11001031500020250217800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Referencia: Acción de tutela Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA. -COINTRASUR-.

TESIS: SE AMPARAN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ACTORA. LA AUTORIDAD JUDICIAL INCURRIÓ EN EL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO, POR CUANTO INAPLICÓ LAS MODIFICACIONES RELACIONADAS CON LA AMPLIACIÓN DEL PLAZO PARA EL TRÁMITE DE LAS CONCILIACIONES EXTRAJUDICIALES A CARGO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN VIGENCIA DEL DECRETO 491 DE 2020.

DERECHOS FUNDAMENTALES: IGUALDAD, DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA2. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.

La Solicitud La COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA. -COINTRASUR-, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL al haber proferido las providencias de 12 de julio de 2024 y 20 de marzo de 2025, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00001-00.

I.2. Hechos Manifestó que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP3-, a través de la Subdirección de 3 En adelante la UGPP. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Determinación de Obligaciones Fiscales de la Dirección de Parafiscales la requirió para que aportara la información, adecuada, completa y oportuna de la liquidación y pago de las contribuciones al sistema de seguridad social para el período comprendido entre el 1o. de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2023.

Aseguró que mediante auto núm. RPC-797 de 8 de junio de 2017 la UGPP formuló cargos en su contra por suministrar información incompleta. Señaló que mediante Resolución núm. RDO-230 de 21 de febrero de 2018 la UGPP la sancionó al pago de una multa de $189.371.650, con ocasión al suministro de información incompleta para el período comprendido entre el 1o. de enero de 2021 y el 31 de diciembre de 2023.

Indicó que contra esta decisión interpuso el recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la UGPP a través de la Resolución núm. RDC 173 de 12 de abril de 2019 que confirmó en todas sus partes la decisión inicial. Advirtió que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se le ordenara la nulidad de los actos administrativos que resolvieron el proceso sancionatorio y, en consecuencia, la terminación de los procesos coactivos adelantados en su contra para obtener el pago efectivo de la sanción. Aseveró que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 73001-33-33-001-2022-00001-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 12 de julio de 2024, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y denegó las pretensiones de la demanda.

Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 20 de marzo de 2025, confirmó parcialmente la decisión del a quo frente a la declaratoria de caducidad del medio de control y revocó el numeral segundo de la sentencia respecto a la denegación de las pretensiones. I.3 Fundamentos de la solicitud 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, ya que se omitió la aplicación del artículo 9º del Decreto Legislativo núm. 491 de 20204 que amplió el plazo para el trámite de la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación de tres (3) a cinco (5) meses durante la vigencia de la emergencia sanitaria.

Aseguró que en el asunto no operó la caducidad del medio de control y que dicha declaración resulta abiertamente contraria al ordenamiento jurídico y configura una vía de hecho, con afectación directa a sus derechos fundamentales. 4 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.

Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 1. Dejar sin efectos las providencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, con fecha 12 de julio de 2024, y por el Tribunal Administrativo del Tolima, con fecha 20 de marzo de 2025, mediante las cuales se declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.

Ordenar al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué que, dentro del término que el juez constitucional determine, profiera una nueva decisión de fondo en primera instancia, resolviendo sobre las pretensiones formuladas en la demanda, con plena observancia del principio de legalidad, el debido proceso y el respeto por los derechos fundamentales de la accionante […]”.

(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que la solicitud de amparo debe ser denegada, habida cuenta que lo que pretende la actora es promover un nuevo pronunciamiento judicial del asunto tramitado en la instancia ordinaria. Aseguró que los argumentos consignados en las providencias judiciales cuestionadas resultan suficientes para soportar la defensa, en tanto fueron proferidas de conformidad con el ordenamiento jurídico y, por ende, la acción de tutela resulta improcedente. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El JUZGADO señaló que en la decisión proferida por ese despacho, se expusieron las razones por las cuales se determinó que el medio de control fue presentado fuera de tiempo.

Manifestó que esa conclusión se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5 y el artículo 3º del Decreto núm. 1716 de 20096, pues al realizar el cómputo se tomó como fecha de notificación el último acto administrativo, es decir, el 13 de mayo de 2021 por lo que el plazo para interponer oportunamente la demanda vencía el 14 de septiembre de 2021.

Arguyó que la solicitud de conciliación fue presentada el 2 de septiembre de 2021, suspendiendo por 13 días el termino de caducidad y que la reanudación se dio a partir del 2 de diciembre de 2021, por vencimiento de los 3 meses señalados por la norma para el trámite de la conciliación prejudicial y, por ende, la actora tenía hasta el 15 de diciembre de 2021 para presentar la demanda.

No obstante lo anterior, se presentó el 11 de enero de 2022, excediendo ampliamente el plazo legal. 5 En adelante CPACA. 6 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.

Intervinientes I.6.1.- La UGPP mencionó que la acción de tutela resulta improcedente, por cuanto este mecanismo constitucional no constituye un recurso extraordinario adicional, ni puede implementarse como un mecanismo para revivir términos procesales con el fin de plantear nuevamente las razones del litigio. Señaló que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, por cuanto las actuaciones administrativas que ejecutó se encuentran ajustadas a derecho.

Finalmente, solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al no ser la entidad que ha vulnerado los derechos invocados por la parte actora. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la UGPP, formuló petición de desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la UGPP actuó como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificado con el número único de radicación 2022-00001-00, objeto del presente estudio, en calidad de tercera, le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora [7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. […]”. (Destacado fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima y, en consecuencia, se dejen sin efecto las providencias de 12 de julio de 2024 y 20 de marzo de 2025, 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00001- 00.

A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales invocados, habida cuenta que, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto material o sustantivo, ya que se omitió la aplicación del artículo 9º del Decreto Legislativo núm. 491 de 2020 que amplió el plazo para el trámite de la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación de tres (3) a cinco (5) meses durante la vigencia de la emergencia sanitaria.

Recalcó que en el caso particular se concluyó erradamente que el término de caducidad se reanudó el 2 de diciembre de 2021, esto es, al vencimiento de los tres (3) meses desconociendo que el término aplicable era el de cinco (5) meses, por lo que la constancia de no conciliación expedida el 13 de diciembre de 2021 por la Procuraduría 27 judicial II para asuntos administrativos de Ibagué, fue expedida dentro del plazo legal. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que en el asunto no operó la caducidad del medio de control y que dicha declaración resulta abiertamente contraria al ordenamiento jurídico y configura una vía de hecho, con afectación directa a sus derechos fundamentales.

Es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicitó dejar sin efectos tanto la providencia de 12 de julio de 2024 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 20 de marzo de 2025 por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados e incurrió en el defecto alegado.

La Sala observa que en el presente caso, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuraron los defectos alegados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable7, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Verificado lo anterior y teniendo en cuenta que el presente asunto cumple con los requisitos generales de procedibilidad, la Sala hará mención del marco jurídico del defecto alegado, para enseguida efectuar el estudio del fondo del asunto. Del defecto material o sustantivo Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 2017 señaló que: […] El defecto sustantivo puede presentarse cuando, por ejemplo, el juez: “(i) Fundamenta su decisión en una norma que (a) no es 7 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertinente;

(b) no está vigente en razón de su derogación; (c) es inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de estar vigente y [ser] constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión”8; “(ii) Basa su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto porque resulta inconstitucional o no se adecúa a la circunstancia fáctica;

(iii) el fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable; (iv) presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) la interpretación desconoce Sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance y que constituyen cosa juzgada; (vi) interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones normativas aplicables9;

(vii) desconoce la normatividad aplicable al caso concreto; o (viii) a pesar de la autonomía judicial, interpreta o aplica la norma de manera errónea”10 (Resaltado fuera de texto). En cuanto a la indebida interpretación o aplicación de una norma, recientemente, en la Sentencia T-344 de 2015, reiterada en la SU-050 de 2017, se precisó que este defecto se ha presentado cuando: (a) la interpretación o aplicación, prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad o proporcionalidad11;

(b) es adaptada una disposición de forma contraevidente o contra legem; (c) es evidentemente perjudicial para los intereses de una de las partes, a pesar de la legitimidad de que estos gocen12; (d) es manifiestamente errada y desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad; (e) resulta injustificadamente regresiva13 o contraria a la Constitución14; o (f) cuando dejan de aplicarse normas constitucionales o legales pertinentes.

Según la jurisprudencia, no cualquier interpretación o aplicación puede considerarse un defecto sustantivo. El error judicial debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes. Lo anterior debido a que el juez constitucional no debe ni puede definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir, “pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”15.[…] 8 T-176 de 2015. 9 T-790 de 2010 y T-510 de 2011. 10 SU-770 de 2014. 11 T-1101 de 2005, T-1222 de 2005 y T-051 de 2009. 12 T-001 de 1999 y T-462 de 2003. 13 T-018 de 2008. 14 T-086 de 2007. 15 SU-050 de 2017. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Corte Constitucional ha precisado que el defecto sustantivo puede configurarse cuando la autoridad judicial: a) efectúa una interpretación normativa fuera del rango de razonabilidad, b) adapta disposiciones legales contrarias a derecho, c) el desarrollo de la exégesis es abiertamente prejudicial a los intereses de los intervinientes y d) es manifiestamente contraria, injustificada e inconstitucional.

Igualmente, la Corte consideró que el defecto sustantivo deber ser indudablemente arbitrario e incongruente respecto al desconocimiento de los lineamientos normativos relacionados con el caso particular, además, hizo énfasis en los límites del juez constitucional el cual no puede subrogar al juez natural en el análisis jurídico en el ejercicio de la autonomía interpretativa y la independencia para fallar, considerando las vías jurídicas compatibles con las garantías fundamentales de las partes intervinientes.

Ahora bien, corresponde determinar si el TRIBUNAL incurrió en el defecto endilgado, para lo cual realizará el siguiente análisis: i) de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la suspensión del término de caducidad y, ii) análisis del 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso concreto.

De la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la suspensión del término de caducidad. El literal d) del numeral 2, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, estableció la oportunidad para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: “[…] Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]”.

Así las cosas, cuando se trate de pretensiones encaminadas a obtener la nulidad de actos administrativos de contenido particular, el término para acudir al juez de lo contencioso administrativo será de cuatro (4) meses que se contarán a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo acusado, según sea el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control.

Asimismo, el artículo 16116 ibídem establece como requisito previo para demandar el agotamiento del trámite de conciliación extrajudicial, en aquellos asuntos en los que se formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, a la reparación directa y a las controversias contractuales. Por su parte, el artículo 21 de la Ley 640 de 200117 reguló la suspensión del término de caducidad a partir de la solicitud de conciliación ante el ente conciliador hasta que acontezcan cualquiera de los siguientes supuestos a saber: i) hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley; ii) hasta que se expidan las constancias de agotamiento de la etapa de conciliación; o iii) hasta que se venza el término de tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud 16 “Artículo 161.

Requisitos Previos Para Demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.” 17 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.

“Artículo 21. Suspensión de la Prescripción o de la Caducidad. <Ley derogada a partir del 30 de diciembre de 2022 por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022> La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conciliación, lo que ocurra primero. Ahora bien, la Sala considera pertinente recordar que, con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica causada por el Covid 19, el Gobierno Nacional profirió el Decreto núm. 491 de 28 de marzo de 202018, por medio del cual se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas, entre otros.

El artículo 9° de la citada disposición, introdujo modificaciones al término señalado en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, ampliando el plazo para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales a cargo de la Procuraduría General de la Nación, de la siguiente manera: “[…]

ARTÍCULO

9. CONCILIACIONES NO PRESENCIALES ANTE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. <Emergencia vigente hasta el 30 de junio de 2022. Resolución MINSALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 385 de 2020> En la radicación de solicitudes de convocatoria y en el trámite de las conciliaciones que sean de competencia de la Procuraduría General de la Nación, se promoverán y privilegiarán los procedimientos no presenciales, de acuerdo con las instrucciones administrativas que imparta el Procurador General de la Nación, para lo cual se acudirá a las tecnologías de la comunicación y la información. Los acuerdos conciliatorios gestionados mediante audiencias no presenciales se 18 Esta normatividad estuvo vigente hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la que finalizó el estado de emergencia sanitaria. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perfeccionarán a través de los medios electrónicos utilizados o mediante el uso de correos electrónicos simultáneos o sucesivos.

Con lo anterior, el procurador de conocimiento suscribirá el acta en la que certificará los acuerdos alcanzados o emitirá las constancias, según corresponda y cuando sea necesario las remitirá para aprobación a la autoridad judicial competente. El Procurador General de la Nación de acuerdo con la valoración de las circunstancias específicas de salubridad y capacidad institucional podrá suspender la radicación y/o el trámite de solicitudes de convocatoria de conciliaciones en materia civil, de familia y comercial que se lleven a cabo en los centros de conciliación de la Procuraduría General de la Nación a nivel nacional, así como de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativo adelantada por los agentes del Ministerio Público.

En el evento en que se suspenda la posibilidad de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no correrá el término de prescripción o caducidad de las acciones o de los medios control, respectivamente, hasta el momento en que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes. Modifíquese el plazo contenido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales en materia civil, de familia, comercial y de lo contencioso administrativo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, el cual será de cinco (5) meses.

Presentada copia de la solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos ante la entidad convocada, el Comité de Conciliación contará con treinta (30) a partir de su recibo para tomar la correspondiente decisión. Los términos previstos en el inciso anterior serán aplicables también a las solicitudes de convocatoria de conciliación extrajudicial radicadas con antelación a la vigencia del presente decreto y que aún se encuentren en trámite al momento de la expedición del mismo.

Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. […]” (Destacado fuera del texto) En ese sentido, el término previsto para el trámite de la conciliación 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extrajudicial fue ampliado de tres (3) a cinco (5) meses, extensión que se mantuvo hasta que concluyó la declaratoria del estado de emergencia sanitaria, esto es, hasta el 30 de junio de 2022.

Caso concreto Teniendo en cuenta lo anterior y para resolver el caso que nos ocupa, se debe examinar lo decidido en la sentencia de 20 de marzo de 2025 proferida por el TRIBUNAL, aquí cuestionada, en la cual se indicó lo siguiente: “[…] PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Corresponde a la Corporación, entrar a determinar, si fue procedente haber declarado probada la excepción de caducidad del medio de control, o si, por el contrario, se debe revocar dicha decisión al encontrarse acreditado la solicitud de conciliación extrajudicial suspendió el término de caducidad por 05 de meses, como lo alega la parte recurrente. […] CASO CONCRETO La Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima LTDA, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDO-230 del 21 de febrero de 2018 y RDC-173 del 12 de abril de 2019, expedidas por la entidad demandada.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el levantamiento de las medidas 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelares de embargo y la devolución de los valores cobrados en virtud de la sanción impuesta, al considerar que, la UGPP vulneró el debido proceso al confirmar una sanción dentro de un expediente que ya había sido archivado previamente mediante auto del 28 de septiembre de 2018.

Mediante sentencia del 12 de julio de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y negó las pretensiones de la demanda, considerando que la suspensión del término de caducidad por la conciliación solo operó por tres meses, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, y no por cinco meses como lo argumentaba la parte demandante con base en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Asimismo, indicó que, el término de caducidad venció el 15 de diciembre de 2021, mientras que la demanda solo fue presentada el 11 de enero de 2022, es decir, fuera del término legalmente establecido. Inconforme con la decisión del A Quo, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que el fallo vulneró el debido proceso y aplicó una norma inaplicable al caso concreto, pues al momento de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, aún se encontraba vigente el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que extendía la suspensión del término de caducidad a cinco meses en virtud de la emergencia sanitaria por el COVID-19.

En este orden de ideas, corresponde a la Corporación entrar a determinar, si fue procedente haber declarado probada la excepción de caducidad del medio de control, o si, por el contrario, se debe revocar dicha decisión al encontrarse acreditado la solicitud de conciliación extrajudicial suspendió el término de caducidad, como lo alega la parte recurrente.

Se avizora que, mediante la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social impuso una sanción a la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda. por la suma de $189.371.650, derivada del suministro incompleto de la información requerida dentro del expediente administrativo 20151520058011285, correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2013.

Ahora bien, se vislumbra que, el 26 de abril de 2018, la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., a través de su 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apoderado, interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018, siendo este admitido mediante la Resolución RDC- 343 del 29 de junio de 2018.

De las pruebas obrantes en el expediente, se aprecia que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la Resolución No. RDC- 173 del 12 de abril de 2019, resolvió confirmar la sanción impuesta en la Resolución No. RDO- 230 del 21 de febrero de 2018, por el monto de $189.371.650, en relación con el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2013.

No obstante, el 21 de mayo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social remitió comunicación a la dirección calle 90 No. 12- 28, oficina 201, en Bogotá D.C., con el fin de surtir la notificación personal del contenido de la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019; sin embargo, se advierte que dicha notificación fue devuelta por la empresa de servicios postales, al no encontrarse el destinatario en el citado domicilio.

De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., la dirección registrada para efectos de notificación corresponde a la carrera 8 No. 7-35 de Chaparral, Tolima, lo que evidencia una posible inconsistencia en el trámite de notificación de la mencionada resolución. Finalmente, se aprecia que, el 10 de mayo de 2021, el gerente de la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., solicitó información a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social respecto del embargo de sus cuentas bancarias en el marco del expediente administrativo 20151520058011285, momento en el cual tuvo acceso al contenido de la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019, como se evidencia a continuación: […] En virtud de lo anterior, se tomará como fecha de notificación de los actos administrativos demandados el 10 mayo de 2021, como quiera que en el mismo escrito, se afirma el conocimiento de la Resolución la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019.

Así las cosas, se advierte que la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019, mediante la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) confirmó la sanción impuesta a la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., fue conocida por la demandante el 10 de mayo de 2021, fecha en la que tuvo acceso a 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su contenido con ocasión del embargo de su cuenta bancaria.

En consecuencia, el término de cuatro (4) meses para interponer la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho inició el 11 de mayo de 2021, por lo que la parte demandante tenía hasta el 11 de septiembre de 2021 para presentar la acción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, se advierte que dicho término fue suspendido el 02 de septiembre de 2021, con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 27 Judicial II Administrativa de Ibagué, habiendo transcurrido hasta ese momento tres (3) meses y veintiún (21) días del término de caducidad.

El acta que declara fallida la conciliación extrajudicial, por falta de ánimo conciliatorio entre las partes, fue expedida el 13 de diciembre de 2021. Sin embargo, la suspensión del término de caducidad solo operó hasta los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud, es decir, hasta el 02 de diciembre de 2021. Por lo tanto, el término de caducidad se reanudó el 03 de diciembre de 2021, quedando nueve (09) días restantes para la presentación de la demanda, lo que significa que la fecha límite para interponerla era el 11 de diciembre de 2021.

Dado que la demanda fue radicada el 11 de enero de 2022, es claro que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. […] Por otro lado, no son de recibo para la Sala los argumentos expuestos por la parte recurrente, al sostener que, el artículo 9 del Decreto 491 de 2020 modificó el plazo de suspensión del término de caducidad a cinco (5) meses.

Si bien en un momento determinado dicha disposición tuvo aplicación, lo cierto es que el Decreto 564 de 2020 estableció expresamente lo siguiente: […] De lo anterior, se desprende que, la suspensión de los términos de caducidad no quedó determinada exclusivamente por el Decreto 491 de 2020, sino que, su regulación fue sujeta a lo dispuesto en el Decreto 564 de 2020, el cual estableció una suspensión generalizada hasta que el Consejo Superior de la Judicatura ordenara la reanudación de los términos judiciales y, como quiera que lo anterior se dio el día 01 de julio de 2020, la solicitud de conciliación extrajudicial solo suspendió el término de caducidad de la acción hasta cuando se vencieron los 3 meses siguientes a su presentación, esto es, el 02 de diciembre de 2021, tal como lo indicó el A Quo.

Finalmente, esta Corporación se aparta de lo decidido por el Juzgad de Conocimiento en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de apelación, en razón a que resulta improcedente 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negar las pretensiones de la demanda cuando estas no fueron objeto de estudio ni análisis de fondo, por haber operado la caducidad de la acción. En consecuencia, habidas las consideraciones precedentes la Sala CONFIRMARÁ PARCIALMENTE la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del presente medio de control formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en el sentido de REVOCAR el numeral SEGUNDO, de conformidad con lo expuesto en este considerativo […]”.

(Negrilla pertenece al texto). De los apartes trascritos de la providencia cuestionada, la Sala observa que el TRIBUNAL al estudiar el recurso de apelación concluyó que había lugar a confirmar la decisión del a quo, al considerar que en el asunto operó la caducidad del medio de control, habida cuenta que la actora presentó la demanda el 11 de enero de 2022, pero, a su juicio, la fecha límite para acudir ante el juez era el 11 de diciembre de 2021.

La Sala observa que para adoptar su decisión la autoridad judicial accionada tuvo en cuenta lo preceptuado por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y, de acuerdo con dicho postulado normativo, consideró que se configuró la caducidad de la acción en tanto el conteo del término de caducidad se reanudó luego del vencimiento de los tres (3) meses con los que contaba la Procuraduría General de la Nación para efectuar la diligencia de conciliación. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, señaló que no podría efectuarse el conteo del término de caducidad a partir de la expedición de la constancia que declaró fallida la conciliación, en tanto lo que ocurrió primero fue el supuesto relacionado con el vencimiento de los tres (3) meses sin que se llevara a cabo la diligencia de conciliación. Por lo anterior, la Sala realizará un recuento de las actuaciones desplegadas desde la expedición del acto administrativo hasta la radicación de la demanda, así: - Mediante Resolución núm. RDO-230 de 21 de febrero de 2018 la UGPP sancionó a la actora a pagar una multa de $189.371.650, con ocasión al suministro de información incompleta para el período comprendido entre el 1o. de enero de 2021 y 31 de diciembre de 2023.

Contra esta decisión interpuso el recurso de reconsideración. - La UGPP a través de la Resolución núm. RDC 173 de 12 de abril de 2019 resolvió el recurso de reconsideración, confirmando en todas sus partes la decisión inicial. Este acto administrativo fue notificado a la actora por conducta concluyente el 10 de mayo de 2021, según se evidencia en 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el escrito presentado por la actora a la UGPP en el que reveló el conocimiento del proceso de cobro coactivo, mediante el cual se pretendió hacer efectiva la sanción impuesta en la Resolución núm. RDO-230 de 21 de febrero de 2018 y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración19.

Por lo tanto, el cómputo del término de la caducidad inició el 11 de mayo de 2021. - Posteriormente, la actora radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 27 Judicial ll para Asuntos Administrativos de Ibagué el 2 de septiembre de 2021, esto es, faltando 9 días para el vencimiento inicial del término de caducidad. - Ahora bien, en aplicación al artículo 9° del Decreto núm. 491 de 2020 -vigente en el momento de la presentación de la solicitud-, el trámite de la diligencia de conciliación debió intentarse dentro de los cinco (5) meses siguientes a la 19 Índice No. 10 link expediente digital, cuaderno principal, archivo núm. 09 subsanacion demanda, documento obrante en el folio 93. https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/adm01ibague_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx? ga=1&LOF=1&id=%2Fpersonal%2Fadm01ibague%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocu ments%2FArchivo%2FTEMPORAL%2F73001333300120220000100%2F01PrimeraInstancia%2FC01Pri ncipal%2F09%2E%20SubsanacionDemanda%2Epdf&parent=%2Fpersonal%2Fadm01ibague%5Fcend oj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FArchivo%2FTEMPORAL%2F73001333300120220 000100%2F01PrimeraInstancia%2FC01Principal 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentación de la solicitud, es decir, hasta el 2 de febrero de 2022.

Al respecto, en el expediente digital se observa que la Procuraduría 27 Judicial ll para Asuntos Administrativos de Ibagué, estando dentro del plazo que fijó la norma en comento, el día 2 de diciembre de 2021 llevó a cabo la diligencia de conciliación extrajudicial declarándola fallida por tratarse de un asunto tributario no conciliable.

No obstante lo anterior, la constancia fue proferida por el agente del Ministerio Público hasta el 13 de diciembre de 202120. - Una vez expedida la constancia por parte del ente conciliador, el 14 de diciembre de 2021 se reanudaron los 9 días restantes para el vencimiento del término de caducidad hasta el 22 de diciembre de 2021. - Finalmente, la actora radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante los Juzgado Administrativos 20 Índice No. 10 link expediente digital, cuaderno principal, archivo núm. 09 subsanacion demanda, documento obrante en los folios 95-96. 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Ibagué el 11 de enero de 2022, esto es, el primer día hábil luego de finalizada la vacancia judicial.

En síntesis, el conteo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de controversia, se resume de la siguiente manera: Notificación de la Resolución núm. RDC 173 de 12 de abril de 2019 resolvió el recurso de reconsideración: 10 de mayo de 2021 Conteo inicial del término de la caducidad del medio de control: Desde el 11 de mayo de 2021 hasta el 11 de septiembre de 2021.

Solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante la 27 Judicial ll para Asuntos Administrativos de Ibagué: 2 de septiembre de 2021- suspendiendo el término de caducidad por 9 días 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme con lo anterior, para la Sala, el TRIBUNAL incurrió en defecto material o sustantivo, por cuanto inaplicó las modificaciones efectuadas a los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, en lo relacionado con la ampliación del plazo para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales a cargo de la Procuraduría General de la Nación en vigencia del Decreto núm. 491 de 2020.

Al respecto, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada al resolver el caso sub examine, efectuó una interpretación normativa sin tener en cuenta las disposiciones legales vigentes y aplicables al asunto, pues al tenor de lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto Plazo de 5 meses para el trámite de la diligencia de conciliación, según el artículo 9 del Decreto 491 de 2020, vigente al momento de la presentación de la solicitud de conciliación. Desde el 2 de septiembre de 2021 hasta el 2 de febrero de 2022.

Diligencia de conciliación extrajudicial declarada fallida 2 de diciembre de 2021 Expedición de la constancia por parte del Ministerio Público: 13 de diciembre de 2021 Reanudación del término de caducidad por 9 días restantes Desde el 14 diciembre de 2021 hasta el 22 de diciembre de 2021 Radicación de la demanda, primer día hábil luego de finalizada la vacancia judicial 11 de enero de 2022 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 491 de 2020, la diligencia de conciliación se llevó a cabo dentro de los cinco (5) meses siguientes a la presentación de la solicitud y, en concordancia con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, en el asunto, lo que ocurrió primero fue la expedición de la constancia de agotamiento de la etapa conciliatoria y, no el vencimiento del plazo para el trámite de la diligencia de conciliación como desacertadamente lo consideró la autoridad judicial accionada.

En ese orden de ideas, una vez surtido el trámite de conciliación el término restante de caducidad debió ser contabilizado a partir del día siguiente al que se expidió la certificación de agotamiento del requisito de procedibilidad por parte de la Procuraduría General de la Nación, esto es, el 14 de diciembre de 2021. Cabe resaltar que esta Sección ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un asunto similar al de la referencia, mediante sentencia de 4 de noviembre de 202221, en la que se amparó los derechos fundamentales de la allí accionante al advertir que la autoridad judicial accionada desconoció e inaplicó las modificaciones efectuadas a los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, en lo 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de noviembre de 2022, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 05370 00. 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionado con la ampliación del plazo para el trámite de las conciliaciones extrajudiciales a cargo de la Procuraduría General de la Nación en vigencia del Decreto núm. 491 de 2020.

Con fundamento en lo anterior, la Sala concederá el amparo de los derechos deprecados y, por lo tanto, dejará sin efecto la providencia de 20 de marzo de 2025, proferida por el TRIBUNAL en la que se confirmó la decisión del JUZGADO que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el numero único de radicación 73001-33- 33-001-2022-00001-00.

En consecuencia, se dispondrá que la autoridad judicial, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA. -COINTRASUR-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DEJAR SIN EFECTO la providencia de 20 de marzo de 2025, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001- 33-33-001-2022-00001-00. En consecuencia, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA que, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta providencia, 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02178-00 Actora: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA -COINTRASUR- Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicte una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.