CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Bogotá D. C., siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 15001-23-33-000-2013-00678-02 Número interno: 0585-2017 Demandante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 01 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Gloria Rosa Martínez Ojeda en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 03 de septiembre de 2013, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESTJ13-291 de 12 de febrero de 2013, expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja y de la Resolución 3720 del 13 de junio de 2013, expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, que negaron y confirmaron, respectivamente, la petición de reconocimiento de la bonificación por compensación solicitada por el demandante el 29 de noviembre de 2011.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: 2…reconocerle el reajuste de su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un Magistrado de las Altas Cortes y el pago retroactivo indexado con los respectivos intereses moratorios de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, a la doctora GLORIA ROSA MARTINEZ OJEDA, como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, desde el 1 de enero de 2001 el 17 de mayo de 2009, y hasta el día en que se profiera el fallo y en adelante, para lo cual deberá incluirse en nómina, de conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1988, es decir, el pago retroactivo de las diferencias entre lo que recibido y lo que ha debido recibir como remuneración… La demanda también solicitó reconocer intereses de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículo 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de dicha Ley.
La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 03 de septiembre de 2013. La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo la Estado) solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente.
Agrega que en calidad de autoridad administrativa se encuentra sujeta al cumplimiento de los mandatos establecidos en los decretos legalmente expedidos. Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal respecto de los derechos laborales alegados con anterioridad al 5 de julio de 2009. Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 01 de diciembre de 2016, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente:
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar a la demandante GLORIA ROSA MARTÍNEZ OJEDA el valor correspondiente a las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80% de lo que le fue cancelado como Magistrada del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo, del 1 de enero de 2001 al 17 de mayo de 2009, de conformidad con el Decreto 4040 de 2004, y la Bonificación de Compensación creada por el Decreto 610 de 1998, la cual debe ser equivalente al 80% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, los cuales debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De las sumas que arroje la liquidación correspondiente, la entidad demandada deberá descontar las sumas que efectivamente le fueron canceladas a la actora.
El valor resultante será reajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva… La sentencia niega las demás pretensiones de la demanda y se abstiene de condenar en costas. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Gloria Rosa Martínez Ojeda, al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraerá hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Gloria Rosa Martínez Ojeda: Que trabajó como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, desde el 1º de enero de 2001 al 17 de mayo de 2009.
Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el día el 29 de noviembre de 2011 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Gloria Rosa Martínez Ojeda, tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo.
Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Gloria Rosa Martínez Ojeda, tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 29 de noviembre de 2008 y desde ese día en adelante.
Esta Sala precisa que si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 29 de noviembre de 2011, los tres años hacia atrás se remontan entonces hasta el 29 de noviembre de 2008. Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a modificar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, pero se aclarará la fecha relacionada con la prescripción trianual, que fue una de las excepciones propuestas por la parte demandada.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. - REVÓCASE el artículo PRIMERO de la sentencia de primera instancia, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, declaró no probada la excepción de prescripción; para en su lugar, declarar la prescripción de los derechos reclamados del 28 de noviembre de 2008 hacia atrás, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: MODIFÍCASE el artículo TERCERO de la decisión recurrida, el cual quedará del siguiente tenor literal: TERCERO.- Condénese a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar a la señora GLORIA ROSA MARTÍNEZ OJEDA el derecho adquirido a recibir una bonificación por compensación equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devengan un Magistrado de Alta Corte, conforme a lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, con la inclusión de todos los factores que devengan los Congresistas, el que debe contener la cesantía de dichos dignatarios, sin que de manera alguna sobrepase el límite porcentual fijado en el Decreto referido; a partir del 29 de noviembre de 2008 al 17 de mayo de 2009, lapso en el que fungió como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Dicha Bonificación no constituirá factor salarial para los fines de reliquidación de sus prestaciones sociales.
TERCERO. - REVOCAR el numeral CUARTO de la sentencia apelada.
CUARTO. – ORDENAR que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 178 del C.C.A., tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la presente providencia.
QUINTO. - CONDENAR igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 177 del C.C.A SEXTO. - CONFÍRMASE en lo demás la sentencia proferida el 01 de diciembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá.
SÉPTIMO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
OCTAVO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
NOVENO. - NO CONDENAR en costas.
DÉCIMO. - ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
UNDÉCIMO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Copiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA