11001031500020250421400 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 19 de agosto de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-00 Demandante: Conexia SAS Demandado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La autoridad demandante enjuició la sentencia de segunda instancia, mediante la cual se confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, en un asunto de carácter tributario en el que se discutía lo relacionado con una liquidación oficial de revisión. De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Conexia SAS contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 8 de julio de 2025, Conexia SAS, a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 30 de enero de 20252, proferida por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-37-000-2019-00444-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y/o cualquier otro amenazado o afectado a CONEXIA S.A.S., vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, con la sentencia de segunda instancia de fecha 30 de enero de 2025, proferida en el marco del proceso No. 25000-23-37- 000-2019-00444-01 (28102) adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al ser constitutiva de defecto sustantivo. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Notificada a través de mensaje de datos enviado el 4 de febrero de 2025.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-00 Demandante: Conexia SAS Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 SEGUNDA: En desarrollo del juicio de validez que caracteriza la tutela contra providencias judiciales, DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, fechada el 30 de enero de 2025, proferida en el marco del proceso No. 25000-23-37-000-2019-00444-01 (28102) adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

TERCERA: ORDENAR al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta adoptar una decisión conforme a los mandatos constitucionales de la Carta Política de 1991 y la normativa aplicable al caso concreto, esto es, a los numerales 3° y 8° (hoy 2° y 3°) del artículo 476 del Estatuto Tributario y al artículo 1 literal A del Decreto 841 de 1998.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos se destacan los siguientes: 4. 1) El 16 de septiembre de 2014, Conexia SAS presentó ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN la declaración inicial del IVA correspondiente al bimestre 4 del año gravable 2014, en la que registró un monto a pagar por valor de $299.872.000. 5. 2) El 11 de mayo de 2016, la División de Gestión de Fiscalización de Personas Jurídicas y Asimiladas de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bogotá expidió el Auto de Apertura No. 322402016001379, en el que ordenó iniciar investigación contra Conexia SAS, por concepto de IVA del bimestre 4 del año 2014. 6. 3) En el curso de la investigación, la DIAN profirió el Requerimiento Especial No. 322402017000203, a través del cual propuso reclasificar operaciones inicialmente excluidas e imponer sanción por inexactitud, con fundamento en que los servicios informáticos prestados por la sociedad Conexia a la EPS Saludcoop3 no estaban excluidos del IVA. 7. 4) El 26 de febrero de 2018, la DIAN expidió la Liquidación Oficial de Revisión No. 322412018000043, mediante la que modificó la declaración del bimestre 4 de 2014 presentada por Conexia SAS y determinó un saldo total a pagar de $569.518.000, que incluía una sanción por inexactitud por el valor de $241.330.000. 8. 5) Conexia SAS interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión en el que sostuvo que, según la doctrina oficial de la DIAN, los servicios informáticos prestados a la EPS Saludcoop, tales como soporte informático, administración de bases de datos y control y/o custodia de la información, estaban excluidos de IVA. 3 El 1 de agosto de 2013, CONEXIA suscribió con SALUDCOOP EPS un contrato de prestación de servicios cuyo objeto era el siguiente (se trascribe): “Por medio del presente contrato, CONEXIA proveerá a SALUDCOOP EPS un sistema informativo de software desarrollado en forma personalizada (en adelante el SISTEMA) que permita a SALUDCOOP EPS conectar a todos sus proveedores médicos, con el fin de que todas las atenciones que reciban los asegurados sean validadas y autorizadas en tiempo real.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-00 Demandante: Conexia SAS Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 9. 6) El recurso presentado fue resuelto de manera desfavorable a través de la Resolución No. 992232019000002 de 25 de febrero de 2019, expedida por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN.

La autoridad tributaria consideró que los servicios informáticos prestados por Conexia SAS a la EPS Saludcoop no estaban excluidos de IVA, ya que no se encontraban taxativamente enlistados como “servicios vinculados con la seguridad social” de conformidad con los ordinales 3 y 8 del artículo 476 del Estatuto Tributario y los artículos 1 y 2 del Decreto 841 de 19984.

Aunado a ello, señaló que la exclusión del IVA exigía una relación directa y objetiva entre el servicio prestado y las prestaciones propias del Plan Obligatorio de Salud (POS). 10. 7) El 5 de julio de 2019, Conexia SAS presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la que solicitó que se declarara la nulidad de la liquidación oficial de revisión y la resolución que decidió el recurso de reconsideración presentado, con fundamento en que los servicios informáticos prestados a la EPS Saludcoop estaban objetivamente excluidos del IVA conforme con el artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1 literal a del Decreto 841 de 1998, pues se relacionaban con la prestación de servicios del POS de la EPS y fueron pagados con recursos parafiscales de la Unidad de Pago por Captación (UPC). 11. 8) El 16 de junio de 2023, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda.

Para ello consideró que la exclusión de IVA era objetiva y requería prueba de la vinculación directa y efectiva del servicio con las prestaciones propias del POS, lo que no se demostró, pues el contrato correspondía a labores administrativas de soporte informático no incluidas taxativamente en la exclusión legal. 12. 9) Contra esa decisión, Conexia SAS presentó recurso de apelación, en el que argumentó que sí se cumplían los requisitos para la exclusión, que el tribunal no valoró adecuadamente la certificación de Saludcoop sobre el origen parafiscal de los recursos, y que no podía gravarse el servicio con IVA por haberse contratado con recursos de la UPC destinados al POS. 13. 10) Mediante Sentencia de 30 de enero de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada.

La autoridad judicial indicó que el aspecto relevante para determinar la exclusión del IVA no era el origen de los recursos (UPC) sino la relación directa y objetiva con el POS, la cual no quedó probada, y reiteró que las actividades administrativas no cumplían con dicha vinculación. Además, precisó que ni la ley ni el Decreto 4 Por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados con el Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones.

Como fundamento de la vulneración, la parte demandante alegó la configuración de un defecto sustantivo pues, a su juicio, hubo una interpretación y aplicación irrazonable y arbitraria de los numerales 3 y 8 (hoy 2 y 3) del artículo 476 del Estatuto Tributario y del literal a) del artículo 1 del Decreto 841 de 1998. 15. Indicó que la autoridad judicial le impuso una carga excesiva al exigirle que el servicio prestado debía tener un impacto puntual y concreto en los servicios de afiliados y beneficiarios del sistema, lo cual consideró que era una exigencia que no surgía de la literalidad, ni de una interpretación razonable de las disposiciones que se alegaron como interpretadas indebidamente. 16.

Agregó que que la Sección Cuarta del Consejo de Estado excedió su “margen de discrecionalidad” ya que interpretó las disposiciones respecto de las que alegó el defecto sustantivo, más allá de sus límites. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados5 17. La Sección Cuarta del Consejo de Estado6 indicó que la tutela era improcedente por no superar el requisito de relevancia constitucional toda vez que lo pretendido por la parte demandante era utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario.

Aunado a ello, solicitó, de manera subsidiaria, que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, ya que el defecto alegado no se encontraba configurado, pues la interpretación realizada respecto de las disposiciones invocadas se realizó de conformidad con antecedentes del Consejo de Estado respecto de la objetividad en la exclusión del IVA. 18.

La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca7 señaló que no hubo una vulneración de derechos fundamentales, pues, una vez realizada la verificación de los requisitos establecidos legalmente para la exclusión del IVA, se determinó que el servicio prestado por la sociedad demandante no estaba directamente relacionado con los servicios de salud y seguridad social descritos en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 841 de 1998.

Adicional a ello, hizo referencia a que la tutela no superaba el requisito de relevancia constitucional, pues la parte demandante pretendió emplear la acción de tutela como un medio 5 Mediante Auto de 9 de julio de 2025, el despacho ponente resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandada a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y (3) vincular, en calidad de terceros, a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la DIAN, la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6 Índice 13 de Samai. 7 Índice 16 de Samai.

La DIAN8 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, ya que, a su juicio, no cumplía con la carga argumentativa necesaria para demostrar que la sentencia cuestionada generó una restricción de derechos fundamentales, máxime que la autoridad judicial demandada fundamentó su decisión en el material probatorio obrante en el expediente ordinario y en la normativa aplicable al caso en concreto. 20.

La Procuraduría General de la Nación9 solicitó su desvinculación de la acción de tutela, en la medida en que no fue demandada en esta ni tampoco ninguna de sus dependencias. Además, agregó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la parte demandante, ni ha omitido realizar alguna actuación en el marco de sus funciones misionales. 21.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado10 solicitó que fuera desvinculada de este mecanismo constitucional ante la ausencia de conexión entre la parte demandada y las situaciones fáctica y jurídica que constituían el litigio, respecto de quienes, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, estarían obligados a concurrir al proceso en calidad de accionados.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Solicitudes de desvinculación. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Solicitudes de desvinculación 22. La Sala accederá a las solicitudes de desvinculación presentadas por la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, comoquiera que no constituyeron ninguno de los extremos de la controversia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado, y no existen pretensiones en su contra de las que se pueda derivar una vulneración de derechos y/o relación con el asunto planteado, motivo por el que la Sala encuentra que no les asiste interés en la decisión a adoptarse. 2.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 23. En el caso bajo estudio, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, toda vez que logró 8 Índice 12 de Samai. 9 Índice 11 de Samai. 10 Índice 15 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-00 Demandante: Conexia SAS Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 advertirse que la parte demandante (1) no argumentó las razones en las que se sustentaba la marcada trascendencia constitucional del asunto, (2) pretendió obtener que su controversia fuera sometida a una nueva instancia y (3) buscó plantear un reparo de carácter legal. 24.

Para la Corte Constitucional, el requisito bajo estudio encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional11. 25.

Asimismo, dicha corporación ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, el estudio debe hacerse con mayor rigor y, en consecuencia, se exige, adicionalmente, que se demuestre una vulneración desproporcionada y/o arbitraria de un derecho fundamental12. 26. La Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto13;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario14 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad15. 27. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202316, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o simplemente económicos, (2) 11 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 12 Idem.

También puede verse: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 13 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 14 Idem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 15 Idem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 16 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-00 Demandante: Conexia SAS Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 28. De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que el accionante pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.

Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional. 29. Lo anterior obedece a que, si bien la parte actora refirió que la cuestión discutida era de relevancia constitucional, en razón a que (se trascribe): “esta acción constitucional no busca la corrección de la sentencia proferida por la Sección Cuarta con base en discusiones legales, sino realizar reparos respecto de su validez de cara al núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.”, lo cierto es que tal argumento no resulta suficiente para explicar por qué era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión adoptada por el juez de la nulidad y el restablecimiento del derecho, pues se presentó, junto con los reparos hechos a la decisión enjuiciada, como meras diferencias o discrepancias interpretativas respecto la decisión enjuiciada. 30.

Así se evidenció que, si bien la parte demandante alegó la aparente configuración de un defecto sustantivo, con su reparo se limitó a insistir en su inconformidad, expuesta en el recurso de apelación17, respecto de que, en la declaración presentada ante la DIAN, no se acogió la interpretación de las disposiciones cuestionadas, relacionada con la exclusión del IVA respecto de un contrato suscrito con una entidad promotora de salud. 31.

Ese reparo fue abordado y resuelto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la Sentencia de 30 de enero de 2025, en la cual hizo referencia a que, en anteriores oportunidades, ya se había pronunciado respecto del alcance de los supuestos para la exclusión del IVA, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 8 del artículo 47618 del Estatuto Tributario y 1 a 5 del Decreto 841 de 1998, y en dicha oportunidad se aclaró que las actividades administrativas incumplían la condición de tener estrecha y directa relación con las prestaciones propias del POS, por lo que estas no se encontraban excluidas. 32.

En ese orden, la autoridad judicial accionada encontró que, de las pruebas obrantes en el expediente, era posible determinar que los servicios que fueron prestados por Conexia SAS no estaban directa y efectivamente vinculados con el cumplimiento de las prestaciones del POS para los usuarios 17 Ver párrafo 12 de esta providencia. 18 Los cuales aún se encontraban vigentes para la época de los hechos, ya que posteriormente esa disposición sería modificada por el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019.

En virtud de lo anterior, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, quien puso de presente las razones por las cuales consideró que no existían fundamentos para acceder a la exclusión del IVA solicitada y, en consecuencia, declarar la nulidad del acto administrativo demandado. 34.

Pero, además de lo expuesto, debe agregarse que, para la Sala, la controversia planteada tiene un carácter legal, pues se evidenció que más allá del defecto alegado, lo planteado por la parte demandante era que se concediera una interpretación de los artículos numerales 3 y 8 del artículo 476 del Estatuto Tributario y 1 del Decreto 841 de 1998, más ajustada a sus intereses y que, en virtud de ello, se declarara que había lugar a la exclusión del IVA por los servicios prestados a la EPS Saludcoop. 35.

Debe aclararse que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional19. 2.3. Conclusión 36. En consecuencia, al no superarse el requisito de relevancia constitucional de tutela contra providencia judicial, la Sala declarará su improcedencia. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Conexia SAS, por las razones expuestas. 19 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-00 Demandante: Conexia SAS Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 SEGUNDO: ACCEDER a la solicitud de desvinculación presentada por la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con los motivos expuestos.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin20.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA 20 secgeneral@consejodeestado.gov.co.