www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructora del SENA.
Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia dictada el 30 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión n.° 005, que accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2-2015-004032 del 27 de julio de 2015 expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral desde el 1.° de noviembre de 2007 hasta el 15 de noviembre de 2013 y el pago de las acreencias laborales y prestacionales consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructora y asesora tutora en los programas de jóvenes rurales, formación titulada profesional, formación técnica y formación complementaria. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor los salarios, las prestaciones sociales1 y los viáticos que devengaba un empleado de planta, más los aportes a seguridad social2; ii) así como las demás acreencias que resulten probadas en el proceso; y iii) condenar en costas a la entidad accionada. 3. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió normas superiores,3 teniendo en cuenta que suscribió contratos de prestación de 1 Vacaciones, «prima junio», «prima diciembre», cesantías, intereses sobre las cesantías y auxilio de transporte. 2 Salud, pensión y riesgos laborales. 3 Artículos 1, 2, 6, 11, 12, 13, 16, 20, 25, 29, 37, 38, 53, 90, 93, 95, 122 a 125, 365 y 366 de la Constitución Política; 17 de la Ley 6.ª de 1945; 15 de la Ley 70 de 1988; 10, 27, 74, 127, 143 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo; 1 del Decreto 2767 de 1945, 61 del Decreto 1469 de 1978 y 2 del Decreto 1775 de 1990; las Leyes 21 de 1982, 29 de 1989, 91 de 1989 y 80 de 1993; los Decretos 1950 de 1973, 2277 de 1979, 898 de 1981, 1978 de 1989, 1902 de 1994, 707 de 1996, 1381 de 1997 y 0343 de 1998; la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 servicios con la demandada para realizar actividades propias de su misión institucional, de manera personal, bajo continuada subordinación, a cambio de unos honorarios y en igualdad de condiciones a los empleados de planta.
Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones por los siguientes motivos: i) no existió una relación de trabajo porque los contratos de prestación de servicios se celebraron conforme a la Ley 80 de 1993, dada la ausencia o insuficiencia de personal de planta; ii) la actora no desarrolló las tareas bajo subordinación, ya que cumplió las obligaciones contractuales con independencia y autonomía administrativa, técnica y financiera; iii) el cumplimiento de horarios y de ciertas actividades orientadas por la entidad no genera automáticamente una subordinación; iv) los honorarios tienen naturaleza jurídica diferente a los salarios percibidos en una relación laboral; y v) la accionante no es empleada pública ni trabajadora oficial. 5.
En ese contexto, propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido y la genérica. Sentencia apelada 6. Mediante sentencia del 30 de abril de 2021, el Tribunal i) declaró la nulidad parcial del acto acusado4; ii) ordenó pagar a la accionante una indemnización equivalente a las prestaciones sociales que devengó un instructor de planta entre el 21 de julio de 2009 y el 30 de noviembre de 2013, liquidadas con los honorarios pactados en los contratos; iii) declaró la prescripción de los derechos causados antes del 21 de julio de 2009, salvo los aportes pensionales; iv) ordenó a la entidad realizar los aportes pensionales que debía asumir como empleadora; v) declaró que el tiempo de servicio debe tenerse en cuenta para efectos pensionales; vi) ordenó indexar la condena; vii) negó las demás pretensiones; y viii) decidió no imponer condena en costas. 7.
Determinó que la demandante prestó un servicio de manera personal a favor de la entidad accionada, como instructora en la especialidad de artesanía entre el 1.° de noviembre de 2007 y el 30 de noviembre de 2013, con interrupciones, a cambio de una remuneración mensual. 8. Consideró que se había demostrado la «subordinación y dependencia» teniendo en cuenta que la actora impartió formación profesional como cualquier instructor de planta, y cumplió una carga laboral de hasta 160 horas mensuales, en horarios desde las 8:00 o 9:00 a. m., hasta las 4:00 y 7:00 p. m. Además, porque desarrollaba sus tareas según la programación y los parámetros señalados por el coordinador; atendía los requerimientos del supervisor; presentaba informes mensuales de ejecución; hacía reportes en el aplicativo «Sofía», etc., lo cual refleja que no adelantó sus actividades de forma autónoma.
Culturales; los Convenios 87, 98, 100 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo; y la Resolución 5600 de 1997. 4 «[E]n cuanto negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las cotizaciones a la seguridad social en pensiones». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Asimismo, sus funciones no eran ocasionales, sino que hacían parte del giro ordinario del SENA y eran iguales o semejantes a las del personal de planta. 9.
Señaló que entre la terminación del contrato 434 de 2008 y el inicio de la ejecución del contrato 344 de 2009 transcurrieron 8 meses en los que no hubo ninguna relación contractual entre las partes, motivo por el cual prescribieron los derechos correspondientes a los períodos anteriores al 21 de julio de 2009, salvo los aportes pensionales. 10.
Decidió no imponer condena en costas porque las pretensiones prosperaron parcialmente, motivo por el cual no hay parte vencida en el proceso. Recurso de apelación 11. Inconforme con la decisión, la entidad accionada interpuso recurso de apelación argumentando que la demandante no recibió salarios por la ejecución de los contratos, sino honorarios.
Además, la vinculación fue transitoria, excepcional y por el término estrictamente necesario, en razón a los conocimientos especializados de aquella. 12. Indicó que los contratos se desarrollaron en distintos lugares del departamento de Bolívar, tuvieron objetos diferentes y se relacionaron con la formación complementaria que no impartía ningún instructor de planta ni surgía por necesidad del SENA, sino de poblaciones, barrios, empresas, asociaciones civiles o comunitarias, etc., las cuales manifiestan su deseo de que se impartieran los cursos. 13.
Destacó que los instructores de formación complementaria coordinaban con las comunidades las horas y los lugares en que se ofrecían las clases. 14. Adujo que no existe prueba de la orden de contrato para el año 2008, del objeto pactado ni de su ejecución, de tal manera que no se acreditó la prestación del servicio ni la subordinación. 15.
Señaló que no se aportaron pruebas sobre las fechas de inicio y terminación de la ejecución de los contratos, por lo que no está demostrado que la relación fue continua e ininterrumpida. 16. Sostuvo que no se comprobó la continuada subordinación, la cual no se puede extraer solo de las cláusulas de los contratos, pues estas eran tan generales que no permiten saber cuáles eran las tareas que realizaba la demandante y en qué lugares las desarrollaba. 17.
Manifestó que la presentación de informes de ejecución, el diligenciamiento de planillas y la planeación académica no pueden considerarse como elementos de subordinación, sino de la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios. 18. Resaltó que no está probado que la demandante dependiera de un superior jerárquico, recibiera órdenes continuas o cumpliera horarios de trabajo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 19. De manera subsidiaria y en caso de que se confirme la sentencia de primera instancia, solicitó que se declare la prescripción trienal en relación con los contratos celebrados entre 2007 y 2011, ya que hubo amplias interrupciones entre ellos, y la reclamación administrativa se promovió el 17 de julio de 2015.
Intervención en segunda instancia 20. En sus alegatos, la actora reiteró los argumentos de la demanda, mientras que la entidad accionada y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 21. La Sala debe definir si la providencia objeto de reproche incurrió en los yerros que le endilgó la parte demandada.
En ese sentido, se deberá establecer si la actora demostró que a través de los contratos de prestación de servicios se encubrieron verdaderas relaciones laborales o no. El caso concreto 22. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, la demandante suscribió los siguientes contratos de prestación de servicio con la entidad accionada: Contrato u orden de servicios Plazo o duración Objeto 514 del 1.° de noviembre de 20075 2 meses6 contados desde el 1.° de noviembre de 20077 Impartir los módulos de Gestión Básica de Agronegocios en el curso de Jóvenes Rurales para el manejo y transformación de pieles, para un total de 300 horas, en el municipio de San Fernando (Bolívar) 434 del 8 de septiembre de 20088 2 meses y 8 días9 Asesor tutor para el programa de Jóvenes Rurales en el curso de elaboración de objetos artesanales con énfasis en nuevos diseños y gestión comercial que se desarrolla en los municipios de El Peñón y Achí 344 del 22 de julio de 200910 5 meses y 10 días contados desde el 23 de julio de 200911 (700 horas de formación contratadas) Asesor tutor en la especialidad de artesanías, para atender cursos de formación complementaria 2009, atención población desplazada-vulnerable, en el área artesanal 342 del 29 de enero de 201012 10,5 meses contados desde el 1.° de febrero de 201013 Instructor en la especialidad de artesano para desarrollar el programa: Formación Técnica, en los módulos de Formación Profesional área artesanías, en la programación de Cursos para la atención a población desplazada y vulnerable en el año 2010, que 5 Folios 26 y 304 del expediente escaneado. 6 Folio 356 ibidem.
Certificación expedida el 27 de noviembre de 2012 por la subdirectora del Centro Agroempresarial y Minero del SENA, Regional Bolívar. 7 Folio 29 ibidem. Acta de inicio del 1.° de noviembre de 2007. 8 Ver certificación expedida el 27 de noviembre de 2012 por la subdirectora del Centro Agroempresarial y Minero del SENA, Regional Bolívar, aportada por la entidad accionada con la contestación de la demanda.
Folio 356 ibidem. 9 Ibidem. 10 Folios 40 y 308 ibidem. 11 Folio 43 ibidem. Acta de inicio del 23 de julio de 2009. Acta de liquidación del 30 de diciembre de 2009 (folio 63 ibidem). 12 Folios 72 y 312 ibidem. 13 Folio 77 ibidem. Acta de inicio del 1.° de febrero de 2010. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 imparte el Centro Agroempresarial y Minero del SENA Regional Bolívar 000332 del 23 de marzo de 201114 3 meses y 12 días contados desde el 23 de marzo de 201115 Instructor en el programa Jóvenes Rurales Emprendedores año 2011, para desarrollar acciones de Formación Profesional en el Área de Producción Artesanal, en los municipios de Hatillo de Loba y San Martín de Loba del departamento de Bolívar que imparte el Centro Agroempresarial y Minero del SENA 000464 del 15 de julio de 201116 5 meses y 2 días contados desde el 15 de julio de 201117 Instructor para desarrollar acciones de formación profesional integral en los programas titulados y/o complementarios en el área Técnico Elaboración de Objetos Artesanales que desarrolla el Centro Agroempresarial y Minero del SENA 000745 del 18 de septiembre de 201218 2 meses y 28 días contados desde el 20 de septiembre de 201219 Servicios personales de carácter temporal para desarrollar competencias en el área de Artesanías, de formación complementaria dirigida a población vulnerable y apoyo a la formación titulada, en los diferentes municipios del departamento de Bolívar 000943 del 19 de abril de 201320 7 meses y 9 días contados desde el 22 de abril de 201321 Servicios personales de carácter temporal para la ejecución de acciones de formación profesional integral en el área de Artesanías de la formación titulada y/o complementaria para atención a la población vulnerable, en el Centro de Formación profesional Agroempresarial y Minero en el año 2013 23.
En primer lugar, la prestación personal del servicio y la remuneración están demostradas durante los períodos relacionados en la tabla anterior, teniendo en consideración los contratos, los informes de actividades desarrolladas, los comprobantes de pago y la certificación expedida el 27 de noviembre de 2012 por la subdirectora del Centro Agroempresarial y Minero de la Regional Bolívar del SENA, en los cuales consta que la demandante se desempeñó como instructora y asesora tutora entre los años 2007 y 2011, tiempo durante el cual impartió cursos de formación en artesanías, a cambio de unos honorarios. 24.
Aunque el contrato de prestación de servicios 434 del 8 de septiembre de 2008 no fue aportado al proceso, tal como se advirtió en el recurso de apelación, lo cierto es que se encuentra relacionado en la certificación del 27 de noviembre de 2012, la cual indica la denominación de aquel, la fecha, la duración, las partes contratantes, el objeto contractual y los honorarios pactados, información suficiente para entender acreditada la prestación personal del servicio y la remuneración. 25.
En este punto resulta importante destacar que la certificación del 27 de noviembre de 2012 fue expedida por la entidad accionada y aportada por esta en la contestación de la demanda, de suerte que se debe apreciar el valor probatorio que le corresponde como documento; con mayor razón si fue allegada por la propia parte que lo elaboró. 14 Folios 127 y 317 ibidem. 15 Folio 132 ibidem.
Acta de inicio del 23 de marzo de 2011. 16 Folios 150 y 322 ibidem. 17 Folio 155 ibidem. Acta de inicio del 15 de julio de 2011. 18 Folios 183 y 327 ibidem. 19 Desde esta fecha se empezaron a pagar los honorarios. Ver folio 187 ibidem. 20 Folios 198 y 331 ibidem. 21 Folio 202 ibidem. Acta de inicio del 22 de abril de 2013. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 26.
En segundo lugar, quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas (solo documentales)22, la Sala concluye que la accionante no acreditó dicho elemento por las siguientes razones: 27.
Las circunstancias relacionadas con la presentación de informes, el diligenciamiento de información en el aplicativo Sofía Plus y la supervisión por parte de la entidad contratante solo reflejan el cumplimiento de los compromisos convenidos y la coordinación propia de este tipo de vinculaciones, la cual implica el seguimiento de las tareas que desarrolla el contratista en aras de lograr la ejecución eficiente y eficaz de los contratos.23 28.
En relación con el cumplimiento de horarios, en el expediente no existe prueba que indique que la entidad accionada le impuso jornadas de trabajo a la actora. Aunque con la demanda se aportó una circular expedida por la secretaria de la Regional Bolívar del SENA a través de la cual se requirió a los funcionarios y contratistas para que cumplieran un horario de trabajo, dicho documento fue emitido el 18 de diciembre de 1997, es decir, diez (10) años antes de que las partes suscribieran el primer contrato de prestación de servicios, de tal manera que ese llamado de atención no iba dirigido a la demandante. 29.
Sobre el particular, vale la pena recordar que, conforme a la jurisprudencia de esta corporación24, el cumplimiento de un horario de labores es un indicio de subordinación, pero no es prueba suficiente de ella, pues tal elemento (continuada subordinación) implica el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»25. 30.
Así las cosas, no se demostró que la entidad accionada le hubiera hecho llamados de atención a la demandante o le haya impuesto una determinada forma de desarrollar sus tareas, ni que le impartiera lineamientos que desdibujaran la autonomía con la que podía realizar sus actividades como contratista26. En 22 En el proceso no se practicaron testimonios. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01;
Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2004, expediente 44001-23-31-000-2001-00420-01 (0099-2003); Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de febrero de 2007, expediente 47001-23-31-000-1999-00248-01 (1837-2004); y Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de noviembre de 2014, expediente 68001-23-33-000-2012-00120- 01 (4380-2013).
En igual sentido lo ha considerado la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, ver: sentencia SL11661-2015 del 5 de agosto de 2015, radicación n.° 50249. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). 26 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de noviembre de 2021, expediente 66001-23-33-000-2017-00317-01 (2118-2020).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 consecuencia, no es posible deducir la inserción de la actora en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la demandada. 31.
En ese escenario, la Sala estima que los argumentos expuestos en el recurso de apelación están llamados a prosperar, razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda. Condena en costas 32. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva27 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 33. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 34.
En el presente caso, la demandante planteó sus pretensiones con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia en su contra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 30 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión n.° 005. En su lugar, SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00191-01 (3377-2022) Demandante: Lucía Esther Ortega Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.