CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2022-00532-01 (72.507) Demandante: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas no Interconectadas - IPSE Demandado: Unión Temporal Valoración IPSE Referencia: Controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 18 de octubre de 20241, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección B. I. PROVIDENCIA RECURRIDA 1.
Corresponde a la providencia antes indicada, mediante la cual el a quo rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 2. Indicó que el contrato de prestación de servicios 056 de 20182 finalizó el 10 de diciembre de 2019, por lo que, en aplicación a lo previsto en el inciso v, literal j, numeral 2° del artículo 164 del CPACA, y el Decreto Legislativo 564 de 2020, el término para demandar se extendió hasta el 2 de julio de 2022, mientras que la demanda se radicó el 22 de septiembre de este último año3.
Recurso de apelación 3. El demandante manifestó que no se tuvo en cuenta que el artículo 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020 determinó que “durante la vigencia de la emergencia sanitaria no correrán los términos de prescripción o caducidad de las acciones”, es decir, del 12 de marzo de 2020 al 30 de junio de 20224. 1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011.
Además, según lo previsto en el numeral 3º del artículo 244 ibídem, el recurso de apelación se presentó de manera oportuna, dado que el auto se notificó por estado el 29 de octubre de 2024 y aquél se formuló el 1° de noviembre de ese mismo año. El expediente ingresó al despacho el 14 de marzo de 2025. 2 Suscrito entre el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas no Interconectadas – IPSE y la Unión Temporal Valoración IPSE, cuyo objeto era “actualización de la información primaria de la totalidad de los bienes energéticos del IPSE y valorización de la infraestructura eléctrica presente en los sistemas de transmisión regional, redes de distribución de media tensión, redes de baja tensión y equipos asociados para prestación del servicio hasta el usuario final, en departamentos donde el Instituto posee este tipo de bienes”. 3 Documento visible en el índice 17 del aplicativo Samai del Tribunal. 4 De acuerdo con lo señalado en las Resoluciones 385 del 12 de marzo de 2020 y 666 del 28 de abril de 2022.
Radicación: 25000233600020220053201 (72.507) Demandante: IPSE Demandado: Unión Temporal Valoración IPSE Referencia: Controversias contractuales 2 4. En ese sentido, la demanda fue presentada de manera oportuna, dado que el término de caducidad inició 1º de julio de 2022 y feneció el 1º de julio de 2024. 5. Se refirió al derecho de acceso a la administración de justicia y los principios pro actione y pro damato5.
II. CONSIDERACIONES 6. El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 -artículo 10-6 estableció que durante la vigencia de la emergencia sanitaria no correrían los términos de prescripción o caducidad de las acciones. 7. Por su parte, el Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020, dispuso: “Artículo 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad.
Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 marzo 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente”. 8.
En cuanto interesa al asunto, conviene precisar que en la parte motiva de este último Decreto7 se manifestó que en relación con lo regulado en el artículo 10° del 5 Documento visible en el índice 22 del aplicativo Samai del Tribunal. 6 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica´”. 7 El Decreto 564 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-213 de 2020.
En esa providencia se indicó: “Por otra parte, el Decreto Legislativo 491 de 2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de los términos de prescripción y de caducidad, en particular, (i) su artículo 9º disponía que en el caso en que el Procurador General de la Nación dispusiera la suspensión de la posibilidad de realizar conciliaciones en los centros de conciliación de la Procuraduría o de conciliación prejudicial en lo contencioso administrativo, “no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios de control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes”; y (ii) el artículo 10º, relativo a los servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de resolución de conflictos por medios virtuales disponía, de manera general, no obstante el objeto limitado de dicho artículo, que “Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no correrán los términos de prescripción o caducidad de las acciones”.
Aunque no existe en el Decreto 564 de 2020, actualmente bajo control, una justificación precisa respecto de la modificación de la norma anterior y únicamente se prevé en la parte motiva que dichos asuntos ahora se regirán por este decreto, para la Corte es claro que la existencia previa del Decreto Legislativo 491 de 2020 no enerva la necesidad jurídica de la expedición del Decreto Legislativo 564 de 2020, por las siguientes razones: (i) A diferencia de la norma previa, el decreto objeto de control da certeza en cuanto a la fecha a partir de la cual se encuentran suspendidos los términos, esto es, el 16 de marzo de 2020;
(ii) se superan las dudas interpretativas que surgen de la lectura sistemática de los artículos 9 y 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto que una de dichas normas indica que la suspensión dependerá de la decisión del Procurador, pero la otra dispone que los términos de prescripción y caducidad se encuentran suspendidos; (iii) se incluyen medidas de suspensión de términos de desistimiento tácito y de duración de los procesos;
(iv) se toman previsiones respecto del conteo de términos, luego de su Radicación: 25000233600020220053201 (72.507) Demandante: IPSE Demandado: Unión Temporal Valoración IPSE Referencia: Controversias contractuales 3 Decreto Legislativo 491 de 2020 y, en general con las actuaciones ante los despachos judiciales, se aplicará lo que en aquél se dispone8. 9.
Bajo ese contexto, para efectuar el análisis de la caducidad y, por ende, del ejercicio oportuno del derecho de acción, se debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 1° del Decreto Legislativo 564 de 2020, dado que, en los términos del artículo 13 del CGP9, es una norma de orden público10. 10. Como se expuso, el Decreto 564 de 2020 señaló que la contabilización de los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal se suspendería de forma general para todos los casos desde el 16 de marzo de 2020, y se reanudaría a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cesara la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura -1° de julio de 202011-.
Sumado a ello, previó una única ampliación del reactivación, cuando se tratara de términos inferiores a 30 días; y (v), tal como lo indicó el Gobierno Nacional frente a los requerimientos probatorios del Magistrado ponente, que buscaban identificar la necesidad jurídica, a diferencia de la norma anterior que mantenía la suspensión de términos hasta que el Ministerio de Salud levantara la declaratoria de emergencia sanitaria, en el presente decreto legislativo se ata la suspensión de los términos indicados a la suspensión de términos judiciales ordenada por el CSJ y, de manera congruente, el levantamiento de términos se confía a una decisión administrativa de la misma corporación[27], quien tomará en consideración no únicamente las medidas sanitarias, sino, además, la capacidad institucional de la administración de justicia para prestar el servicio público, incluso a través de medios virtuales. [27] En respuesta a la pregunta de cuál sería la necesidad del Decreto 564 de 2020, a pesar de que ya se había previamente expedido el Decreto 491 de 2020, el Gobierno Nacional indicó que la medida adoptada en el Decreto Legislativo 564 de 2020 tuvo como propósito unificar la disposición establecida en el artículo 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, según la cual, ‘durante la vigencia de la emergencia sanitaria no correrían términos de prescripción y caducidad de las acciones judiciales’ de conformidad con los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura que suspenden términos judiciales, pues la suspensión de términos no solo implicaba que no pueden adelantarse procesos en curso, sino que no pueden presentarse nuevas demandas.
Finalmente, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020…, dispuso en el inciso final del artículo 10º que ‘( ) durante la vigencia la Emergencia Sanitaria no correrán los términos prescripción o caducidad de las acciones’. Sin embargo, la existencia de esta norma no excluye la necesidad jurídica de la previsión de la suspensión de términos de prescripción y de caducidad respecto del arbitraje, considerando que se requería unificar las medidas de suspensión respecto de la Rama Judicial y determinar una condición uniforme para su levantamiento, en este caso, la decisión del CSJ” (se destaca). 8 “Que el artículo 10 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, en el cual se reguló la continuidad de los servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de resolución de conflictos por medios virtuales, se estableció en el inciso final que durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no correrán los términos de prescripción o caducidad de las acciones.
(…) Que en relación con el artículo 10 del Decreto legislativo 491 de 2020 y, en general con las actuaciones ante los despachos judiciales, se aplicará lo que se dispone en el presente decreto. Que, de acuerdo con lo anterior, los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
Que, el conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por dicha Corporación. Ahora bien, para evitar situaciones en las que se torne imposible el ejercicio de los derechos y el acceso a la justicia teniendo en cuenta el aislamiento obligatorio, cuando al decretarse la suspensión de términos por el Consejo Superior de la Judicatura, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión que disponga la citada Corporación, para presentar oportunamente la solicitud de conciliación, la demanda o realizar la actuación correspondiente” (se destaca). 9 “Observancia de normas procesales.
Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley…”. 10 La caducidad, como fenómeno jurídico, es un elemento de evaluación objetiva, que no puede ser modificado, acordado o derogado por el juez y menos por las partes, dado que tiene condición de orden público y, por tanto, de irrestricta aplicabilidad; ello, con el propósito de generar certidumbre y seguridad jurídica.
Por tal connotación, los eventos de interrupción o de suspensión de tal figura deben estar contemplados expresamente en la ley. 11 A través del Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de los términos judiciales a partir de esa fecha en todo el territorio nacional Radicación: 25000233600020220053201 (72.507) Demandante: IPSE Demandado: Unión Temporal Valoración IPSE Referencia: Controversias contractuales 4 término a 1 mes completo contado a partir del 1° de julio de 2020, para los casos en que, al 16 de marzo de ese año, faltaran menos de 30 días para que se configurara la caducidad del medio de control, lo cual constituye una garantía adicional para esos eventos específicos. 11.
La mencionada disposición no amplió o adicionó de forma integral un plazo establecido en la ley, como lo es el de la caducidad -salvo, como se indicó en el párrafo precedente, en el evento que expresamente se estipuló-, sino que simplemente suspendió la contabilización de los términos que, previo a la medida dispuesta en atención a la emergencia sanitaria, hubiesen iniciado a correr. 12.
Establecido lo anterior, se tiene que el contrato de prestación de servicios 056 de 2018 finalizó el 10 de diciembre de 2019; por tanto, el plazo de 4 y 2 meses, respectivamente, para proceder a su liquidación bilateral y unilateral12, fenecía el 12 de junio de 2020. 13. De modo que el término de caducidad de 2 años para comparecer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en el numeral 2, literal j, apartado v, del artículo 164 del CPACA, empezó a correr el 13 de junio de 2020. 14.
No obstante, como para esta fecha los términos judiciales ya estaban suspendidos en razón de la emergencia sanitaria a causa del Covid-19, el término de caducidad debía iniciar a partir del 1° de julio de 2020 -día en que se reanudaron los referidos términos-. Por ende, la demanda tenía que formularse el 1° de julio de 2022, pero ello ocurrió el 22 de septiembre de ese mismo año, es decir, por fuera del término previsto en la ley. 15.
Bajo ningún escenario es posible acudir a los principios pro actione y pro damato, en la medida en que éstos sugieren que, ante la dubitación respecto de la caducidad del medio de control, es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva de quien acude a la judicatura, sin afectar el derecho a la seguridad jurídica de quien es demandado.
En este asunto, no existen dudas frente a la configuración de dicho fenómeno jurídico13. 12 El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas -IPSE- es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, constituido por fondos públicos.
Además, ha de advertirse que en este asunto se deben computar los 2 meses a los que se refiere el artículo 164 del CPACA -que debe contarse a partir del vencimiento del plazo convenido para liquidar el contrato bilateralmente-, porque ese lapso, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación (entre otras, providencias del 30 de mayo de 2019, expediente 61.849, y del 5 de marzo de 201, expediente 66.380), tiene relación con la oportunidad de la que goza la Administración para liquidar unilateralmente el negocio, facultad que podía ejercer el IPSE, habida cuenta de que en materia contractual se rige por la Ley 80 de 1993, según se especifica en el Manual de Contratación de la entidad (https://ipse.gov.co/mapa-del-sitio/contrataciones-ipse/manual-de-contratacion/). 13 “La aplicación de estos principios demanda una rigurosa disciplina con la revisión de las pautas fácticas que cada caso indique, porque aun cuando buscan orientar al juez hacia la prevalencia de la sustancia sobre las formalidades, no puede obviarse la naturaleza de orden público que gobiernan estas últimas y que concretan principios de igual valía constitucional que merecen especial respeto, como lo ha manifestado la Sección Tercera de esta Corporación con antelación” (sentencia del 6 de mayo de 2024, expediente 62.548).
Radicación: 25000233600020220053201 (72.507) Demandante: IPSE Demandado: Unión Temporal Valoración IPSE Referencia: Controversias contractuales 5 16. Adicionalmente, se destaca que en el artículo 6° del referido Decreto Legislativo 491 de 2020 se estableció que las autoridades podían suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, suspensión que podría ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se hiciera de cada una de las actividades y procesos14. 17.
La Corte Constitucional declaró exequible dicha disposición normativa y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, quien debía definir cómo operaría, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos. 18.
Consultado el enlace de normatividad en la página web del Ipse15, sólo se encuentra que la entidad expidió la Resolución 20201300000635 del 17 de marzo de 2020, por medio de la cual suspendió los términos en las actuaciones disciplinarias como consecuencia de la emergencia sanitaria por el covid 19. 19. Por lo anterior, dado que la entidad demandante no decretó la suspensión de los plazos en relación con la liquidación de sus contratos -y en este proceso no se acreditó lo contrario-, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales no resultó alterado en sentido alguno por esa circunstancia específica. 20.
Por consiguiente, se confirmará la decisión impugnada. Pronunciamiento sobre costas 21. Como en este asunto no se ha trabado la litis no hay lugar a proveer sobre una condena en costas. 22. En mérito de lo expuesto, la Sala III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 18 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección B.
SEGUNDO: En firme esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen, para lo de su cargo. 14 Se manifestó, además, que: i) durante la suspensión y hasta que se reanudaran las actuaciones no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en la ley que regule la materia, y ii) los términos se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 15 https://ipse.gov.co/mapa-del-sitio/transparencia-ipse/normatividad/.
Radicación: 25000233600020220053201 (72.507) Demandante: IPSE Demandado: Unión Temporal Valoración IPSE Referencia: Controversias contractuales 6 QUINTO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta la información que se encuentra registrada en la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF