Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 7 de septiembre de 2023 Radicación: 11001-03-26-000-2009-00007-00 (37045) Demandante: Constructora Samerica LTDA Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural − Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT) Referencia: Acción de revisión Temas: Acción de revisión de acto de extinción de dominio − nulidad por violación de las normas en que debió fundarse el acto − caducidad − firmeza del acto − carga de la prueba del propietario en materia agraria Síntesis del caso: El accionante solicitó la revisión de un acto que declaró la extinción de unos predios de su propiedad.

Los predios fueron adquiridos con posterioridad a la expedición del acto que declaró extinguido el dominio. Sin embargo, como consecuencia de que el acto no había sido debidamente notificado al propietario, se ordenó cancelar el registro de la extinción de dominio hasta que el acto estuviera en firme; el nuevo propietario adquirió luego de esta cancelación y antes de la firmeza del acto.

Decide la Sala, en única instancia, la acción de revisión interpuesta en contra del acto de extinción de dominio proferido por Instituto Colombiano de Desarrollo Rural − Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT). El Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, de conformidad con lo normado por los artículos 128-9 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 53 de la Ley 160 de 1994.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 12 de junio de 2009 Samerica Ltda. presentó demanda1, subsanada el 17 de julio de 2009, en ejercicio de la acción de revisión, en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural − Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT), con las pretensiones que se trascriben a continuación: Nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de extensión de los derechos de dominio privado de los predios Lote de Terreno y Centella, por existir imposibilidad jurídica de que se ejerza esa acción en contra de un nuevo dueño legalmente legitimado.

(…) 1 Folios 1-9 del cuaderno 1. Radicación: 11001-03-26-000-2009-00007-00 (37045) Demandante: Constructora Samerica LTDA Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT) Referencia: Acción de revisión 2 de 6 Se decrete la nulidad de todo lo actuado y se le garantice al nuevo dueño la posibilidad del derecho de defensa de un bien legítimamente adquirido, donde se cumpla administrativamente con todos los formalismos para la extinción de los derechos reales de dominio privado que se tiene sobre los predios Lote de Terreno y Centella. 2.

La parte demandante fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3. 1) El señor Jaime Antonio Ramírez, para el año 2000, se encontraba desplazado forzosamente de los predios de su propiedad. 4. 2) El 2 de agosto se profirió la Resolución 517 de 2000, “[p]or la cual se inici[ó] el procedimiento administrativo tendiente a establecer la procedencia legal de declarar o no extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado existente sobre los predios rurales denominados Cordobita, Lote de Terreno, y Centella, ubicados en jurisdicción del Municipio de Ciénaga, Departamento del Magdalena”. 5. 3) El 17 de enero de 2007 se expidió la Resolución 103 de 2007, “[p]or la cual se declar[ó] extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre los predios rurales denominados Centella, Lote de Terreno y Cordobita, ubicados en jurisdicción del Municipio de Ciénaga, Departamento del Magdalena”.

La decisión se adoptó, pues los predios no estaban siendo explotados económicamente por su propietario. Además, se puso de presente que no se había acreditado la fuerza mayor que impidiera la explotación económica de los predios. La fuerza mayor fue alegada por una entidad de crédito. 6. 4) El 22 de abril de 2009 se profirió la Resolución 467 de 2009, “por la cual se decid[ió] la revocación directa de las Resoluciones 103 de 17 de enero de 2007 y 517 de 2 de agosto de 2000”.

En esa Resolución se negó la solicitud de revocatoria directa, se ordenó notificar la Resolución 103 de 17 de enero de 2007, pues la entidad advirtió que no había sido notificado en debida forma, y se ordenó a la Oficina de Instrumentos Públicos anular la inscripción de extinción de dominio “hasta tanto el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural le indique que la decisión se encuentra debidamente notificada y ejecutoriada”. 7. 5) El 27 de mayo de 2009 se registró la anulación de la decisión de extinguir el dominio en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios. 8. 6) El 1 de junio de 2009 la Sociedad Constructora Samerica LTDA adquirió los predios del señor Jaime Antonio Ramírez. 9. 7) El 3 de junio se trasfirió el derecho de dominio de los predios mediante el registro del contrato de compraventa en los folios de matrícula inmobiliaria. 10.

En la demanda se invocó como cargo “la nulidad por violación de las normas en que se debió fundamentar el acto administrativo”. Las razones, derivadas de los hechos, se relacionan con el desplazamiento forzado del Radicación: 11001-03-26-000-2009-00007-00 (37045) Demandante: Constructora Samerica LTDA Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT) Referencia: Acción de revisión 3 de 6 entonces propietario.

Por su parte, en la subsanación de la demanda, el accionante se concentró en que era un adquiriente de buena fe exenta de culpa y debía reiniciarse el trámite de la extinción de dominio. 1.2. Posición de la parte demandada 11. El Incoder contestó la demanda2, se opuso a las pretensiones y sostuvo, en resumen, lo siguiente: 12.

Durante el trámite administrativo se verificó que los predios no eran explotados económicamente por el propietario, sino por terceros que no reconocían dominio ajeno. La fuerza mayor incumbe probarla, de haberla, al propietario del bien. 13. El trámite administrativo, incluida la notificación 517 de 2000, fue realizado en debida forma.

De hecho, cuando se advirtió la falta de notificación de la Resolución 103 de 2007, este yerro fue corregido. Por ello se expidió la Resolución 467 de 2009, mediante la cual se ordenó anular el registro de la extinción del dominio “hasta el momento en que quedara ejecutoriada dicha providencia”. El propietario, cancelado el registro de la extinción de dominio, “procedió a vender los inmuebles”. 14.

No puede presentarse al antiguo propietario como desplazado “sin presentar prueba alguna de ello”. El señor Jaime Antonio Ramírez no demostró la existencia de fuerza mayor o caso fortuito que le impidiera la explotación de los predios. 15. Finalmente, la entidad demandada alegó que la acción de revisión era improcedente, pues el accionante no pretendía la revisión de los actos de extinción de dominio, sino atacar extemporáneamente y sin fundamento jurídico dicho acto, por medio de la reciente adquisición por parte de un tercero quien tenía “pleno conocimiento de la existencia de un procedimiento en curso, cuya suerte deciden enfrentar, en virtud de lo contemplado en el artículo 9 del Decreto 2665 de 1994”. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo 16. La Sala no anulará el acto administrativo por medio del cual se extinguió el dominio de algunos predios, pues no se demostraron los cargos de nulidad relacionados con la fuerza mayor o el caso fortuito que impidiera la explotación económica de los predios.

Los argumentos relacionados con la adquisición de buena fe por parte del tercero tampoco desvirtúan la legalidad del acto acusado ante esta Corporación. 2 El 20 de mayo de 2008, Folios 49-64 del cuaderno 1. Radicación: 11001-03-26-000-2009-00007-00 (37045) Demandante: Constructora Samerica LTDA Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT) Referencia: Acción de revisión 4 de 6 17.

La acción de revisión fue presentada en término, pues la Resolución 103 de 2007 fue notificada personalmente el 16 de junio de 20093, y la demanda interpuesta el 12 de junio de 2009, antes de la diligencia de notificación. Por lo que no había empezado a trascurrir el término de caducidad de que trata el artículo 136 del CCA. 18. De conformidad con el artículo 53-4 de la Ley 160 de 1994, vigente para este proceso, “tanto en las diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario”. 19.

En ese orden de ideas, si el accionante pretendió la nulidad del acto demandado, ya que se configuraba el supuesto previsto en el artículo 52 de la Ley 160 de 1994, según el cual la extinción del dominio procede por dejar de ejercer la posesión, “salvo fuerza mayor o caso fortuito”; el demandante debió probar esa causa extraña que le impidiera el ejercicio de la posesión. En el proceso el demandante no descargó su deber probatorio.

Revisado el expediente se encuentra que, además de las copias de las resoluciones y certificados de libertad y tradición y de existencia y representación, el demandante solamente aportó las siguientes pruebas: (i) copia de la denuncia presentada por Héctor Antonio Puentes Sierra contra personas indeterminadas y (ii) folleto de Alejandro Reyes Posada donde se evidencia que Ciénaga es un municipio azotado por grupos al margen de la Ley. 20.

La primera de las pruebas referenciadas, la denuncia, se refiere a un delito “contra el patrimonio económico” y en ella consta lo siguiente (se trascribe) “yo salí para acá al pueblo a buscar alimentación y cuando regresé, me di cuenta que personas desconocidas se habían hurtado 300 metros de cable de alta tensión, cable instalado en la finca, que queda cerca de la carretera negra por los lados de la vial, avaluado en la suma de 2.000.000,00 millones de pesos”.

De esta denuncia, de un hurto, no se deriva, para la Sala, una situación de caso fortuito o fuerza mayor que impida el ejercicio de la posesión de los predios, tal y como se lo exigían las normas procesales y sustanciales aplicables al propietario. 21. La segunda prueba, el “folleto”, refiere la situación de orden público y desplazamiento en el Departamento de Magdalena.

No obstante, sin que la Sala desconozca la importancia de deducir indicios del contexto en materia probatoria para casos como este, el documento, por sí solo, tampoco demuestra una fuerza mayor o caso fortuito que impidiera la explotación económica. 22. En relación con el segundo de los cargos, la “buena fe exenta de culpa” del nuevo propietario de los predios.

La Sala advierte que la compraventa, después de la expedición del acto administrativo que declaró extinguido el dominio, no es un asunto que pueda generar su nulidad, pues la validez de un acto jurídico se evalúa de conformidad con los hechos ocurridos, y las 3 Folio 69 del cuaderno 1. Radicación: 11001-03-26-000-2009-00007-00 (37045) Demandante: Constructora Samerica LTDA Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT) Referencia: Acción de revisión 5 de 6 normas vigentes, al momento de la adopción del acto4.

Luego, los hechos acaecidos con posterioridad a la Resolución 103 de 2007 no tienen, en principio5, la potencialidad de viciarla de nulidad. 23. Adicionalmente, la Sala encuentra que el nuevo propietario conocía o debió conocer del trámite de extinción de dominio adelantado sobre los predios. Ello es así, por la sencilla razón de que: (i) en los certificados de libertad y tradición constaban dos inscripciones, la primera de 17 de agosto de 20006 “iniciación diligencias administrativas tendientes a establecer si procede o no declarar extinguido en todo o parte el derecho de dominio”, y la segunda de 16 de julio de 2007 “extinción del derecho de dominio privado”; y (ii) solo una cancelación, de 27 de mayo de 2009, de la segunda de estas inscripciones, pero no de la primera de ellas.

Luego, (iii) en los certificados de tradición y libertad aún estaba registrado el trámite de extinción de dominio7. Por lo tanto, el nuevo propietario no podía alegar que desconocía la existencia del procedimiento, pues estaba registrado en los certificados de los predios que adquirió. 24. Finalmente, llama la atención de la Sala que una empresa constructora no haya investigado a cabalidad o si quiera solicitado la Resolución que ordenó anular la inscripción de la extinción de dominio.

Lo anterior, a pesar de que adquirió unos bienes, el 1 de junio de 2009, en relación con los cuales se había extinguido el dominio, y que esta situación cambió con una cancelación registrada el 27 de mayo del mismo año −esto es, solamente 5 días antes de la compra−. De haber investigado porqué se canceló en el certificado el registro de una extinción de dominio 5 días antes de su compra, o de haber solicitado ese acto, habría notado que esa Resolución ordenaba la anulación de la inscripción “hasta tanto el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural le indique [a la Oficina de Registro] que la decisión [de extinción de dominio] se encuentra debidamente notificada y ejecutoriada”.

Por lo anterior, a pesar de que no sería motivo suficiente para viciar de nulidad el acto, la Sala no puede aceptar los argumentos de la sociedad comercial en el sentido de que obró con buena fe exenta de culpa en la adquisición de los predios. 2.2. Condena en costas 25. Sin condena en costas de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA. 4 Así lo sostuvo de manera reciente esta Subsección cuando indicó que “el juicio de legalidad del acto administrativo debe hacerse con base en la normatividad vigente al momento de expedición de esta, inclusive en los eventos de que tales normas jurídicas superiores hayan sido derogadas o retiradas del ordenamiento con posterioridad a la emisión del respectivo acto, debido a los efectos que el acto pudo haber producido durante el tiempo en que tales normas tuvieron vigencia”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2023, expediente 42015. 5 Ver la aclaración de voto de la Sentencia c Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2023, expediente 42015 6 Folios 106 y 109 del cuaderno 1. 7 Al respecto resulta relevante poner de presente lo normado por el artículo 9 del Decreto 2665 de 1994, aplicable para el momento del procedimiento, que prescribe: “Inscripción de la resolución. Para fines de publicidad, la resolución por la cual se inicia el procedimiento de extinción del dominio se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente.

El registro se efectuará, a más tardar, al día siguiente de la fecha de radicación de la resolución en la mencionada oficina. Los registradores devolverán el original de la resolución al Instituto, con la respectiva constancia de anotación. A partir del registro de la resolución, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros y éstos asumirán las diligencias en el estado en que se encuentren”.

Radicación: 11001-03-26-000-2009-00007-00 (37045) Demandante: Constructora Samerica LTDA Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras− ANT) Referencia: Acción de revisión 6 de 6 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA