CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05653-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - AEREOCIVIL Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, de acceso a la administración de justicia, y del principio de congruencia que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B al proferir, la sentencia de 23 de febrero de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Patricia de Jesús Barrientos contra la Aerocivil.
En el escrito de tutela, el apoderado de la accionante solicita: “1. Declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de febrero de 2023 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-028-2018-00017-00, incurrió en vía de hecho por desconocimiento del principio de congruencia de las providencias judiciales, por defecto fáctico derivado de indebida valoración del material probatorio obrante en el expediente y por defecto procedimental absoluto. 2.
Declarar que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción y defensa y de acceso a la administración de justicia de la AEROCIVIL, como consecuencia de la vía de hecho en que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por desconocimiento del principio de congruencia de las providencias judiciales, por defecto fáctico derivado de indebida valoración del material probatorio obrante en el expediente y por defecto procedimental absoluto. 3.
Revocar la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de febrero de 2023 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-028-2018-00017-00 y, en su lugar, confirmar la sentencia de primera instancia del 1 de septiembre de 2020 dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá”.
(sic) 2.Los hechos y consideraciones de la accionante El apoderado de la parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que mediante Resolución No. 02786 del 20 de septiembre de 2016, la Jefatura del Grupo de Investigaciones Disciplinarias de la Aerocivil, impuso a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, sanción correspondiente a la suspensión en el cargo de especialista aeronáutico III Grado 39 asignado al Grupo de Salud Ocupacional de la Dirección de Talento Humano de la Aerocivil, por el término de dos (2) meses, al encontrar probado el cargo disciplinario establecido en los numerales 1° y 2° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
Adujo que la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, a través de apoderado interpuso recurso de apelación contra la referida resolución; el cual fue atendido por la Dirección General de la Aerocivil mediante Resolución No. 03750 del 12 de diciembre de 2016, confirmando en su integridad la decisión de sanción disciplinaria contenida en la Resolución No. 02786 del 20 de septiembre de 2016.
Advirtió que, surtida la notificación por edicto del citado acto administrativo, la Dirección General de la Aerocivil, en la Resolución No. 00062 del 6 de enero de 2017, hizo efectiva la sanción de suspensión contra la disciplinada. Señaló que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, promovió demanda contra la Aerocivil a efectos de que se declarará la nulidad de los actos administrativos proferidos.
Afirmó que el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo radicado No. 11001-33-35-028-2018-00017-00, que en sentencia de 1° de septiembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Adujó que la referida decisión fue objeto de recurso de apelación por la parte demandante, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, mediante sentencia de 23 de febrero de 2023, revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 02786 de 20 de septiembre de 2016, la Resolución No 03750 de 12 de diciembre de 2.016 y la Resolución No 00062 del 6 de enero de 2017 por medio de las cuales se resolvió hacer efectiva la sanción disciplinaria impuesta de suspensión del cargo por el término de dos (2) meses a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que la sentencia del 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A adolece de los siguientes defectos: i) Indicó que la referida decisión desconoció el principio de congruencia en la medida en que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos únicamente pretendía la nulidad de los actos administrativos proferidas por la entidad demandada, por lo, desde ninguna perspectiva comprendía como restablecimiento del derecho su reintegro al cargo de inspectora de seguridad aérea grado 35 de la Dirección de Medicina de Aviación y Licencias Aeronáuticas de la Aerocivil.
Agregó que la autoridad judicial accionada, extralimitó su competencia al momento de decidir la controversia, excediendo las pretensiones invocadas por la parte accionante, situación que, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, vulneraba los derechos fundamentales al debido proceso, contradicción, defensa y de acceso a la administración de justicia de la entidad.
Recalcó que la vinculación de la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos a la Aerocivil, no fue objeto de debate al interior del litigio desatado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-028-2018-00017-00, razón por la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no era competente para efectuar un pronunciamiento sobre este aspecto. ii) La parte actora aduce que la providencia objeto de reproche adolece del defecto fáctico, toda vez que la decisión adoptada carece de fundamento probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que sustentó la decisión que revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá. A juicio de la parte actora, no le asiste razón al Tribunal, al afirmar que el fundamento de la sanción disciplinaria impuesta a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, corresponde únicamente a la no inducción oportuna en el cargo de especialista aeronáutico III grado 39 del Grupo de Talento Humano de la Aerocivil, puesto que, del material probatorio aportado al expediente se evidenciaba que el cargo formulado se centra en el incumplimiento de la demandante en el ejercicio de las funciones de su cargo durante el periodo comprendido entre el 24 de noviembre de 2014 y el 31 de diciembre de 2015.
Recalcó que las declaraciones rendidas durante el proceso disciplinario adelantado contra la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, permiten evidenciar que efectivamente la referida no cumplió a cabalidad con las funciones del cargo de especialista aeronáutico III grado 39 del Grupo de Talento Humano de la Aerocivil. Por lo tanto, no existía duda alguna que la disciplinada incurrió en el incumplimiento de los deberes de que tratan los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, circunstancia que se demostró dentro del trámite del proceso disciplinario adelantado.
Concluyó que del material probatorio aportado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es determinante en demostrar que la sanción disciplinaria impuesta a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, mediante los actos administrativos expedidos, se ajusta a derecho, por lo que, la sentencia de segunda instancia incurrió en vía de hecho derivada de un defecto fáctico por carecer del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sustentó la decisión mediante la cual revocó el fallo de primera instancia. Trámite Mediante auto de 4 de octubre de 2023, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección- A; a su vez se dispuso la vinculación del Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá y a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos.
Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo constitucional, bajo los siguientes argumentos. Señaló que los argumentos esbozados por la parte actora se encuentran encaminados en atacar el criterio interpretativito del juez, circunstancia que contraría la constitución política en lo ateniente al principio de autonomía e independencia funcional de los jueces.
Sostuvo que no es factible alegar la ocurrencia de una vía de hecho, cuando la providencia judicial encuentra fundamento en un determinado criterio jurídico o en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso, por cuanto tal situación afectaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial que, de forma precisa, habilitan al juez para aplicar la Ley y para fijarle en concreto su verdadero sentido y alcance.
Recalcó que la acción de tutela no se puede convertir en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, no fueron expuestos oportunamente. 4.2. Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá realizó un análisis de las actuaciones adelantadas dentro del proceso bajo radicado 11001333502820180001700.
Argumentó que dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se transgredieron los derechos fundamentales invocados por la parte actora en la medida que, se garantizaron los principios de celeridad, defensa, publicidad, contradicción. Consideró que la acción constitucional se torna improcedente por cuanto que se se agotó el trámite judicial respectivo y no se desconoció derecho fundamental alguno. 4.3.
La señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A al proferir la sentencia de 23 de febrero de 2023, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y del principio de congruencia, de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, incurriendo en vía de hecho por el defecto fáctico, al revocar la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos contra la Aerocivil. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 4.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción y defensa, de acceso a la administración de justicia y del principio de congruencia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos contra la Aeronáutica y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, esto es, la sentencia de 23 de febrero de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico el 24 de abril de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 28 de septiembre de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, actuando a través de apoderado, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y del principio de congruencia, porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección A, al proferir, la sentencia del 23 de febrero de 2023, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, al revocar la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos contra la Aerocivil.
Indicó que la autoridad judicial accionada, desconoció el principio de congruencia en la medida en que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos únicamente pretendía la nulidad de los actos administrativos proferidas por la entidad demandada, por lo que no se pretendía como restablecimiento del derecho su reintegro al cargo de inspectora de seguridad aérea grado 35 de la Dirección de Medicina de Aviación y Licencias Aeronáuticas de la Aerocivil.
Sostuvo que el Tribunal, incurrió en defecto fáctico, toda vez que la decisión adoptada carece de fundamento probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que sustentó la decisión que revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá. Finalmente advirtió que del material probatorio aportado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es determinante en demostrar que la sanción disciplinaria impuesta a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, mediante los actos administrativos expedidos, se ajusta a derecho, por lo que, la sentencia de segunda instancia incurrió en vía de hecho derivada de un defecto fáctico por carecer del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sustentó la decisión mediante la que revocó el fallo de primera instancia. Con el fin de resolver los cuestionamientos de la parte actora, la Sala considera pertinente revisar las actuaciones adelantadas dentro del expediente bajo radicado No. 11001-33-35-028-2018-00017-00, para lo cual se evidencia que: La señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos por intermedio de apoderado promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a efectos de que se estudiara la legalidad de los siguientes actos administrativos: La Resolución No. 02786 de 20 de septiembre de 2016, por medio de la cual la Jefatura del Grupo de Investigación Disciplinaria de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, declaró probado el cargo formulado, establecido en los numerales 1° y 2° del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en contra de la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, decretando la suspensión en el ejercicio del cargo de Especialista Aeronáutico III Grado 39 asignado al Grupo de Salud Ocupacional de la Dirección de Talento Humano, por el término de dos (2) meses.
La Resolución 03750 del 12 de diciembre de 2016, a través de la cual el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil confirmó en su integridad la Resolución No. 02786 de 20 de septiembre de 2016. La Resolución No. 00062 de 6 de enero de 2017, mediante la cual el Director General de la Aerocivil, resolvió hacer efectiva la sanción impuesta a la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos.
Como restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de perjuicios materiales causados con ocasión a la expedición de los actos acusados, relativo a salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, honorarios profesionales, gestos médicos, hospitalizaciones no cubiertas por la entidad demandada ni por el sistema de seguridad social, salariaros dejados de percibir por incapacidades médicas y a su vez, el reconocimiento de perjuicios morales.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, que una vez agotadas las actuaciones correspondientes, mediante sentencia de 1° de septiembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda, al encontrar entre otras cosas, que respecto a la graduación de la falta en que se incurrió y de la culpabilidad, la misma estaba ajustada conforme con los artículos 122 a 123 de la Constitución Política, y la Ley 734 de 2002, en la medida que lo reprochado a la demandante consistió en que a pesar de llevar treinta (30) años al servicio de la entidad omitió deberes que le imponían las funciones a su cargo, circunstancia que a su juicio se encontraba acreditada.
Seguidamente, ante la apelación interpuesta por el apoderado de la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, mediante sentencia de 23 de febrero de 2023, estimó lo siguiente: El Tribunal accionado advirtió que de los elementos probatorios allegados al expediente se evidenciaba que la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, se encuentra vinculada e inscrita en la carrera administrativa de la Aeronáutica Civil, desde el día 20 de marzo de 1984 y desde entonces había desarrollado diferentes empleos dentro de la plana ordinaria de personal de esa entidad, siendo el último empleo en el cual fue encargada el de Especialista III Grado 39, adscrito al Grupo de Salud Ocupacional de la Dirección de talento Humano. Adicionalmente, advirtió que mediante auto de 21 de abril de 2015, la Coordinadora del Grupo de Investigaciones Disciplinarias formuló pliego de cargos en contra de la señora Patricia de Jesús Barrientos Barrientos, en su condición de Especialista Aeronáutico III grado 39 del Grupo de Salud Ocupacional de la Dirección de Talento Humano de la Aeronáutica Civil, con ocasión al incumplimiento de sus funciones durante el periodo comprendido entre el 24 de noviembre de 2014 y el 31 de diciembre de 2015, incluida la inasistencia a la inducción al cargo de Especialista III Grado 39 del Grupo de Salud Ocupacional.
En cuanto al incumplimiento de funciones, el Tribunal evidenció que, en los descargos, la investigada argumentó que durante el período indicado en el cargo formulado se presentaron algunas situaciones fácticas que ocurrieron en el desempeño de sus labores, como las múltiples situaciones administrativas y de salud de la disciplinada, de las cuales siempre tuvo conocimiento la Jefe del Grupo de Salud Ocupacional y se encontraban legalmente sustentadas y soportadas ante la Dirección de Talento Humano de la entidad, además, su asistencia puntual y oportuna al sitio de trabajo, cumpliendo con los horarios establecidos.
Por otro lado, advirtió que se encontraba demostrado que la demandante había desempeñado en la Aeronáutica Civil cargos directivos y en cumplimiento de funciones médica aeronáuticas, desde el día 16 de junio de 1999 en el Aeropuerto de el Dorado en Bogotá y hasta cuando fue creado el cargo de Especialista III Grado 39 del Grupo de Salud Ocupacional, en el que finalmente fue encargada y desmejorada sustancialmente en materia de salario y condiciones de trabajo en general.
Adicionalmente estimó que el cargo de especialista, fue ilegalmente creado por medio de la Resolución No. 04911 de 19 de septiembre de 2014, puesto que, de la lectura de dicho acto administrativo, este no cumplía con el procedimiento administrativo que requería la modificación de la planta o estructura de personal de una entidad pública, según el Decreto 2772 de 2005, citado como soporte o motivación de la referida resolución. De otra parte, la autoridad judicial encontró que, respecto al cargo imputado por el incumplimiento en la asistencia de la inducción, el mismo se encontraba desvirtuado con la declaración rendida por la demandante y los señores Mildred Nohoraima Pérez Buitrago y Oscar Sarmiento Mejía y demás elementos probatorios que reposaban en el expediente.
A su vez, estimó que en gracia discusión de aceptarse dicho cargo, debió acudirse al procedimiento administrativo de la insubsistencia motivada como lo establece el artículo 125 de la Constitución Política y no estructurar una supuesta falta disciplinaria que no existió. Agregó que, la doctora Adriana del Socorro Martínez España, encargada de realizar las actividades propias de la inducción, declaró dentro de la investigación disciplinaria y manifestó que la disciplinada si había concurrido a la inducción del cargo que fue nombrada; por tanto, si bien, el a quo trascribió parcialmente dicho testimonio no efectuó ningún análisis sobre el mismo.
Bajo el anterior contexto, consideró que se estructuraron los cargos formulados contra los actos administrativos demandados, estos son, desviación o abuso de poder y de quebranto de las normas legales en que debían fundarse esas decisiones administrativas disciplinarias. Finalmente advirtió que el cambio abrupto de cargo, funciones, remuneración, condiciones de trabajo distintas e inferiores a las que por muchos años padeció la demandada en la Aeronáutica Civil, constituían verdaderos hechos y actos constitutivos de acoso laboral y muy descalificantes, según la Ley 1010 de 2006.
En virtud de lo anterior, el Tribunal revocó la sentencia de primera instancia y por tanto, declaró la nulidad del acto administrativo disciplinario sancionatorio y en cuanto a la resolución que dio cumplimiento a la sanción impuesta, indicó que por tener la naturaleza de acto de ejecución, no era posible de control judicial. En consecuencia, como restablecimiento del derecho se dispuso: “Se ordenará a la Aeronáutica Civil, que reintegre a la demandante al cargo que desempeñaba antes de la expedición de la Resolución No. 05047 de 1 de octubre de 2.014 (que la encargó del empleo de especialista III grado 39- folios 37 y 38 del expediente) es decir de Inspector de Seguridad Área Grado 35 de la Dirección de Medicina de Aviación y Licencias Aeronáuticas.
Se reconocerán y pagarán las diferencias de sueldos entre los dos empleos y las prestaciones sociales del Cargo de Inspector, debidamente indexadas mes a mes, conforme los índices que certifique el DANE, desde el día 1 de octubre de 2014 y hasta la fecha en que se produzca el pago correspondiente”. En este punto de la controversia resulta oportuno analizar el alcance del principio de congruencia, advirtiendo que este ha sido definido como aquel “que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso-administrativo) (…), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas”.
Este principio se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso, en los siguientes términos: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. (…)” Por su parte, el Consejo de Estado, en cuanto al principio de congruencia, en sentencia de 30 de octubre de 2020 realizó el siguiente análisis: “En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el a quo, para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 200111, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa, la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva. En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.14 [hoy 187 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 2017, al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En ese orden de ideas, conforme a lo anterior, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, que invocó el Tribunal de instancia, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por el actor era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo”.
De lo anterior expuesto es dable concluir que el principio de congruencia constituye una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de conocimiento solo le está permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido.
Así las cosas, de la lectura del libelo demandatorio, la Sala encuentra que lo pretendido por la demandante era la declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil dentro del proceso disciplinario DIS-01-059-2015 y, como restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de perjuicios materiales y morales causados con ocasión a la expedición de los actos administrativos.
En este orden de ideas, es claro que la decisión emitida en sentencia 23 de febrero de 2023, encaminada a ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil que “reintegre a la demandante al cargo que desempeñaba antes de la expedición de la Resolución No. 05047 de 1 de octubre de 2.014 (que la encargó del empleo de especialista III grado 39- folios 37 y 38 del expediente) es decir de Inspector de Seguridad Área Grado 35 de la Dirección de Medicina de Aviación y Licencias Aeronáuticas” constituye un aspecto que no fue solicitado por la parte demandante y en consecuencia ajeno al estudio de la entidad demandada a efectos de ejercer su derecho de defensa y contradicción. Sobre el particular es dable advertir que en aquellos casos en los que se pretende un control de legalidad, dicho análisis se contrae a estudiar los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, por tanto, la demanda constituye un marco de referencia para que la parte demandante indique los motivos de inconformidad y por su parte, la autoridad judicial en garantía del derecho de defensa controvierta los argumentos expuestos por la parte actora.
En este orden de ideas, es claro que del análisis efectuado tanto del escrito de demanda como de la decisión proferida por el Tribunal accionado se evidencia que existe incongruencia entre las pretensiones y la parte resolutiva de la sentencia, pues se evidencia que se reconoció una prerrogativa que no había sido invocada por la parte demandante, circunstancia que a todas luces desconoce los derechos al debido proceso y defensa de la demandada, en la medida que tal aspecto no estaba fundamentado o delimitado dentro de la controversia.
Adicionalmente resulta importante señalar que al tenor de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno. En consecuencia, es claro que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del principio de congruencia, pues como se advirtió en líneas anteriores son las pretensiones de la demanda y las pruebas obrantes en el expediente las que comportan el límite dentro del cual el fallador judicial debe operar al decidir la controversia, razón por la que se procederá al amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala accederá al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y del principio de congruencia, invocados por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia de 23 de febrero de 2023, dictada por la autoridad judicial accionada, ordenándole a la referida Corporación judicial, que emita una nueva providencia de reemplazo, teniendo en cuenta las consideraciones aquí realizadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la contradicción, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y del principio de congruencia invocados por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Patricia de Jesús Barrientos contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL SEGUNDO. - ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, dentro del marco del principio de congruencia de acuerdo con las consideraciones que sobre el particular se efectuaron en líneas anteriores.
Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar. TERCERO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Con salvamento de voto) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)