y demás trámites relacionados). 16.
Visto el contenido de los actos demandados, el Despacho se reafirma en la posición planteada en el auto objeto de censura, toda vez que considera que el medio de control procedente para demandar la legalidad de los mismos es el de nulidad y restablecimiento del derecho -artículo 138 del CPACA- con cuantía. 17. En efecto, se observa que el ordinal primero de la Resolución No. 0001568 de 24 de mayo de 2017, es del siguiente tenor «[…] Ordenar al MUNICIPIO DE GIRARDOTA -ANTIOQUIA (…) el pago de la suma de DIEZ MILLONES NOVECIENTOS VEINTIÚN MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($10.924.600) en relación con el pago del 35% de transferencia de los valores dejados de transferir a los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto de derechos de tránsito de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 […]». 18.
Igualmente, se evidencia que, mediante Resolución No. 20213040017335 del 24 de mayo de 2017 se modificó parcialmente la anterior resolución en el sentido de modificar la suma a pagar, la cual sería de «[…] SIETE MILLONES TRESCIENTOS VEINTIDÓS MIL DOSCIENTOS PESOS M/CTE ($7.322.200.) […]». 19. Por su parte, la Resolución No. 0003852 del del 30 de agosto de 2018 en su ordinal primero dispuso lo siguiente «[…] Ordenar al MUNICIPIO DE GIRARDOTA - 5 Según consta en el informe secretarial visible en el Índice 12 del expediente digital. 6 «Por la cual se ordena el pago del 35% de los valores que deben ser transferidos por los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto de cobros inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva», por la Subdirectora de Tránsito del Ministerio de Transporte. 7 «Por medio de la cual se aclara la Resolución No. 0001568 de 24 de mayo de 2017», acto suscrito por la Subdirectora de Tránsito del Ministerio de Transporte. 8 «Por la cual se ordena el pago del 35% de los valores que deben ser transferidos por los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto de cobros inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva», acto suscrito por el Subdirector de Tránsito del Ministerio de Transporte». 9 «Por la cual se ordena el pago del 35% de los valores que deben ser transferidos por los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto de cobros inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva», por el Subdirector de Tránsito del Ministerio de Transporte. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: municipio de Girardota Demandados: Ministerio de Transporte ANTIOQUIA (…) el pago de la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y UN MIL SEISCIENTOS PESOS M/CTE ($45.535.600) relacionado con los valores dejados de transferir por los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia 2014, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 […]». 20.
Del mismo modo, en el ordinal primero de la Resolución No. 002081 del 19 de junio de 2018, se ordenó «[…] al MUNICIPIO DE GIRARDOTA -ANTIOQUIA (…) el pago de la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($45.535.600) relacionado con los valores dejados de transferir por los Organismos de Tránsito al Ministerio de Transporte por concepto del 35% de los derechos de tránsito en la vigencia 2015, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 […]». 21.
Nótese cómo el contenido de los actos acusados se encuentra asociado con una decisión administrativa de carácter particular y concreta que recae exclusivamente sobre el municipio de Girardota, Cundinamarca; ente territorial que se encuentra obligado, en los términos de los referidos actos, a pagar al Ministerio de Transporte unas sumas de dinero por concepto del 35% de derechos de tránsito, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. 10.
Asimismo, el claro que la parte demandante, en virtud de lo previsto en el numeral 6° del artículo 162 del CPACA, estimó razonadamente la cuantía de la controversia de la siguiente manera «[…] se hace necesario informar específicamente los valores dinerarios que consagra cada uno de los actos administrativos emitidos contra el Municipio de Girardota, Antioquia, a nivel Municipal, es decir, de los que se solicita a tan Alto Tribunal la declaración de nulidad POR UN VALOR DE SUPERIOR A LOS TRESCIENTOS SESENTA MILLONES DE PESOS ($360.000.000), el que sirve como referente para dimensionar el tamaño del daño ya sufrido […]». 22.
En ese orden de ideas, para el Despacho no cabe duda en torno a que, de accederse a las pretensiones de nulidad de los mencionados actos administrativos, se generaría el restablecimiento automático de un derecho de contenido económico en favor del municipio demandante, ente territorial que no se vería en la obligación de pagar al Ministerio de Transporte las sumas de dinero establecidas en estos y, además, podría acceder al reconocimiento de los perjuicios pecuniarios debidamente estimados en la demanda. 23.
Por tal razón, el Despacho no repondrá el auto de 22 de noviembre de 2021 que resolvió declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto y que remitió dicho expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia debido a la cuantía. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00459-00 Demandante: municipio de Girardota Demandados: Ministerio de Transporte III.3.
Del recurso de apelación presentado subsidiariamente al de reposición 24. Tal como se explicó al inicio de la parte considerativa de la presente decisión, corresponde al juez o magistrado ponente decidir si el recurso de apelación o súplica interpuesto en subsidio del de reposición, resulta procedente. 25. En esos términos, se tiene que el caso que nos ocupa se tramita ante un juez colegiado que no tiene superior funcional, razón por la cual no es el recurso de apelación el procedente para debatir la decisión adoptada por el magistrado ponente, como erróneamente lo manifiesta el impugnante, sino que lo es el recurso de súplica. 26.
Ahora bien, en cuanto a la procedencia de este último recurso para controvertir autos que […] declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier instancia […] -tal como aconteció en la decisión cuestionada-, el numeral 1° del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, estableció que el mismo resulta procedente, razón por la cual se concederá el recurso de súplica -presentado subsidiariamente al de reposición- en contra del auto de 22 de noviembre de 2021.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO REPONER el auto de 22 de noviembre de 2021, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONCEDER el recurso de súplica presentado subsidiariamente del de reposición en contra del auto de 22 de noviembre de 2021, de acuerdo con las razones expuestas y, en consecuencia, REMITIR el proceso al consejero ponente que le sigue en orden alfabético a este Despacho con miras a que se resuelva la impugnación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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