www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructor del SENA.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 2 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual declaró probadas las excepciones de «inexistencia del vínculo o relación laboral y cobro de lo no debido» y negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Demanda 2. El señor Gustavo Rojas Vásquez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio n.º 2-2018-000738 del 21 de mayo de 2018, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre el 29 de septiembre de 2006 y el 30 de octubre de 2016, así como el pago de las acreencias laborales y prestacionales derivadas de dicha vinculación, período en el que se desempeñó como instructor. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales dejados de percibir, incluidos salarios, prestaciones sociales, cesantías e intereses sobre estas, sanción moratoria, vacaciones, auxilio de transporte, primas de vacaciones, navidad, alimentación; y las devoluciones de los aportes a seguridad social y subsidio familiar;
(ii) indemnización por mora en el pago de las cesantías definitivas durante el tiempo que estuvo vinculado; iii) que se realicen los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones por el tiempo de su vinculación; iv) que el lapso de los contratos sea tenido en cuenta para acceder a la pensión; v) que se reintegren las sumas que desembolsó por concepto de retención en la fuente con ocasión de los contratos de prestación de servicios; vi) que se indexen las sumas objeto de condena y vii) que se cumpla con la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 4.
En la demanda afirmó que suscribió diversos contratos de prestación de servicios con el SENA durante el lapso comprendido entre el 2006 y el 2016, en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 los que se desempeñó como instructor e impartió formación profesional en el Centro de Desarrollo Agroempresarial y Turístico del Huila, tiempo durante el cual estuvo sometido a una jornada laboral establecida por la demandada y en condiciones idénticas a los servidores de planta, y durante el cual recibió órdenes directas del supervisor del contrato. 5.
Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1 y que el SENA procedió de forma irregular al encubrir una verdadera relación laboral bajo la figura de contratos de prestación de servicios. 6. En ese sentido manifestó que los instructores desarrollan funciones idénticas a las del personal de planta; igualmente, señaló que el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación CE-SUJ2 de 2016 en el que se refiere que la «labor del docente contratista no es independiente; sino que el servicio que presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», providencia que no es aislada2.
Contestación de la demanda 7. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda porque a su juicio nunca existió una relación laboral, ya que en cada uno de los contratos de prestación de servicio se estableció de manera expresa la cláusula de ausencia de relación laboral y se entabló conforme a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo que no tiene derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. 8.
En ese contexto, propuso las siguientes excepciones: inexistencia del vínculo o relación laboral; cobro de lo no debido; prescripción; buena fe; ineptitud sustantiva de la demanda; inexistencia de objeto de la acción incoada; y la genérica. La sentencia de primera instancia 9. Mediante sentencia del 2 de julio de 2024,3 el Tribunal Administrativo del Huila declaró probadas las excepciones de «inexistencia del vínculo o relación laboral y cobro de lo no debido» y negó las pretensiones de la demanda. 10.
Para llegar a esta decisión, señaló que la carga de la prueba recae en quien afirma los supuestos fácticos en los que sustenta su pretensión, y que dicha prueba debe ofrecer elementos suficientes para acreditar, con fundamento en las reglas de la sana crítica, la existencia de una relación laboral. 1 Artículos 2, 5, 13, 25, 29, 53, 83,122, 123 y 125 de la Constitución Política;
Decreto 2277 de 1979; artículo 32 de la Ley 80 de 1993; artículo 4 de la Ley 114 de 1994 y artículo 2 del Decreto 1426 de 1998. 2 Radicación: 05001-23-31-000-2005-06806-01 (1875-2023) sentencia del 12 de mayo de 2014, Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 Índice 48 de SAMAI del Tribunal. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 11.
Señaló que la parte demandante alega haber mantenido una relación laboral con el SENA, pese a haber celebrado contratos de prestación de servicios. En consecuencia, corresponde a quien sostiene dicha relación aportar elementos probatorios idóneos que permitan demostrar su existencia efectiva, evaluados conforme a las reglas de la sana crítica y a los principios de primacía de la realidad y de distribución dinámica de la carga de la prueba.
Señaló que la parte demandante alega haber mantenido una relación laboral con el SENA, pese a haber celebrado contratos de prestación de servicios. 12. Del análisis del conjunto probatorio se acreditó que el señor Gustavo Rojas Vásquez celebró contratos de prestación de servicios con el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA entre el 29 de septiembre de 2006 y el 16 de diciembre de 2016, con el objeto de impartir formación profesional en contabilidad y finanzas.
Las funciones contratadas fueron ejecutadas de manera personal y directa, en atención a las obligaciones derivadas del vínculo contractual. 13. Asimismo, se demostró que el demandante recibió una contraprestación económica por las labores personales realizadas a favor de la entidad. 14. Aunque se constató que en la planta de personal del SENA existían empleos cuyas funciones guardaban similitud con las labores desarrolladas por el actor, según se evidencia en la Resolución 1458 del 30 de agosto de 2017, no se acreditó la existencia del elemento de subordinación continuada.
En particular, el señor Gustavo Rojas Vásquez no demostró que la entidad le impusiera un horario de trabajo ni que las actividades contratadas se ejecutaran en las instalaciones del SENA Regional Neiva. 15. En consecuencia, la prueba documental aportada no permite acreditar que las labores realizadas por el actor estuvieran sujetas a una subordinación constante con su contratante, manifestada en la exigencia de cumplimiento de órdenes en cualquier momento, respecto al modo, tiempo o cantidad de trabajo; la imposición de reglamentos internos; o el ejercicio del poder disciplinario o del ius variandi. 16.
Además, la parte actora no aportó prueba adicional que demuestre la existencia de una dependencia en el ejercicio del objeto contractual de cada uno de los contratos suscritos, incumpliendo así con la carga probatoria que le corresponde. 17. Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas a las partes. Recurso de apelación 18.
La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia4 en el que argumentó que el Tribunal no 4 Índice 54 de SAMAI del Tribunal. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 realizó un detenido análisis del especial tratamiento jurisprudencial5 que se le ha otorgado a los instructores del SENA y la similitud con la labor que desempeñan los docentes; y que la entidad demandada tiene como misión impartir formación profesional, por lo que sus programas académicos se deben ajustar a lo establecido en las Leyes 30 de 1992 y 749 de 2002, Decreto 2277 de 1979. 19.
A lo anterior agregó que no se realizó una adecuada valoración probatoria, dado que la providencia solo se limitó a revisar la literalidad de los objetos contractuales, sin hacer un análisis detallado de las funciones que debía cumplir el demandante al ejecutar el contrato, lo que habría llevado a concluir que estas estaban sujetas a la subordinación y dependencia del SENA.
Igualmente, que los contratos estipulaban la obligación de asistir a reuniones de inducción y una cláusula de supervisión del contrato. 20. Asimismo, la parte actora afirmó que al demandante le fueron encomendadas funciones propias del personal de planta, caracterizadas por su vocación de permanencia, en tanto estaban orientadas al cumplimiento del objeto misional del SENA y resultaban esenciales para su operatividad.
En ese contexto, destacó que dichas actividades se ejecutaron de manera continuada durante más de siete años, entre 2006 y 2016, lo que demuestra que no correspondían a labores ocasionales, sino a tareas permanentes, funcional y operativamente equiparables a las desempeñadas por los instructores vinculados a la planta de la entidad. 21.
Por último, señaló que los lapsos entre la suscripción de cada contrato no exceden los límites razonables por lo que la prescripción solo se debe contabilizar a partir de la finalización de la relación contractual. Intervención en segunda instancia 22. La parte demandante y la entidad demandada no emitieron pronunciamiento alguno6. 23.
El agente del Ministerio Público rindió concepto 7 indicando que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que no se encuentra acreditado ni existe certeza sobre la materialización del elemento esencial de la subordinación para declarar la existencia de la relación laboral. III. CONSIDERACIONES 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 22 de marzo de 2012, número único de radicación 05001 23 31 000 2003 03063 01;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 12 de mayo de 2014, número único de radicación 05001 23 31 000 2005 06806 01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 5 de 2016; fallo de tutela del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Fallo de Tutela del 22 de octubre de 2020, Radicación número: 11001-03-15- 000-2020-03786-00(AC);
Consejo de Estado en sentencia de Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2023, Rad: 25000-23-42-000-2019-01338-01 (2536-2022). 6 Índice 8 SAMAI del Consejo de Estado. 7 Índice 10 SAMAI del Consejo de Estado. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Problema jurídico 24.
De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación8 es preciso establecer si la providencia incurrió en los yerros endilgados, de modo que se debe establecer si las pruebas documentales aportadas son suficientes para demostrar la existencia de una relación laboral entre las partes. El caso en concreto 25. Teniendo en cuenta que la inconformidad de la parte apelante se circunscribe en cuestionar la valoración probatoria efectuada por el Tribunal, a continuación, la Sala estudiará si los documentos aportados demuestran la existencia de una relación laboral. 26.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en los contratos de prestación de servicios está ínsito el principio de coordinación que implica un control de las tareas que desarrolla el contratista a fin de lograr la ejecución eficiente y eficaz del contrato9. 27. Por su parte, la subordinación puede manifestarse de diferentes maneras, según el servicio de que se trate, e implica el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y la posibilidad de imponerle reglamentos al trabajado10. 28.
En este caso no se cuestiona que el accionante prestó un servicio de manera personal y a cambio de una remuneración (honorarios) en el marco de múltiples contratos de prestación de servicios, elementos que están suficientemente acreditados con las pruebas recaudadas. Por consiguiente, el debate se centra en establecer si el actor desarrolló sus labores bajo una continuada subordinación o no. 29.
De las pruebas aportadas por el demandante, únicamente constan los contratos de prestación de servicios, la Resolución 1458 de 2017 11 «mediante el cual se actualiza el Manual Especifico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA», y los comprobantes de pago correspondientes 12. 30.
Estos documentos, por sí solos, no permiten concluir la existencia de subordinación continua, dado que los contratistas son colaboradores del Estado 8 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación suj-025-ce-s2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016). 11 Folio 228. 12 Folio 25 al 227.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 que coadyuvan con las entidades en el cumplimiento de sus fines, lo cual implica obligaciones de naturaleza distinta a una relación laboral. 31.
Al respecto, es necesario señalar que, contrario a lo alegado por la parte demandante, no resulta suficiente con aportar la copia de los contratos, porque si bien en estos se encuentran las obligaciones asumidas por las partes, no es posible constatar en la forma en la que estas se cumplen, lo cual resulta fundamental para demostrar la existencia de la relación laboral. 32.
Cabe recordar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad sin condicionamientos del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que consagra la tipología del contrato de prestación de servicios. 33. Según dicho precepto, la administración puede celebrar este tipo de contrato cuando las actividades no puedan ser ejecutadas por el personal de planta. 34.
En consecuencia, la distinción entre contratista y servidor público radica en la forma como se cumplen las funciones encomendadas y no propiamente en las obligaciones que les sean asignadas. 35. Ahora bien, la Sala no se considera que las actividades de los instructores y de los docentes oficiales sean asimilables porque los objetivos del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y de las instituciones educativas oficiales no son coincidentes, así como tampoco lo es la forma en la que ejercen sus funciones, lo que se evidencia mediante la existencia de una normativa distinta para cada uno: mientras que los maestros oficiales se rigen por las disposiciones de la Ley 115 de 1994, los instructores del SENA están atados al contenido de la Ley 119 de 1994. 36.
En ese orden de ideas, se recuerda que esta Corporación ha señalado que quien alega la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios debe demostrarlo al tenor de lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso. 37. Por lo tanto, se reitera que no es suficiente con aportar los contratos de prestación de servicios ni el manual de funciones, para que de forma automática se declare la existencia de una relación laboral encubierta. 38.
Así, dado que en el caso concreto no se aportaron pruebas que demuestren la existencia de una relación laboral, se confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones. Condena en costas 39. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024) Demandante: Gustavo Rojas Vásquez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 40. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA.
En este, se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible. Tal situación acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 41.
En el presente caso, el demandante promovió el recurso de apelación con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia en su contra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Huila por medio de la cual se declaró probadas las excepciones de «inexistencia del vínculo o relación laboral y cobro de lo no debido» y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.