Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ.

Demandado: Francisco de Paula Dávila Restrepo Temas: Lesividad. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ, por conducto de apoderado, formuló demanda, en la modalidad de lesividad, en orden 2 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP a que se declare la nulidad de las Resoluciones 7397 del 20 de octubre de 1992 y 31934 del 11 de octubre de 2005, proferidas por la entonces Caja Nacional de Previsión Social, en las que se reconoció y reliquidó, respectivamente, una pensión gracia de jubilación en favor del accionado.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la parte accionante solicitó: (i) declarar que el señor Francisco de Paula Dávila no tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; y (ii) ordenar a la parte demandada reintegrar todos los dineros que le fueron pagados por concepto de pensión gracia o, subsidiariamente, aquellos pagados desde la interposición de la presente demanda. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El señor Francisco de Paula nació el 29 de agosto de 1938. Laboró como docente del departamento de Antioquia del 18 de febrero de 1963 al 15 de diciembre de 1994, para un total de 31 años, 9 meses y 28 días de tiempo de servicio. ii) Por medio de Resolución 7397 del 20 de octubre de 1992, la extinta Cajanal le reconoció una pensión gracia de jubilación en cuantía de $ 58.759,63, a partir del 29 de agosto de 1988, con fundamento en las Leyes 114 de 1913 y 4 de 1966 y el Decreto 81 de 1986. iii) A través del Decreto 5076 del 15 de diciembre de 1994, se destituyó al señor Dávila Restrepo por abandono del cargo. iv) El 11 de octubre de 2005, Cajanal, en cumplimiento de una orden de tutela emanada del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá del 4 de noviembre 2003, reliquidó la citada mesada pensional en el sentido de incluir en la liquidación todos los factores salariales percibidos por el beneficiario. 3 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución Política de 1991; 1, 2 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto Ley 224 de 1972; 1 de la Ley 33 de 1985; 9 de la Ley 71 de 1988; 15 de la Ley 91 de 1989; y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, la UGPP manifestó que si bien para el año 1992, en el cual se reconoció la pensión gracia que hoy se discute, el señor Francisco Dávila cumplía la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para que se le concediera la referida mesada, lo cierto es que, en el mes de diciembre de 1994, el demandado fue destituido por abandono del cargo, con fundamento en lo previsto en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979.

A pesar de que los actos demandados pueden considerarse ajustados a derecho para el momento en el que se profirieron, el accionado incurrió en una causal de mala conducta, lo que contraría uno de los requisitos previstos por el legislador para el reconocimiento de la pensión gracia y le impide seguir disfrutando del citado beneficio prestacional. 1.2.

Contestación de la demanda1 El señor Francisco Dávila, por medio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los siguientes argumentos: i) De acuerdo con los propios argumentos esgrimidos por la parte demandante, la Resolución 7397 del 20 de octubre de 1992 se ajusta a derecho y fue expedido 1 Folios 189 al 194. 4 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP luego de estudiar y verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia que le fue concedida al señor Dávila Restrepo. ii) No es admisible el argumento según el cual para el momento del reconocimiento del derecho se encontraban satisfechos las exigencias legales previstas en la Ley 114 de 1913, pero que alguno de esos requisitos se desvirtuó con posterioridad en razón de una conducta acaecida varios años después de la expedición del acto, pues ello solo prueba que la resolución cuestionada fue proferida con apego a las normas que son aplicables. iii) Finalmente, propuso las excepciones de falta de competencia de la jurisdicción, caducidad del medio de control, «pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo en que se soporta la pretensión», prescripción de la sanción disciplinaria, «indebida demanda», cosa juzgada constitucional sobre la Resolución 31934 del 11 de octubre de 2005, buena fe y confianza legítima en el Estado. 1.3.

La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) De acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, el señor Francisco Dávila Restrepo fue objeto de un proceso disciplinario por abandono del cargo, el cual finalizó por medio del Decreto 5076 del 15 de diciembre de 1994, en el sentido de imponer la sanción de destitución del cargo.

Lo anterior quiere decir que la referida penalidad fue impuesta luego del reconocimiento de la pensión gracia, que tuvo lugar por medio de la Resolución 43 del 13 de mayo de 1993. ii) La declaratoria de ilegalidad de un acto administrativo requiere que el motivo de 2 Índice 56 de la primera instancia en Samai. 5 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP ilegitimidad surja en el momento de su expedición, es decir que el acto debe «nacer viciado» para que pueda predicarse su nulidad, pues el reproche no puede basarse en circunstancias posteriores. iii) La UGPP no logró demostrar que el acto acusado fuera nulo desde su origen y tampoco se demostró que la sanción impuesta haya sido por una conducta reiterada que haya impedido la eficiente prestación del servicio público o que haya ocurrido antes de la adquisición del derecho. 1.4.

El recurso de apelación3 La UGPP presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en el que insistió en que la destitución por abandono del cargo ocurrida en el año 1994 sí es razón suficiente para que se declare la nulidad de las resoluciones cuestionadas, pues desvirtúa el requisito de buena conducta y honradez que debe acreditarse para conceder el derecho a la pensión gracia de jubilación, pues no es admisible que después de ocurrido el reconocimiento, el docente pueda incurrir, sin consecuencias, en malos comportamientos en la prestación del servicio docente.

Finalmente, señaló lo siguiente: De esta manera, los recursos del situado fiscal no dejaron de ser de la Nación por tratarse de una mera distribución de los ingresos corrientes, para que las entidades territoriales en calidad de administradoras de dichos fondos atendieran los recursos del situado fiscal exclusivamente, obligaciones o servicios a cargo de la nación, de lo cual se evidencia que la interesada no cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, establecidos en la Ley 114 de 1913 por cuanto los tiempos laborados a la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena fueron financiados con recursos provenientes de la Nación. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia Las partes no se pronunciaron en esta oportunidad. 3 Documento 20 del expediente digital en Samai. 6 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.4 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación,5 a la Sala le corresponde establecer si deben anularse las Resoluciones 7397 del 20 de octubre de 1992 y 31934 del 11 de octubre de 2005, en las que se reconoció y reliquidó, respectivamente, una pensión gracia de jubilación en favor del señor Francisco de Paula Dávila Restrepo.

No obstante, previo a resolver el asunto, en atención a que el artículo 187 del CPACA dispone que «[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus», la Sala realizará un análisis en punto a definir la aplicabilidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al presente asunto, y, en consecuencia, determinar si operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1 Del fenómeno jurídico de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas por la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 4 Constancia en el índice 12 de la segunda instancia en Samai. 5 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 7 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP Esta Subsección ha señalado que la caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de aquellos, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.6 Por consiguiente, la obligación de promover la demanda dentro del término previsto por el legislador es un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 numeral 1, literal c) del CPACA, las demandas iniciadas contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

No obstante, la Ley 2381 de 2024, por la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86, instituyó el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que ya fueron reconocidas, de la siguiente manera: Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 26 de septiembre de 2024, radicados: 17001 23 33 000 2020 00060 01 (1784–2022) y 08001 23 33 000 2013 00161 01 (1132-2015). 8 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley (negrilla fuera del texto). A partir de lo anterior se puede concluir lo siguiente: i) Las acciones administrativas y contencioso administrativas se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. ii) La única excepción a esa regla ocurre frente a las pensiones reconocidas con fraude o ante la comisión de algún delito. iii) En los casos en que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, que se encuentren en curso, se aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. iv) En los asuntos en los que ya se hubieren decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión dentro del término de 5 años contados a partir de la entrada en vigor de dicha ley.

Del estudio de la norma en comento advierte la Sala que el legislador, en la exposición de motivos del proyecto de ley,7 optó por acoger un término similar al 7 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 9 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP que fue aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con sustento en lo plasmado en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de no establecer un límite temporal para que la administración solicitará la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, y recordó que la jurisprudencia de esa Corporación ha señalado que definir un término para acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica.8 De igual modo, aprecia la Sala que la finalidad de la norma objeto de análisis es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del referido artículo 86, se tiene que la Ley 2381 de 2024, señaló lo siguiente: Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley. Al tenor de las anteriores disposiciones, se observa que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto 8 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. 10 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP es, el 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.819,9 pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, a partir del 1° de julio de 2025.10 2.3.

El caso concreto. Análisis de la Sala La Sala considera necesario señalar que, tal como se explicó en el marco normativo de esta providencia, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 dispuso un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a pensiones reconocidas, norma que se encuentra vigente y resulta aplicable, incluso, a los procesos que se hallan en curso.

En ese orden, resulta necesario verificar la oportunidad en la interposición del medio de control de la referencia. En el escrito de demanda, la UGPP solicitó la nulidad de la Resoluciones 7397 del 20 de octubre de 1992 y 31934 del 11 de octubre de 2005, por medio de las cuales la extinta Cajanal le concedió al señor Francisco de Paula Dávila Restrepo una pensión gracia de jubilación y reajustó dicha mesada, respectivamente; sin embargo, el presente medio de control fue radicado el 17 de marzo de 2015,11 es decir, más de 23 años después del reconocimiento y 9 años desde que se emitió reliquidación del derecho.

En ese orden, en el sub lite operó el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que la demanda se presentó por fuera del término de 5 años contados a partir del 9 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 10 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” 11 Folio 1 del expediente físico. 11 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP reconocimiento de la pensión, establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Se hace énfasis en que revisados los fundamentos del libelo no se advierte que la entidad hubiere argumentado que la prestación se obtuvo de manera fraudulenta o por la comisión de algún delito, por lo que el asunto no se encuadra en las excepciones planteadas en la norma ibidem para inaplicar el término referido. Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.4.

De la condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas; no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CGP; sin embargo, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene fundamento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las pensiones reconocidas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala concluye que en el asunto objeto de análisis operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto se excedió ampliamente el término o la oportunidad para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, razón por la cual la decisión del a quo debe ser revocada. 12 Radicación: 05001 23 33 000 2015 00690 02 (0200-2024) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 27 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, de conformidad con las consideraciones expuestas.

Segundo. Sin condena en costas. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.