www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Reliquidación de la pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.
La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 14 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones y hechos de la demanda: 2. La señora María Rosalba Bedoya López, actuando por intermedio de apoderada judicial, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad del acto ficto negativo producto de la falta de respuesta a la petición elevada el 9 de junio de 2015 ante la UGPP, encaminada a la reliquidación de su pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reliquidar su pensión con inclusión de los salarios y demás factores devengados en la fecha de retiro del servicio; ii) indexar la mesada desde el año 2000 hasta la fecha en que cumplió el estatus de pensionada; iii) pagar las diferencias adeudadas, junto con los incrementos anuales y la respectiva indexación; iv) reparar «los daños causados»; y v) sufragar la condena en costas. 4.
Como fundamentos fácticos, se expuso: Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 i) Por Resolución 08344 del 27 de marzo de 2007, CAJANAL1 le reconoció una pensión gracia a la señora María Rosalba Bedoya López, efectiva a partir del 21 de mayo de 2006. ii) Desde el año 2012, la actora ha solicitado la reliquidación de su mesada pensional con inclusión de todos los factores salariales, pero la entidad ha sostenido que «no hay constancia de ejecutoria de fallo». iii) El 15 de mayo de 2015, la interesada presentó nueva petición en igual sentido; no obstante, a través del auto ADP013121 del 20 de octubre de 2015, Cajanal le informó que la solicitud era improcedente, porque no se aportó el poder de la mandataria que la representaba. iv) Con el objeto de subsanar la citada omisión, el 25 de noviembre de 2015, se allegó el poder, pero transcurrieron más de tres años sin que la entidad respondiera la reclamación. v) Mediante Resolución 21339 de 8 de febrero de 2002, el Fomag2 le reconoció a la accionante una pensión de invalidez, en cuantía de $1.464.551, a partir del 4 de febrero de 2000, fecha de retiro del servicio. vi) El valor de la pensión reconocida por Fomag [sic] «debe ser indexado al 2006 fecha en la cual la demandante cumplió su status de jubilada, es decir 50 años de edad y 20 de servicio». 1.2.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 5. La actora sostuvo que el acto ficto demandado infringió los artículos 46, 48 y 58 de la Constitución Política; 2 de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989; 279 de la Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso: i) a los docentes beneficiarios de la pensión gracia se les reliquidó el monto de la prestación a la fecha del retiro del servicio, porque así lo dispuso la Ley 114 de 1913, modificada por la Ley 6 de 1945; y ii) para liquidar la pensión gracia se deben tener en cuenta todos los factores «devengados durante el último año de servicios inmediatamente anterior a la causación de este especial derecho». 1.3.
Contestación de la demanda 6. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones con base en los siguientes argumentos: i) La normativa aplicable a los docentes no determinó los factores base de liquidación pensional. En consecuencia, la prestación de la demandante se 1 Caja Nacional de Previsión Social. 2 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 liquidó con base en los emolumentos previstos en las Leyes 33 y 62 de 1985. ii) No existe una disposición que ordene indexar la primera mesada de la pensión gracia. En efecto, esa posibilidad solo se predica de las pensiones ordinarias reguladas por la Ley 100 de 1993, pero la pensión gracia tiene un carácter especial y está excluida de ese régimen. iii) Operó la prescripción del derecho reclamado. 1.4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 14 de agosto de 2023, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos: i) La actora debió demandar el Auto ADP 013121 del 20 de octubre de 2015 porque hizo imposible continuar con la actuación administrativa.
Además, la interesada no demostró que radicó el poder para subsanar la omisión enrostrada en dicho auto. Ii) En todo caso, la pensión gracia fue correctamente liquidada; iii) Se condene en costas a la parte actora. El valor de las agencias en derecho se fija en el 3% de las pretensiones. 1.5. Recurso de apelación 7. La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: i) La providencia apelada desconoció los derechos de la actora al debido proceso e igualdad.
Además, incurrió en un defecto sustantivo, según la Sentencia SU-120 de 2003. ii) Frente a la petición de reliquidación pensional, la UGPP nunca emitió una respuesta clara, oportuna, concreta y de fondo. De manera, que no estaba obligada a demandar un acto que contenía respuestas evasivas, máxime cuando se trata de una mujer de la tercera edad, que perdió sustancialmente la visión durante su ejercicio docente, por lo que debe privilegiarse su derecho a la seguridad social, conforme lo prevé la Sentencia C-875 de 2011. iii) Desde el 8 de abril de 2009, la apoderada de la señora María Rosalba Bedoya López radicó la petición de reliquidación de la pensión gracia y adjuntó el respectivo poder. iv) La respuesta que contiene el Auto ADP 013121 del 20 de octubre de 2015 «no corresponde a la demandante».
A su vez, el 12 de noviembre de 2015, mediante guía de Servientrega 934246559, se remitió nuevamente el poder. v) Se debió indexar la primera mesada pensional, ya que «se liquidó en el año 2000, la mesada con los salarios y factores devengados en el último año, en el que se decretó la pérdida de capacidad laboral y posteriormente, en el 2006, cuando Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 cumplió los cincuenta (50) de edad, hay más de siete años, por tanto esa mesada debía indexarse, por pérdida del poder adquisitivo». 1.6.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 8. Por auto del 20 de mayo de 2024, se admitió el recurso de apelación. 9. Las partes se abstuvieron de presentar alegatos de conclusión. 10. La Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se modifique la sentencia de primera instancia, ya que «sin perjuicio de apreciar los buenos oficios del ponente a quo con miras a salvaguardar el acceso a la administración de justicia, lo cierto es que este derecho fundamental no es de carácter absoluto, y las apreciaciones en su auto admisorio dejan un manto de duda en cuanto al estudio de admisibilidad, si este señala expresamente que no se dio cabal cumplimiento a lo exigido por el magistrado ponente, más aún si posteriormente se verifica una decisión inhibitoria con posible nexo de causalidad con las falencias evidenciadas en la etapa de admisión de la demanda, por lo que es discutible desconocer una norma procesal de orden público, como lo es el numeral 2 del artículo 169 CPACA para estos efectos, y así concluir que, por posibles fallas en el derecho de postulación por las actuaciones y estrategias del apoderado en vía administrativa y judicial, no se demandaron la totalidad de actos administrativos que era menester demandar, y sobre dicho aspecto debería igualmente pronunciarse el ad quem al considerarse relevante en cuanto al decisum adoptado por el juez colegiado de primer grado». 11.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 12. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso4, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto en el recurso de alzada. 2.2. Del problema jurídico 13. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si en el presente caso se configuró la excepción de ineptitud de la demanda y, en caso negativo, analizar si 3 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 4 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 la señora María Rosalba Bedoya López tiene derecho a la reliquidación de la pensión gracia en los términos solicitados en la demanda. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. Ineptitud de la demanda 14. Esta corporación ha sostenido que la inepta demanda, como excepción previa, de conformidad con lo señalado en el artículo 100, numeral 5, del CGP5, permite cuestionar la indebida acumulación de pretensiones o el incumplimiento de los requisitos formales. 15.
Entonces, «el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado «demanda en forma»6, que se refiere a los requisitos o condiciones mínimas de la demanda, los cuales están señalados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA, tales como, i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) las pretensiones, iii) hechos y omisiones, iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, vi) la dirección de las partes, vii) anexos de la demanda y; viii) la individualización del acto acusado7.»8 16.
A su vez, esta Subsección ha expresado que cuando el juez encuentra falencias formales en la demanda, en lo posible, debe sanear el proceso, en aras de materializar el acceso efectivo a la administración de justicia y evitar fallos inhibitorios o la terminación anticipada del proceso.9 2.3.2. Liquidación de la pensión gracia 17. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2 de la Ley 114 de 1913, según el cual «la cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 18. Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 24 de 1947 determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, pero la norma no precisó si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional. 19.
Luego, los artículos 4 de la Ley 4 de 196610 y 5 del Decreto 1743 de 1966 preceptuaron que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los 5 Código General del Proceso. 6 Léase al respecto, Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacio Hincapié, 8ª Edición. 7 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 22 de octubre del 2020.
Radicación 17001-23-33-000-2020- 00014-02. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 4 de junio del 2024, radicado 11001-03-28-000-2023-00131-00. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 28 de 2022, radicado 66001-23-33-000-2017- 00503-01 (0805-2019) 10 Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido en último año de servicios. 20. A su vez, las Leyes 3311 y 6212 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos; sin embargo, el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, señaló que «no quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones», razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. 21.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201213, dijo: Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. […] Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro. [Resalta la Sala]. 22.
De acuerdo con el anterior lineamiento jurisprudencial, la pensión gracia debe liquidarse con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.4. Actuación administrativa 23. Por Resolución 08744 del 27 de marzo de 2007, Cajanal EICE, le reconoció una pensión gracia a la señora María Rosalba Bedoya López, efectiva a partir del 21 de mayo de 2006. 11 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. 12 Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985. 13 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 24. El 9 de junio de 2015, la accionante le solicitó a la UGPP el pago de las sumas adeudadas por los siguientes conceptos: Respecto de la Mesada Pensional, debo aclarar que a la fecha en la cual se hizo efectivo el pago, cuando adquirió el status se canceló la suma de $1.056.181,31 y para esa fecha debía cancelarse la suma de $2.295.293, según certificado de salarios y demás factores salariales que se anexó a la petición y su incremento anual hasta el 2006, fecha en la cual la Caja inicio su reconocimiento La mesada Pensional cancelada a la fecha corresponde a un valor de $1.483.000 y realmente debe cancelarse la suma de $3.624.207,67. 25.
Mediante Auto ADP 013121 del 20 de octubre de 2015, la UGPP expresó que la actora estaba tramitando un proceso en un Juzgado Administrativo de Villavicencio, por lo cual se abstuvo «de emitir decisión respecto a la solicitud de reliquidación hasta tanto se aporte copia de la decisión judicial o de la terminación del proceso» y negó el reconocimiento de personería a la abogada de la peticionaria porque no aportó el poder. 26.
Por Oficio 201514200454541 del 23 de octubre de 2015, la UGPP le informó a la actora que «no se evidencia registro del poder otorgado en el expediente administrativo del causante, razón por la cual no es procedente su solicitud hasta tanto no aporte poder actualizado». 27. Mediante auto ADP 005179 del 17 de julio de 2018, la UGPP aclaró la anterior decisión, en el sentido de indicar que «se abstiene de realizar estudio de reliquidación alguna, hasta que sea allegada copia autentica, tomada del original de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y Consejo de Estado».
Al respecto, la entidad indicó que esos documentos fueron anunciados como anexos en una petición radicada el 8 de abril de 2009, encaminada al reconocimiento de la pensión gracia desde la fecha en que se estructuró el estado de invalidez de la actora, pero aquellos no fueron aportados. 2.5. Caso concreto 2.5.1. Análisis de la excepción de ineptitud de la demanda 28.
En atención al contexto antes descrito, la Sala considera que en el presente caso no se configuró la excepción de ineptitud de la demanda, ya que esta fue correctamente encausada contra el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición radicada el 9 de junio de 2015. 29. En efecto, mediante dicha petición, la actora solicitó la reliquidación de la pensión gracia; sin embargo, por Auto ADP 013121 del 20 de octubre de 2015, la UGPP se abstuvo de emitir decisión hasta que culminara un proceso que presuntamente tramitaba la actora ante un Juzgado Administrativo de Villavicencio. 30.
Sin embargo, el 23 de octubre de 2015, la UGPP requirió a la mandataria de la actora para que allegara un poder actualizado. Al respecto, conforme lo alegó la Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 apelante, en el plenario obra la guía de Servientrega 934246559 del 12 de noviembre de 2011 y, a continuación, reposa el poder y un memorial en el que la apoderada informa que «he venido representando a la jubilada de la referencia, desde hace más de 15 años, motivo por el cual desde esa época reposa poder y solicitudes autorizándome a ejercer el cargo en esa entidad» y agregó que ese mandato nunca había sido revocado. 31.
La Sala considera que lo anterior es suficiente para concluir que el poder sí fue allegado por la abogada designada por la peticionaria, teniendo en cuenta que, conforme al artículo 83 de la Constitución Política, se presume la buena fe en todas las gestiones que particulares adelantes ante las autoridades públicas. 32. Adicionalmente, el Auto ADP 013121 del 20 de octubre de 2015 no impidió continuar la actuación, sino que sujetó su continuidad a que culminara un proceso judicial; sin embargo, mediante Auto ADP 005179 del 17 de julio de 2018, la UGPP aclaró la anterior decisión, pues advirtió que el proceso supuestamente tramitado en Villavicencio correspondía a otra persona.
A su vez, se abstuvo de estudiar la solicitud de reliquidación pensional, hasta que se allegaran unos documentos enunciados en una petición radicada el 8 de abril de 2009. 33. No obstante, en el expediente no obra dicha solicitud y, en todo caso, la petición que la UGPP tenía pendiente de resolver era la radicada el 9 de junio de 2015 y en aquella no se hacía mención alguna a providencias del Tribunal Administrativo de Antioquia o del Consejo de Estado, por lo que no resultaba pertinente insistir en la consecución de esas sentencias. 34.
Es oportuno anotar que en el expediente no obra constancia de notificación del Auto ADP 005179 del 17 de julio de 2018, pero su contenido sí denota que el trámite administrativo no había concluido, es decir, se corrobora que el Auto ADP 013121 del 20 de octubre de 2015 no era pasible control jurisdiccional, ya que no puso fin a la actuación administrativa ni impidió continuarla. 35.
Es más, la administración requirió a la apoderada de la demandante para que allegara el poder que acreditaba su calidad de representante de la peticionaria y esa carga fue cumplida. 36. En este orden de ideas, la UGPP contaba con todos los elementos para resolver de fondo la reclamación de reliquidación pensional, pero no atendió dicho deber, por lo que se configuró un acto ficto negativo frente a la petición. 37.
En consecuencia, se pasará al análisis de fondo de la cuestión debatida, esto es, la posibilidad de reliquidar la pensión gracia de la accionante. 2.5.2. Reliquidación de la pensión gracia 38. La demandante solicitó reliquidar su pensión gracia con inclusión de los salarios y demás factores devengados en la fecha de retiro del servicio e indexar la primera mesada pensional, así como el pago actualizado de las diferencias adeudadas.
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 39. Previo a analizar dichas pretensiones, es pertinente anotar que el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín, remitió a este proceso la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por ese despacho en el trámite de una demanda incoada por la UGPP contra la señora María Rosalba Bedoya López.
En concreto, la autoridad judicial dispuso:
PRIMERO: Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 08344 del 27 de marzo de 2007, emanada de la extinta Cajanal, en lo relativo a la inclusión de la “prima de vida cara, prima de licenciatura y bono de calidad”, como factores salariales.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, realizar una nueva liquidación de la pensión de la señora María Rosalba Bedoya López, en la que excluya los factores “prima de vida cara, prima de licenciatura y bono de calidad” y sin que sea procedente suspender el pago de tal prestación a la demandada; por el contrario, deberá la UGPP continuar pagando la pensión reconocida a la señora María Rosalba Bedoya López, pero descontando lo atinente solo a “prima de vida cara, prima de licenciatura y bono de calidad”. 40.
Según consta en la plataforma SAMAI, la anterior providencia fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 13 de junio de 2024. 41. A pesar de que en el expediente no obra el acto administrativo que haya dado cumplimiento a la orden judicial, ello no impide emitir pronunciamiento de fondo, ya que en ese proceso no se estudió la reliquidación de la mesada pensional en los términos reclamados por la actora en el sub lite y mucho menos la posibilidad de indexar la primera mesada pensional.
En efecto, el referido debate se circunscribió a excluir los aludidos factores extralegales de la base de liquidación pensional. 42. Ahora bien, en lo que atañe a los factores base de liquidación pensional, la demandante no identificó los que en su sentir fueron omitidos por la UGPP o en qué cuantía fueron indebidamente computados, sino que se limitó a sostener que la pensión gracia debía tener idéntico monto a la pensión de invalidez. 43.
Bajo este contexto, no es posible abundar en razonamientos frente a la reliquidación de la pensión gracia en los términos solicitados por la actora, ya que la demanda carece de concreción y especificidad frente a los factores y montos que, en sentir de la interesada, deben integrar el ingreso base de liquidación pensional. Esta determinación es garante de los principios de congruencia y justicia rogada, que orientan las decisiones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como del derecho al debido proceso de la parte accionada. 44.
Por otra parte, la señora María Rosalba Bedoya López solicitó la indexación de la primera mesada pensional. Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 45. Frente a esta temática, el Consejo de Estado14 ha sostenido que dicha figura busca conjurar el efecto nocivo producido por «el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse, por concepto de mesada, una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia o correspondencia con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios»,15 de manera que se hace necesario ajustar el ingreso base de liquidación pensional. 46.
Por su parte, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-168 de 2017, precisó que «el derecho a la indexación de la primera mesada pensional: (i) es fundamental; (ii) se predica de todo tipo de pensiones, es decir, tiene carácter universal y (iii) por regla general, la acción de tutela es procedente para buscar su protección. Así mismo es preciso señalar que, (iv) la prescripción se predica de las mesadas pensionales indexadas y nunca del derecho;
(v) el régimen prescriptivo, por regla general, es el establecido en el Código Sustantivo del Trabajo y (vi) por vía excepcional, se aplica un régimen prescriptivo diferenciado a la indexación que se reconozca sobre pensiones causadas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, que es el establecido en las sentencias SU-1073 de 2012, SU-131 de 2013 y SU-415 de 2015.
Por último, (vii) la fórmula matemática que unificadamente se usa para hacer el cálculo de la indexación es la establecida por la Sentencia T-098 de 2005». 47. A partir de los anteriores derroteros interpretativos, esta corporación ha concluido que la indexación de la primera mesada pensional también procede para la pensión gracia.16 48.
En lo que atañe al caso concreto, se observa que procede la aplicación de esa figura, ya que la UGPP tuvo en cuenta el salario percibido por la señora María Rosalba Bedoya López en los años 1999 y 2000, pero reconoció la efectividad de la prestación a partir del 21 de mayo de 2006. 49. Entonces, existe una devaluación del ingreso base de liquidación pensional, pues la prestación se hizo efectiva seis años después del salario que se tomó como referente para calcular su monto, pero la entidad demandada no efectuó ningún ajuste de valor. 50.
En lo que respecta a la fórmula de actualización que debe aplicarse para la indexación de la primera mesada pensional, la mencionada Sentencia SU-168 de 2017, estableció el siguiente parámetro: “El ajuste de la mesada pensional del demandante se hará según la siguiente fórmula: R= Rh índice final 14 Ver, entre otras, las siguientes sentencias: del 18 de febrero de 2010, radicado 25000-23-25-000-2003-07987- 01 (0836-08); del 12 de abril de 2012, radicado 25000-23-25-000-2008-00800-01 (0581-10). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de agosto de 2022, radicado 41001- 23-33-000-2018-00182-01 (2180-2022). 16 Ver las siguientes providencias: i) del 27 de julio de 2023, radicado 25000-23-42-000-2016-04808-01 (0433- 2021); y ii) del 26 de octubre de 2023, radicado 19001-23-33-000-2017-00080-01 (2622-2019).
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 índice inicial Donde el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de pagar al pensionado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, entre el índice inicial, que es el vigente al causarse cada mesada pensional. || Por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, la entidad demandada aplicará la fórmula separadamente, mes por mes, empezando por la primera mesada pensional que devengó el actor sin actualizar, y para los demás emolumentos (primas), teniendo en cuenta que el índice aplicable es el vigente al causarse cada una de las prestaciones”17. 51.
En consecuencia, se dispondrá que la indexación de la primera mesada pensional se haga conforme a la fórmula antes transcrita. 52. De otro lado, «según el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 el derecho prescribirá a los tres años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible, sin mencionar que su conteo es a partir de que la entidad expide el acto administrativo que resuelve la pretensión formulada».18 53.
A su vez, la jurisprudencia ha explicado que «presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho».19 54.
De acuerdo con los anteriores lineamientos, se concluye que en este caso debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que la actora consolidó el estatus pensional el 21 de mayo de 2006, elevó la reclamación 9 de junio de 2015 y presentó la demanda el 21 de febrero de 2018. En consecuencia, se tomará como referente la fecha de radicación de la petición y, por lo tanto, los efectos fiscales de la reliquidación pensional deben decretarse a partir del 9 de junio de 2012. 55.
Por otra parte, la accionante elevó como pretensión condenar a la UGPP a reparar «los daños causados»; sin embargo, no identificó los referidos daños y tampoco aportó las pruebas tendientes a demostrar su causación, por lo que se negará esta pretensión. 56. Así las cosas, se revocará el proveído apelado y, en su lugar, se ordenará la reliquidación de la pensión gracia de la actora, en los términos antes analizados. 2.6.
Condena en costas 57. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la 17 Ibídem. 18 Auto del 13 de julio de 2023, radicado 05001-23-33-000-2013-01280-01 (0531-2016). En similar sentido puede consultarse la sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2013-01580-01(0945- 19). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de septiembre de 2021, radicado 54001-23-33-000-2014-00010-01 (3243-19).
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 58.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 59. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que la petición del recurso de apelación está siendo concedido de manera parcial, por lo cual no puede afirmarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso.
En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. 60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del 14 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda.
En su lugar, se dispone: Segundo. Decretar la nulidad del acto ficto negativo producto de la falta de respuesta a la petición elevada por la actora el 9 de junio de 2015 ante la UGPP, encaminada a la reliquidación de su pensión gracia. Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a lo siguiente: i) Indexar a favor de la señora María Rosalba Bedoya López, identificada con cédula de ciudadanía 32335022, el valor de la primera mesada pensional con aplicación de la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia. La reliquidación pensional tendrá efectos fiscales a partir del 9 de junio de 2012 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. ii) Pagar las diferencias resultantes de la indexación de la primera mesada pensional que se ordenan, debidamente actualizadas de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE, y en atención a la formula indicada en la parte resolutiva.
Radicado: 05001233300020180069201 (7829-2023) Demandante: María Rosalba Bedoya López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Cuarto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Quinto Negar las demás pretensiones de la demanda.
Sexto. Sin condena en costas, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Séptimo. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/