Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por Gloria Elizabeth Becerra Posada en contra de la sentencia del 1 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la tutelante frente a la vulneración alegada; luego, revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela; y, finalmente, resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2. La demanda de tutela.

La señora Gloria Elizabeth Becerra Posada interpuso, mediante apoderado judicial, acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Por consiguiente, solicitó: […] 3.

Que, en consecuencia, la sentencia cuestionada por medio de este escrito de tutela se deje sin efectos jurídicos. 4. Que, como resultado, se ordene al tribunal accionado dictar sentencia de reemplazo en la que se estudien todas las pruebas obrantes en el expediente ordinario, de acuerdo con (i) la naturaleza jurídica que le corresponde a cada medio probatorio, de conformidad con (ii) lo que a cada uno de estos le atañe probar con base en tal naturaleza jurídica y con (iii) la perspectiva de conjunto que ordenan los principios del derecho probatorio, que incluyen la sana crítica y la recta observancia de las reglas de la lógica jurídica. 1.3.

Hechos. La señora Becerra Posada asegura que, presentó demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, en la cual solicitó que se declarara la nulidad de los Oficios con radicado 2018EE1663 del 11 de mayo de 2018 y 2018EE2183 del 15 de junio del mismo año. Mediante dichos actos, la entidad demandada negó el reconocimiento de una relación laboral con ella y el consecuente pago de las acreencias laborales reclamadas, por las actividades ejecutadas por la accionante entre el 2 de diciembre de 2008 y el 2 de noviembre de 2013 bajo diferentes contratos de prestación de servicios.

El conocimiento de la demanda correspondió, en primera instancia (radicado No. 11001-33-35-009-2022-00227-00), al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá, quien accedió parcialmente a las pretensiones, así: i) declaró la existencia de una relación laboral, pero dio por prescritos los derechos laborales de esa relación con anterioridad al 2 de noviembre de 2016 (salvo los relacionados con aportes a pensión), ii) anuló los actos administrativos demandados y iii) condenó a la Secretaría a reconocer y pagar las respectivas prestaciones sociales.

Para sustentar su decisión, consideró que los elementos de la relación laboral se configuraron en el caso concreto, porque halló probada la subordinación bajo la ejecución de los contratos de prestación de servicios. La entidad demandada recurrió la anterior decisión porque, en su concepto, no existían pruebas de que el personal de planta de la Secretaría desarrollara las mismas actividades desempeñadas por la actora; además de no haberse configurado una relación de subordinación. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda, Subsección D—, mediante fallo del 23 de enero de 2025, revocó la decisión apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Al respecto, esa autoridad judicial entró a estudiar la configuración de la subordinación como elemento esencial de la relación laboral. Expuso que, si bien se acreditó que la actora ejecutó sus labores en diferentes SuperCADEs (lugar de trabajo), consideró que no estaban probados estos otros elementos: El horario de trabajo: si bien los dos testigos aseguraron que la accionante tenía un horario de 7:00 a.m. a 4:00 p.m., estos, a diferencia de la parte actora, no tenían ninguna relación con la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, por lo que no existe certeza de si la entidad demandada le exigía efectivamente el cumplimiento de ese horario.

Dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: quienes testificaron no conocían las funciones que debía desempeñar la demandante, ni las órdenes que recibía, ni quién era su coordinador o jefe directo dentro de la Secretaría. Supervisión: a pesar de tener la obligación de rendir informes sobre las actividades prestadas, su presentación no es suficiente para demostrar una relación laboral encubierta, porque corresponde a una obligación prevista en la Ley 80 de 1993.

Permanencia en el servicio: aunque la relación se prolongó durante casi ocho años, ello no acredita la continuada subordinación porque la trabajadora no fue vinculada exclusivamente en calidad de contratista y no demostró qué le ordenaron respecto del tiempo, modo y lugar en que debía realizar sus labores. 1.4. Argumentos de la tutela La accionante afirma que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, en su sentencia del 23 de enero de 2025, incurrió en un defecto fáctico negativo por dos razones.

Por un lado, le impuso una carga probatoria irrazonable al exigirle documentos específicos para demostrar la subordinación laboral y despojar de valor probatorio los testimonios de Luz Margot Ramírez Rodríguez y Rubén Darío Hoyos Gómez. Aunque la autoridad judicial reconoció hechos objetivos que configuran indicios claros de dependencia jerárquica (como el control de permanencia en el lugar y cumplimiento del horario, por medio de un sistema de turnos, planillas e informes periódicos), no los tuvo en cuenta como prueba.

Por el contrario, requirió demostrar que el horario había sido impuesto por la Secretaría de Desarrollo Económico, cuáles eran las funciones de la demandante aparte de la labor general de atender usuarios, quién era su coordinador directo o jefe inmediato, o si portaba algún elemento que la identificara como funcionaria; a pesar de que los testigos describieron cómo estas exigencias operaban en la práctica.

Como consecuencia, el Tribunal demandó una prueba directa de un vínculo encubierto para eludir obligaciones laborales, en vez de disipar la duda a partir del resto del expediente, lo que desconoce el artículo 35 constitucional y el principio de primacía de la realidad sobre las formas. Por otro lado, la autoridad judicial habría omitido valorar pruebas que, en su conjunto, evidenciaban la subordinación, pues permitían construir una secuencia de indicios convergentes.

Por ello, se equivocó al asegurar que no existía un solo medio de prueba que corroborara dicha situación, a pesar de enlistar, sin mayor análisis, cuatro conjuntos de piezas probatorias que, según la actora, permitían inferir la subordinación: Los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, sus objetos contractuales y obligaciones;

Los informes mensuales de actividades que demostraran el cumplimiento del objeto; La descripción del objeto misional y las funciones correspondientes a los cargos de Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 20 y Técnico Operativo Código 314 Grado 09, ocupados por la accionante; Las planillas de control de asistencia y el sistema de turnos del SuperCADE de las Américas.

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, mediante auto del 23 de julio del 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela. En dicha decisión, la Sala ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D como accionada, y vincular como terceros con interés al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico del Distrito Capital de Bogotá. 2.1.

Contestaciones de la acción. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio. 2.2. Respuesta de las entidades vinculadas. 2.2.1. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá informó que ese despacho no había efectuado ninguno de los actos objeto de censura y que, en todo caso, el trámite de primera instancia se había adelantado en legal forma, pues se aseguró de valorar integralmente los elementos probatorios y respetar el debido proceso de las partes.

Los demás terceros con interés vinculados al proceso no se pronunciaron. 2.3. Sentencia de primera instancia. El Consejo de Estado –Sección Tercera, Subsección A–, en sentencia del 1 de septiembre de 2025, resolvió negar el amparo solicitado al no encontrar que se hubiera configurado un defecto fáctico. En su concepto, no se acreditó la falta de valoración o un indebido análisis probatorio por parte del Tribunal, sino que una simple inconformidad de la parte actora con las conclusiones a las cuales arribó el juez de lo contencioso administrativo.

El fallo atacado obedeció a que la autoridad judicial accionada sí se habría basado en las pruebas y en los testimonios aportados. 2.4. Impugnación. La parte accionante, inconforme con la decisión, manifestó que el juez de tutela trivializó los cargos formulados en su acción porque i) no resolvió los reproches en comento, ii) confundió la mención de pruebas con su valoración sustantiva, iii) ignoró la jurisprudencia constitucional sobre el estándar probatorio en los contratos realidad, iv) no respetó el principio de primacía de la realidad sobre las formas, y v) redujo el defecto fáctico a un desacuerdo interpretativo.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2. Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; y, de ser así, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales de la señora Becerra Posada, al incurrir en un defecto fáctico por imponerle una carga probatoria irrazonable para acreditar la subordinación laboral, y omitir valorar las pruebas de forma integral. 3.3.

La acción de tutela. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que, no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4.

La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, teniendo en cuenta que, el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994, se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura con, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, por carecer el juez de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales, están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante la C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;

(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad contra decisiones judiciales, la cual, solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales; sin embargo, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5.

Solución al caso concreto Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que:    Relevancia constitucional: la discusión se plantea alrededor de la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la actora.

Subsidiariedad: contra la decisión objeto de estudio no procede recurso alguno, dado que fue proferida en sentencia de segunda instancia y se encuentra ejecutoriada. Identificación razonable de los hechos: se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores. Inmediatez: se satisface el requisito de inmediatez, en consideración a que la acción de tutela fue presentada el 21 de julio de 2025, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo, el 14 de febrero de 2025.

Sentencia de tutela: la sentencia acusada no se profirió en el marco de una acción de tutela. Ahora, en cuanto a las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala pasará a estudiar el único defecto alegado por la accionante.  3.5.1. Defecto fáctico Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión».

Así mismo, este defecto se da cuando «[…] el error en el juicio valorativo de la prueba [es] de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo [tenga] una incidencia directa en la decisión». Así, la Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello.

Por su parte, la segunda dimensión (negativa) ocurre en el evento en que el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y, sin una razón válida, da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Se exige que el error en la valoración probatoria sea ostensible, flagrante y manifiesto, es decir, que tenga la capacidad de impactar de manera definitiva la decisión de fondo y, por lo tanto, que afecte directamente los derechos del accionante.

En el sub lite, la accionante argumenta que se configuró un defecto fáctico, al considerar que, por un lado, el tribunal accionado valoró irrazonablemente los testimonios de Luz Margot Ramírez Rodríguez y Rubén Darío Hoyos Gómez. Esto porque, pese a que con base en estas pruebas encontró probado claros elementos de subordinación (lugar y horario fijos, control de permanencia en el lugar y de cumplimiento del horario por medio de un sistema de turnos), concluyó que estos no demostraban la subordinación porque los testigos no pertenecían a la Secretaría de Desarrollo Económico y no tenían certeza de si esos horarios eran establecidos directamente por la entidad.

Por otro lado, asegura que la autoridad judicial, en lugar de valorar las pruebas de manera conjunta, le impuso la exigencia irrazonable de aportar una prueba directa de la subordinación ejercida por el empleador. Es entonces claro que la accionante se refiere al aspecto negativo del defecto fáctico, en tanto considera que el juez valoró las pruebas obrantes de manera arbitraria, irracional y caprichosa, y omitió la valoración de otras, por lo que, sin razón valedera, dio por no probada la subordinación que emergería de forma clara y objetiva de aquellas.

En consecuencia, esta Sala solo se centrará en el análisis hecho por la autoridad atacada frente a la supuesta configuración de la continuada subordinación laboral como uno de los tres elementos (con la prestación personal del servicio y la remuneración) que deben acreditarse para dar cuenta de una relación laboral encubierta. La Sala pasará a explicar por qué no encuentra que se configuró un defecto de este tipo por dos razones: (i) el Tribunal analizó integralmente el material probatorio y (ii) aunque valoró en conjunto los diferentes indicios probatorios, no encontró certeza o, por lo menos, no halló, más allá de toda duda razonable, que se hubiera configurado el elemento de la subordinación. Revisada la sentencia acusada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consignó el siguiente análisis probatorio: 2.3.5.

Subordinación. Frente a la subordinación o dependencia, como elemento integrante de la relación laboral, ha sido entendido como aquella facultad para exigir el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponer reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo, además de la permanencia del servicio inherente a la misión de la entidad y la equidad o similitud con los demás empleados de planta.

Como quedó dicho, la subordinación o dependencia de un jefe debe ser demostrada por la parte actora que lo alega. Téngase en cuenta que el elemento de la subordinación encierra obligaciones que se le imponen al dependiente, tales como: el lugar de trabajo, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta.

En ese orden de ideas, pasará la Sala a estudiar los elementos mencionados con el fin de establecer si efectivamente se presentó subordinación en la prestación del servicio desempeñado por el demandante y si está configurada una relación laboral encubierta. En lo que se refiere al lugar de trabajo, cabe resaltar que según se extrae de los contratos suscritos entre las partes, la prestación del servicio debía hacerse en la sede de los Centros de Desarrollo Económico o CDEI, “de la localidad asignada a /' [sic] través de herramientas de ofimática.”, entre los cuales se probó la prestación del servicio en la sede de San Cristóbal, Engativá, el Supercade de la carrera 30 y el Supercade de las américas3.

Con lo que se muestra que la contratista desempeñaba sus funciones en el lugar indicado por la entidad contratante. Igualmente, observa la Sala que, de los testimonios rendidos por los señores los señores Luz Margot Ramírez Rodríguez, Rubén Darío Hoyos Gómez y Janeth Huertas Moreno. Páez, se estableció que la demandante prestó sus servicios la mayor parte del tiempo en la sede del Supercade de las Américas en donde debía cumplir un horario de trabajo de 7:00 am a 4:00 pm.

El cual menciona la testigo Luz Margot Ramírez era controlado por el sistema de generación de turnos así: “Yo entraba a las 7:00 de la mañana y salía a las 05:00 de la tarde. ¿Usted sabe hasta qué hora se prestaba el servicio por parte de la Secretaría económica en el súper CADE y especialmente la señora Gloria Elizabeth Becerra? En la Secretaría se prestaba el servicio de 7 de la mañana a 4:00 de la tarde.

¿A usted le consta si la señora Gloria Elizabeth iba todos los días a trabajar o iba esporádicamente y cómo? Ella iba todos los días a laborar de lunes a viernes, me consta porque eso lo sacamos también o lo sacábamos del servicio de la base de datos del sistema. (…) Semanalmente se sacaba unas estadísticas de a qué horas empezaba a atender al ciudadano, a qué horas terminaba de dejarlo de atender y cuánto se demoraba con cada ciudadano. Cabe mencionar que el testigo Rubén Darío Hoyos Gómez, también mencionó que la demandante cumplía este horario, ya que era él quien generaba los turnos y concuerdan los dos testigos que al momento en el que por algún motivo la demandante dejaba de atender se encendía una alarma o si debía retirase del cubículo debía dar aviso para que se suspendiera la asignación de turnos a esta entidad.

Al igual que este horario era asignado por el Coordinador del Supercade y era el mismo para todos los empleados de las diferentes entidades que prestaban atención a los ciudadanos. No obstante, se resalta que ninguno de los tres testigos pertenecían a la Secretaria de Desarrollo Económico, por lo que no tenían certeza de si estos horarios eran establecidos también directamente por la entidad demandada, por ejemplo, al interrogárseles por el tiempo de almuerzo o break de la demandante, la señora Luz Margot mencionó que ella podía decidir a que hora salía a almorzar y que todos los funcionarios de todas las entidades tenían derecho a 15 minutos de descanso para ir al baño o “tomar algo”.

Mientras que el señor Rubén Darío señaló que “se imaginaba” que era coordinado directamente con la entidad, es decir con la secretaria Distrital de Desarrollo Económico. En ese orden de ideas, no es posible para esta Sala decisoria establecer si efectivamente le era exigido a la demandante por parte de la entidad el desempeño de sus funciones dentro de un horario determinado, así como tampoco la asistencia diaria a las instalaciones del Supercade, como lo sostiene el demandante o si esta exigencia horaria era solamente una cláusula del convenio interadministrativo entre la entidad demandada y el Supercade en mención. Ahora, en lo atinente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, resalta la Sala que de las pruebas testimoniales recaudadas queda claro que, la demandante prestaba sus servicios para la Secretaria demandada, sin embargo, los testigos fueron enfáticos en señalar que no conocían las funciones que debía desempeñar la demandante, diferentes a atender a los ciudadanos y brindarles información sobre gestión empresarial, desarrollo económico, emprendimientos, entre otros.

Tampoco conocían quien era el coordinador directo dentro de la secretaria de Desarrollo económico o el jefe inmediato de la señora Gloria Elizabeth Becerra Posada, ni si recibía ordenes de algún tipo. Mencionan no recordar que la demandante tuviera algún elemento que la identificara como funcionaria de la Secretaría de Desarrollo económico a parte de estar ubicada en el módulo de esta entidad, y tampoco si podía delegar o no las funciones para las cuales había sido contratada. […] Obligaciones que fueron cumplidas a cabalidad según se puede apreciar en los informes de actividades visibles en los archivos 61 (fl. 80,87,121,141 y 246 y 65 (fl. 5 y 100).

Conforme a lo anterior, no se aprecia en el expediente prueba o indicio alguno que demuestre que la contratista desarrolló funciones diferentes para las que fue contratada por la entidad, así como tampoco se encuentra probado que se le impartiera algún tipo de instrucción u orden por parte de la entidad demandada. Adicionalmente, a pesar de que existía la obligación para la contratista de rendir informes de actividades, es claro para esta Sala decisoria que la presentación de éstos no puede considerarse como elementos de una relación laboral encubierta, pues hacen parte de la supervisión que efectúa el contratante, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 numerales 16 y 47 de la Ley 80 de 1993, lo que significa simplemente que es una obligación legal, sin que pueda derivarse de allí una subordinación o dependencia para el contratista.

De otra parte, en cuanto a la permanencia en el servicio, si bien es cierto que la relación se prolongó por aproximadamente 8 años, como se mencionó anteriormente no fue exclusivamente en calidad de contratista. Además, dicha circunstancia por sí sola no determina la configuración del elemento relevante de la relación laboral como es la continuada subordinación o dependencia, ya que de la sola permanencia de los contratos de prestación de servicios no se deriva una presunción de relación laboral, ni acredita la mencionada subordinación. Así, el Tribunal dividió su estudio en la configuración de los siguientes elementos de la subordinación: (i) el lugar de trabajo, (ii) el horario de trabajo, (iii) la dirección y control de las actividades que incluyen los informes rendidos sobre las actividades ejecutadas y (iv) la permanencia en el servicio, así: Sobre el lugar de trabajo: el juez natural menciona que, de los contratos suscritos, se extrae que la prestación del servicio se dio en la sede de San Cristóbal, Engativá, el SuperCADE de la Carrera 30 y el SuperCADE de Las Américas.

Así, concluyó que «se muestra que la contratista desempeñaba sus funciones en el lugar indicado por la entidad contratante». Sobre el horario de trabajo: el Tribunal dio por probado, a partir de los testimonios rendidos por Luz Margot Ramírez Rodríguez, Rubén Darío Hoyos Gómez y Janeth Huertas Moreno Páez, que la accionante debía cumplir un horario de trabajo de 7:00 a.m. a 4:00 p.m. Para tales efectos se apoyó en los testimonios de Luz Margot Ramírez, quien controlaba el sistema de generación de turnos, y Rubén Darío Hoyos Gómez, quien «generaba los turnos».

Aunque estos dos testigos coincidieron en que «[si] por algún motivo la demandante dejaba de atender se encendía una alarma o si debía retirase [sic] del cubículo debía dar aviso para que se suspendiera la asignación de turnos a esta entidad», el Tribunal consideró que estas pruebas no aportaban total certeza sobre la obligación que tenía la señora Becerra de cumplir ese horario, porque «ninguno de los tres testigos pertenecían a la Secretaria de Desarrollo Económico, por lo que no tenían certeza de si estos horarios eran establecidos también directamente por la entidad demandada […] el señor Rubén Darío señaló que “se imaginaba” que era coordinado directamente con la entidad, es decir con la secretaria Distrital de Desarrollo Económico.

En ese orden de ideas, no es posible para esta Sala decisoria establecer si efectivamente le era exigido a la demandante por parte de la entidad el desempeño de sus funciones dentro de un horario determinado, así como tampoco la asistencia diaria a las instalaciones del Supercade». Sobre la dirección y control de las actividades: la autoridad accionada expuso que «de las pruebas testimoniales recaudadas queda claro que, la demandante prestaba sus servicios para la Secretaria [sic] demandada, sin embargo, los testigos fueron enfáticos en señalar que no conocían las funciones que debía desempeñar la demandante, diferentes a atender a los ciudadanos y brindarles información sobre gestión empresarial, desarrollo económico, emprendimientos, entre otros. […] Mencionan no recordar que la demandante tuviera algún elemento que la identificara como funcionaria de la Secretaría de Desarrollo económico a parte de estar ubicada en el módulo de esta entidad, y tampoco si podía delegar o no las funciones para las cuales había sido contratada».

Sobre este punto, el Tribunal se remitió a los contratos suscritos con la parte actora y señaló que, a partir de los informes de actividades rendidos (que hacen parte de la supervisión hecha sobre las obligaciones contratadas), no es posible evidenciar que aquella hubiera desarrollado funciones distintas a las ahí contratadas, ni que se le hubiera dado alguna instrucción u orden diferente.

Sobre la permanencia en el servicio: el juez natural examinó los contratos suscritos con la señora Becerra (el Contrato 172/2008 del 2 de diciembre de 2008, el Contrato 083/2009 del 30 de marzo de 2009, el Contrato 193/2009 del 9 de julio de 2009, el Contrato 089/2011 del 3 de febrero de 2011, el contrato laboral como Supernumeraria Auxiliar Administrativo, el Contrato 343/2012 del 31 de octubre de 2012, el Contrato 251/2013 del 2 de mayo de 2013, el Contrato 517/2013 del 26 de junio de 2013, y el contrato laboral como Técnico Operativo), que le permitieron concluir sobre los extremos temporales de las relaciones contractuales y su respectiva naturaleza, en los siguientes términos: De lo anterior se puede evidenciar que la demandante tuvo tres tipos de vinculaciones diferentes con la entidad, las cuales se describen a continuación: a. Como contratista en los periodos comprendidos del 05 de diciembre de 2008 al 02 de febrero de 2012 y del 1° de noviembre de 2012 al 02 de noviembre de 2013. b. Como Supernumeraria Auxiliar Administrativo en los lapsos del 23 de marzo de 2012 al 02 de febrero de 2012. c. Y del 05 de noviembre de 2013 al 30 de junio de 2016, fue nombrada en la planta temporal – empleo público Técnico operativo código 314, grado 09 con cargo a Proyecto 716. […] si bien es cierto que la relación se prolongó por aproximadamente 8 años, como se mencionó anteriormente no fue exclusivamente en calidad de contratista.

Además, dicha circunstancia por sí sola no determina la configuración del elemento relevante de la relación laboral como es la continuada subordinación o dependencia, ya que de la sola permanencia de los contratos de prestación de servicios no se deriva una presunción de relación laboral, ni acredita la mencionada subordinación. Revisada el acta de la audiencia de pruebas adelantada por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, que da cuenta de las pruebas decretadas, fueron incluidas en el expediente, como pruebas documentales, «todos los contratos, adiciones y prórrogas suscritos por esa entidad con la demandante Gloria Elizabeth Becerra Posada, identificada con cédula de ciudadanía No. 35.493.018, detallando el objeto, plazo de ejecución de cada uno y el correspondiente monto», y los testimonios de los señores Luz Margot Ramírez Rodríguez, Rubén Darío Hoyos Gómez y Janeth Huertas Moreno. Así, como se extrae del anterior recuento, no es cierto que el Tribunal no hubiera tenido en cuenta la integralidad de las pruebas en el análisis de los diferentes indicios de la supuesta relación de subordinación existente entre la parte actora y la Secretaría, pues estas coinciden con todas las allegadas al proceso.

Adicionalmente, la Subsección encuentra razonable y conforme a la sana crítica la valoración que hizo el Tribunal de los testimonios practicados. Es cierto que, en la medida en que los testigos no tenían conocimiento directo de las condiciones en que la actora desempeñaba sus labores ni cuáles eran estas en específico, lo dicho por aquellos no permite dilucidar, más allá de toda duda razonable, si la Secretaría ejercía una dirección y control efectivos sobre las actividades ejecutadas por la señora Becerra Posada.

Al respecto, esta Corporación ha resaltado la libertad del juez a efectos de determinar la existencia de una relación laboral encubierta. Sin embargo, sobre la subordinación, ha exigido que obren «elementos de convicción, acerca de las actividades ejecutadas», pues, aunque se relacionen los contratos de prestación de servicios mediante los cuales es vinculada una persona a una entidad, «tal situación no evidencia una relación de sujeción directa frente a la prestación del servicio».

De esta forma, se ha privilegiado un análisis del material probatorio «bajo las reglas de la sana crítica» a fin de establecer la configuración o no del elemento de la subordinación continuada. En ese sentido, la Sala evidencia que la intención de la tutelante, en este proceso, no es entonces otro que el de subsanar el incumplimiento, por su parte, de la carga probatoria que le era exigida en el proceso ordinario, sin ser cierto que el Tribunal le impuso una tarifa probatoria o le exigió aportar pruebas directas y específicas para dar cuenta de la existencia de una relación de subordinación. En consecuencia, la Sala no encuentra que se hubiera configurado un defecto fáctico en la providencia acusada pues, por el contrario, evidencia que el Tribunal realizó una valoración integral de las pruebas y no tenía la obligación de decretar pruebas adicionales de oficio ante la falta de cumplimiento de la carga probatoria por parte de la demandante.

IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, comoquiera que en la acción de tutela de la referencia la actora no demostró que la providencia del 23 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en un defecto fáctico, se impone confirmar la decisión de primera instancia que negó el amparo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 1 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por la señora Gloria Elizabeth Becerra Posada, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación y remitir copia.

CUARTO. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO