www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo Demandado: Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral Decisión: Revoca sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda porque no se acreditó la continuada subordinación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 18 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Martha Cecilia Zuluaga Giraldo interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto o presunto generado por la falta de respuesta a la petición del 6 de noviembre de 2020, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales derivadas de una relación laboral. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes entre el 22 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018; ii) reconocer y pagar las prestaciones sociales1 aplicables a los empleados de planta de la entidad demandada, así como la indemnización por terminación sin justa causa; iii) reintegrar las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad 1 Prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, bonificación servicios prestados, bonificación especial de recreación, intereses a las cesantías, intereses moratorios por el no pago de cesantías y salarios Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 social y parafiscales, particularmente aquellas efectuadas al sistema general de pensiones; iv) indexar las sumas reconocidas; y v) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 3.

Como hechos relevantes, manifestó que estuvo vinculada a la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios entre el 22 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018. 4. Como concepto de violación, sostuvo que desempeñó de manera continua labores relacionadas con la gestión, control y cobro de contraprestaciones, las cuales consideró esenciales para la obtención de recursos destinados al cumplimiento del objeto misional de la entidad. 5.

Señaló que esas actividades, por su carácter permanente, debían ser desarrolladas por empleados públicos, circunstancia que —a su juicio— no se verificó durante los tres años en los que las ejecutó de manera ininterrumpida. Agregó que desempeñó sus labores en las instalaciones de la entidad, con utilización de los bienes y herramientas suministrados por esta, situación que, en su criterio, evidenciaba la ausencia de autonomía e independencia propias de los contratos de prestación de servicios.

Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a las pretensiones y señaló que entre las partes existió una relación contractual regida por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Precisó que dicho vínculo no se desnaturalizó, en tanto no se alteraron las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios. 7.

Indicó que el objeto del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones no se encontraba intrínsecamente ligado al de los contratos suscritos con la demandante, pues estos correspondían a actividades de apoyo a la gestión, orientadas al desarrollo de tareas específicas que no eran ejecutadas por el personal de planta de la entidad. 8.

Sostuvo que la prestación del servicio en las instalaciones del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, así como el cumplimiento de horarios o la ejecución de actividades en ese lugar, no configuraban, por sí solos, subordinación o dependencia. En consecuencia, afirmó que tales circunstancias no permitían inferir automáticamente la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios. 9.

Propuso como excepciones la falta de causa petendi, enriquecimiento sin causa y la genérica. Sentencia apelada 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 18 de octubre de 2022, declaró la existencia de una relación laboral entre las partes Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 durante el período comprendido entre el 22 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018.

Precisó que durante dicho lapso únicamente se presentaron interrupciones entre el 31 de diciembre de 2016 y el 2 de enero de 2017, y entre el 31 de diciembre de 2017 y el 2 de enero de 2018. 11. Expuso que, del material probatorio allegado al proceso, se encontraba acreditado que la demandante ejecutó personalmente las actividades contratadas, sin posibilidad de delegarlas en terceros, dada su naturaleza, y que recibió una remuneración como contraprestación por los servicios prestados. 12.

En cuanto al elemento de subordinación, señaló que, revisado el manual de funciones de la entidad, existe el cargo de profesional especializado, código 2028, grado 21, adscrito a la Subdirección Financiera. Al comparar las funciones de dicho empleo con las obligaciones pactadas en los contratos suscritos con la demandante, concluyó que esta desarrollaba actividades susceptibles de ser asignadas a personal de planta.

Añadió que la entidad acudió a su contratación ante la insuficiencia de personal para atender las necesidades del área de cartera de esa dependencia. 13. Indicó que, del análisis de los testimonios de Carlos Alberto Pacheco Ayala y Helmer Antonio Cardona Castillo, así como del interrogatorio de parte, se desprende que la actora desarrolló de manera permanente actividades en el área de cartera de la Subdirección Financiera del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, relacionadas con la verificación, validación y análisis de información financiera asociada al comportamiento de los titulares de permisos para el uso del espectro radioeléctrico. 14.

Precisó que los declarantes coincidieron en señalar que, debido a la naturaleza de las funciones y a las exigencias de la entidad, la actora no podía delegar sus actividades en terceros y que, en caso de requerir ausentarse, debía solicitar autorización para no afectar la prestación del servicio. Asimismo, indicaron que el control de sus actividades estaba a cargo de la coordinadora del área, Flor Ángela Castro, quien ejercía supervisión permanente.

Agregaron que los elementos de trabajo eran suministrados por la entidad demandada. 15. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que la demandante acreditó la existencia de una relación laboral, al encontrar que su actividad estaba sujeta al cumplimiento de directrices impartidas por el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Añadió que esa circunstancia se reflejaba en los contratos obrantes en el expediente, en los cuales se pactaron obligaciones de carácter permanente. 16. Del mismo modo, concluyó que la actora debía rendir informes sobre las actividades ejecutadas, cumplir horarios y acatar instrucciones, circunstancias que, a su juicio, evidenciaban un control continuo por parte de la entidad sobre la forma en que desarrollaba sus labores.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 17. En consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación declarada. No obstante, consideró improcedente el reconocimiento de diferencias salariales, con fundamento en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, según la cual la liquidación debía efectuarse con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 18.

Respecto de la sanción moratoria por el reconocimiento tardío de cesantías y demás prestaciones sociales, sostuvo que esta surgía a partir de la declaratoria judicial correspondiente, pues es la sentencia la que hace prevalecer la realidad sobre las formas y genera la obligación de reconocer y pagar las acreencias derivadas de aquella, incluidas las cesantías y sus intereses. 19.

En cuanto al reconocimiento y pago de las vacaciones no disfrutadas, consideró que, como consecuencia de la desnaturalización de los contratos, estas constituían una prestación derivada del derecho al descanso previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, susceptible de reconocimiento excepcional en dinero, en los términos del Decreto 1045 de 1978. 20.

Aclaró que la solicitud de reconocimiento y pago de indemnización por terminación sin justa causa no resultaba procedente, pues la desnaturalización de los contratos únicamente daba lugar al reconocimiento de prestaciones sociales como medida de restablecimiento del derecho. 21. Señaló que no se configuró el fenómeno de la prescripción, pues encontró acreditado que entre la señora Martha Cecilia Zuluaga Giraldo y el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones existió una relación continua entre el 22 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018, salvo las interrupciones comprendidas entre el 31 de diciembre de 2016 y el 2 de enero de 2017, y entre el 31 de diciembre de 2017 y el 2 de enero de 2018. 22.

Resaltó que, conforme a las sentencias de unificación del 25 de agosto de 2016 y del 9 de septiembre de 2021, no procedía la devolución de los aportes efectuados por la demandante al sistema de seguridad social —pensiones, salud y riesgos laborales—, toda vez que la declaratoria judicial no implica, por sí sola, el reintegro de sumas de dinero a favor de quien demanda.

Precisó que la entidad debía establecer si existían diferencias entre los aportes efectuados por la contratista y aquellos que debieron asumirse en calidad de empleador, especialmente en materia pensional. 23. En ese sentido, ordenó a la entidad demandada determinar si existían diferencias entre los aportes efectuados mensualmente durante el período comprendido entre el 22 de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2018 —con las interrupciones señaladas— y aquellos que debieron realizarse como trabajador y empleador, tomando como referencia los honorarios pactados en los respectivos contratos. 24.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Recurso de apelación 25. La entidad demandada interpuso recurso de apelación y sostuvo que la sentencia se fundamentó en el manual de funciones de la entidad, documento que no fue objeto de contradicción por las partes ni decretado como prueba dentro del proceso.

Indicó que, según lo expuesto por la providencia de primera instancia al señalar que «consultada la página web de la entidad se encontró que dentro del manual específico de funciones y competencias laborales de los empleos de la planta de personal (…)», dicho instrumento fue incorporado oficiosamente al análisis judicial, con vulneración del derecho al debido proceso. 26.

Igualmente, manifestó que el Tribunal omitió valorar las certificaciones expedidas por la Coordinación del Grupo de Administración de Personal del MINTIC, las cuales daban cuenta de la insuficiencia de personal de planta para desarrollar las actividades contratadas mediante los contratos de prestación de servicios CSP-363 de 2016, CSP-792 de 2016, CSP-064 de 2017 y CSP-012 de 2018. 27.

Precisó que, ante la ausencia de personal de planta suficiente para asumir tales actividades —debido a su complejidad y volumen—, el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones acudía a la celebración de contratos de prestación de servicios. Añadió que el artículo 2.8.4.4.5 del Decreto 1068 de 2015 autoriza esa modalidad contractual cuando se verifica la inexistencia de personal suficiente para atender las necesidades correspondientes. 28.

Sostuvo que la demandante no acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, pues incumplió la carga probatoria que le correspondía. En particular, cuestionó la credibilidad del testimonio de Helmer Antonio Cardona Castillo, quien afirmó que la actora se desempeñaba como contadora, pese a que, según las hojas de vida obrantes en el expediente, su profesión era la de ingeniera de sistemas.

Asimismo, controvirtió la afirmación según la cual aquella debía interactuar con «clientes» internos y externos, al considerar impropia tal denominación, dado que el Fondo no desarrolla actividades de carácter comercial. 29. Señaló que el desarrollo de actividades en el marco de un contrato de prestación de servicios supone cierto grado de coordinación con la entidad contratante, circunstancia que, por sí sola, no configura subordinación ni puede asimilarse al ejercicio de potestades de dirección. 30.

Adicionalmente, indicó que, según el testimonio de Helmer Antonio Cardona Castillo, no se tuvo conocimiento de llamados de atención formulados a la demandante por parte de la entidad. En contraste, otro testigo afirmó haber percibido la existencia de tales llamados, sin precisar su contenido, forma o causa. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 31.

Agregó que no obra en el expediente prueba documental —como memorandos, correos electrónicos u otros medios— que permita acreditar llamados de atención o medidas de control disciplinario por parte de la entidad. 32. En consecuencia, concluyó que la actora incumplió la carga probatoria que le imponía el ordenamiento jurídico y, por ende, no se encuentra acreditada la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios alegada.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 33. Por auto de 15 de junio de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. 34. La parte demandante señaló que la entidad demandada desistió del interrogatorio de parte, que podría ser la prueba de confesión de quien alegaba haber sido sometida a una verdadera relación de naturaleza laboral, dejando así en los testimonios y documentales presentados por la demandante todo el soporte probatorio del caso, los cuales demostraron la desnaturalización de los contratos de prestación de servicio. 35.

La entidad demandada no se pronunció en esta fase procesal. 36. El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que no se aportaron medios probatorios suficientes que permitan concluir que la actora estaba sometida a las reglas propias de una relación laboral con la entidad demandada, en la medida en que no obran elementos que acrediten la facultad de la administración para imponer horarios, aplicar reglamentos internos, formular llamados de atención, asimilarla al trato dispensado a los empleados de planta, ni demostrar la continuidad y regularidad en la prestación del servicio, circunstancias inherentes a los elementos de subordinación y dependencia. III.

CONSIDERACIONES Competencia 37. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal erró al declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, para lo cual deberá establecerse si su ejecución se desarrolló bajo condiciones de subordinación continuada.

Así mismo, se analizará si en la decisión de primera instancia se valoró indebidamente un elemento probatorio no Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 incorporado en debida forma al proceso, con eventual vulneración del debido proceso.

Análisis del problema jurídico 39. La Sala revocará la decisión apelada, en la medida en que las pruebas obrantes en el expediente no demuestran la existencia de subordinación continuada, razón por la cual no se acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes. La desnaturalización de los contratos de prestación de servicios 40.

De acuerdo con la prueba documental, la señora Martha Cecilia Zuluaga Giraldo suscribió diferentes contratos de prestación de servicios con la entidad demandada2: Contrato u orden de prestación de servicios Duración Honorarios Objeto 000363 de 2016 22 de enero al 30 de junio de 2016 $ 24.000.000 $ 4.000.000 (valor mensual) Prestación de servicios profesionales, apoyando el fortalecimiento de la gestión institucional del MINTIC, mediante actividades de verificación del cumplimiento de las contraprestaciones establecidas en las leyes 1341 y 1369 de 2009 y el análisis y registro del comportamiento de proveedores de redes y prestadores de servicios así como de los servicios postales. 0000792 de 2016 1 de julio al 31 de diciembre de 2016 $ 24.000.000 $ 4.000.000 (valor mensual Prestación de servicios profesionales, apoyando el fortalecimiento de la gestión institucional del MINTIC, mediante actividades de verificación, validación y análisis de la información financiera en relación con el comportamiento de los titulares de permisos para el uso del espectro radioeléctrico (grandes operadores), respecto de las obligaciones que les impone el decreto 1900 de 1990 y la ley 1341 de 2009 y sus normas reglamentarias. 0000064 de 2017 2 de enero al 31 de diciembre de 2017 $49.440.000 $4.120.000 (valor mensual) Prestación de servicios profesionales a la Subdirección Financiera- Coordinación de Cartera del Ministerio TIC, mediante las actividades de verificación, validación y análisis de la información financiera en relación con el comportamiento de los titulares de permisos para el uso del espectro radioeléctrico (grandes operadores), respecto de las obligaciones que les impone el decreto 1900 de 1990 y la ley 1341 de 2009 y sus normas reglamentarias. 0000012 de 2018 2 de enero al 31 de diciembre de 2018 $50.923.200 $4.243.600 (valor mensual) Prestación de servicios profesionales a la Subdirección Financiera- Coordinación de Cartera del Ministerio TIC, mediante las actividades de verificación, validación y análisis de la información financiera 2 Índice 2 de SAMAI del Tribunal.

Archivo 5_ED_EXPEDIENTE_05ANEXOS(.PDF). Folio 9 a 51. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en relación con el comportamiento de los titulares de permisos para el uso del espectro radioeléctrico y proveedores de redes y servicios de comunicaciones PRST, respecto de las obligaciones que le impone el decreto 1900 de 1990 y la ley 1341 de 2009 y sus normas reglamentarias. 41.

En el expediente también obra derecho de petición radicado el 5 de noviembre de 2020 ante la entidad demandada a través del cual se solicitó el reconocimiento de una relación laboral entre las partes del proceso3, actas de inventario de bienes entregados a la actora y acta de devolución de estos a la entidad demandada4, planillas de aportes a seguridad social5 y estudios previos de los contratos suscritos entre las partes6. 42.

En primera instancia se practicaron los testimonios de los señores Carlos Alberto Pacheco Ayala y Helmer Antonio Cardona Castillo, quienes manifestaron: - El señor Carlos Alberto Pacheco Ayala relató que conoció a la demandante en el año 2015 cuando ingresó a laborar en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Subdirección Financiera, específicamente en la coordinación del grupo de cartera.

Señaló que la señora Martha Cecilia Zuluaga hacía parte del grupo de financieros, integrado aproximadamente por diez personas entre servidores de planta, funcionarios en provisionalidad y contratistas encargadas del cobro persuasivo y la liquidación de las contraprestaciones a cargo de los operadores por el uso del espectro radioeléctrico.

Indicó que todos los integrantes del grupo desempeñaban las mismas funciones y cumplían metas comunes y que para ello contaban con acceso a los aplicativos institucionales mediante usuario y clave asignados. Explicó que la entidad suministraba a la demandante los elementos necesarios para el desarrollo de sus actividades como equipos de cómputo y demás herramientas de trabajo.

Precisó que debía cumplir horarios de lunes a viernes organizados en turnos previamente acordados con la coordinación y que su permanencia en las instalaciones era exigida para el cumplimiento de sus funciones. Añadió que la solicitud de permisos era restringida y requería autorización de la coordinación. Indicó que tanto servidores de planta como contratistas estaban sometidos a esquemas similares de organización que incluían la asignación de turnos y mecanismos de compensación en períodos como fin de año y Semana Santa bajo directrices de la coordinación. 3 Ibidem.

Folio 4 a 7. 4 Ibidem. Folio 53 a 69. 5 Ibidem. Folio 70 a 107. 6 Índice 11 de SAMAI del Tribunal. Archivo 11_Expediente Administrativo(.ZIP). Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Manifestó que la demandante debía atender usuarios y operadores lo que exigía su presencia constante en la entidad y que ante incumplimientos podían generarse llamados de atención. En cuanto a las funciones, señaló que la demandante realizaba seguimiento a los operadores asignados mediante diversos aplicativos institucionales, entre ellos el sistema SEBEN.

Asimismo, efectuaba verificaciones de pagos, elaboraba cuentas y adelantaba gestiones de cobro persuasivo, actividades que implicaban atención telefónica, interacción con operadores y realización de cálculos financieros. Expresó que si bien desconoce la profesión de la señora Zuluaga Giraldo la demandante se desempeñaba como integrante del grupo de financieros y desarrollaba sus labores en igualdad de condiciones con los demás miembros del equipo.

Afirmó que la supervisión estaba a cargo de la coordinadora del grupo quien impartía directrices, organizaba el trabajo y verificaba el cumplimiento de las funciones. Precisó que laboró en la entidad entre el 20 de octubre de 2015 y el 21 de mayo de 2021, período durante el cual tuvo conocimiento directo de las actividades de la demandante al compartir con ella en la misma dependencia. Explicó que el trabajo del grupo financiero se desarrollaba de manera articulada con el equipo jurídico en una dinámica funcional continua.

Sostuvo que las funciones desempeñadas por la demandante eran de carácter permanente en tanto correspondían al funcionamiento ordinario de la entidad. Indicó, finalmente, que la demandante debía presentar informes mensuales de actividades como requisito para el pago de sus honorarios, los cuales eran recibidos por la coordinadora del área de cartera, Flor Ángela Castro.

Agregó que su vinculación se mantuvo de manera continua, con interrupciones mínimas entre contratos que, a su juicio, no implicaban una desvinculación real del servicio. - El señor Helmer Antonio Cardona Castillo manifestó que laboró en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones entre los años 2015 y 2020, período durante el cual conoció a la demandante en el área de cartera de la Subdirección Financiera.

Explicó que esta integraba un equipo conformado aproximadamente por diez personas, entre servidores de planta y contratistas, quienes desarrollaban las mismas actividades sin distinción funcional ni diferencias en las directrices recibidas. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Precisó que las labores comprendían la atención presencial y telefónica a usuarios, así como la gestión de cobro de obligaciones a cargo de operadores, actividades que se desarrollaban de manera permanente.

Añadió que todos los integrantes debían sujetarse a una jornada cuya asistencia se registraba mediante mecanismos de control de ingreso y era objeto de seguimiento por parte de la coordinación. También indicó que los elementos necesarios para la ejecución de las tareas eran suministrados por la entidad, que la demandante era contadora y que, de aproximadamente diez integrantes del equipo, siete se encontraban vinculados mediante contratos de prestación de servicios.

Relató que quienes tenían esa modalidad de vinculación no podían desempeñar sus tareas de manera remota, debido a que debían atender usuarios presencialmente y por vía telefónica. Agregó que la entidad implementaba esquemas de compensación de tiempo durante períodos como diciembre y Semana Santa, inicialmente dirigidos al personal de planta, pero que posteriormente se extendían a los contratistas bajo directrices de la coordinación. Asimismo, indicó que la coordinación del área de cartera estaba a cargo de la señora Flor Ángela Castro, quien ejercía la supervisión contractual de la demandante.

Añadió que mensualmente se fijaban metas y debían presentarse informes de actividades como requisito para el pago de honorarios, el cual dependía del logro de los objetivos trazados. Finalmente, señaló que, aunque los horarios podían concertarse inicialmente, debían cumplirse jornadas aproximadas de ocho horas diarias; que no tenía conocimiento de llamados de atención formales dirigidos a la demandante; y que las actividades desarrolladas por esta eran permanentes, su prestación se mantuvo de manera continua y fue reemplazada inmediatamente después de finalizar su último contrato. 43.

La Sala precisa, en primer lugar, que resulta fundado el argumento planteado por la entidad demandada, en la medida en que la sentencia de primera instancia valoró un medio probatorio que no fue decretado oportunamente. En efecto, mediante audiencia inicial celebrada el 16 de febrero de 2022, el Tribunal decretó como pruebas documentales aquellas allegadas con la demanda y su contestación, dentro de las cuales no se encuentra el manual de funciones de la entidad. 44.

Cabe señalar que el artículo 213 del CPACA prevé la facultad del juez para decretar pruebas de oficio antes de proferir sentencia de primera instancia, lo cual no ocurrió en el presente caso. Así mismo, el artículo 214 ibidem dispone la exclusión de las pruebas obtenidas con violación del debido proceso, circunstancia que se configura en este asunto, dado que el referido documento no fue incorporado en debida forma ni sometido a contradicción por las partes.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 45. Por lo tanto, el Tribunal incurrió en error al valorar un medio probatorio que no fue decretado oportunamente, como lo es el manual de funciones de la entidad, razón por la cual este no será tenido en cuenta en la presente instancia. 46.

En segundo lugar, la Sala advierte que quien pretenda que se declare la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades con el propósito de obtener el restablecimiento de su derecho, debe acreditar que la ejecución de las tareas se desarrolló bajo una subordinación continuada.

No obstante, del análisis integral de las pruebas recaudadas la Sala concluye que el accionante no demostró ese elemento, por las razones que se exponen a continuación: 47. De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]» 7. 48.

De acuerdo con el material probatorio, las partes suscribieron contratos de prestación de servicios cuyo objeto consistía en ejecutar actividades en la Subdirección Financiera —Coordinación de Cartera del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones—, relacionadas con la verificación, validación y análisis de información financiera sobre el comportamiento de los titulares de permisos para el uso del espectro radioeléctrico y de los proveedores de redes y servicios de comunicaciones. 49.

Los testimonios practicados coinciden en que la demandante utilizaba elementos suministrados por la entidad, adelantaba actividades de gestión de cartera, presentaba informes como requisito para el pago de sus honorarios y desarrollaba labores semejantes a las del personal de planta. Sin embargo, tales circunstancias no bastan, por sí solas, para acreditar la continuada subordinación, pues también pueden presentarse en escenarios de coordinación contractual, seguimiento del objeto pactado y verificación de resultados. 50.

En relación con la jornada, los declarantes señalaron que los horarios podían ser concertados con la coordinación de la dependencia. Esa circunstancia impide concluir que la entidad hubiera impuesto unilateralmente una jornada rígida propia de una relación laboral. Además, aunque se hizo referencia a mecanismos de control de ingreso a las instalaciones, no se demostró que estos hubieran operado como instrumentos de sujeción disciplinaria o como medios de control permanente sobre el tiempo de trabajo de la demandante. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 51. Tampoco se acreditó que la entidad hubiera ejercido un poder correctivo o disciplinario sobre la actora. El señor Helmer Antonio Cardona Castillo manifestó no tener conocimiento de llamados de atención formales dirigidos a ella, mientras que el señor Carlos Alberto Pacheco Ayala indicó, de manera general, que ante eventuales incumplimientos podían generarse requerimientos.

Esta última afirmación no permite tener por demostrada la existencia de órdenes concretas, sanciones, correctivos o mecanismos de reproche propios de una relación subordinada, máxime cuando no se identificaron actos específicos dirigidos a la demandante. 52. La Sala tampoco encuentra prueba suficiente de que la entidad hubiera determinado de manera permanente el modo, el tiempo y la cantidad de trabajo que debía desarrollar la contratista.

Las instrucciones referidas por los testigos se relacionaron con la organización del servicio, el cumplimiento de metas, la presentación de informes y la coordinación de actividades propias del área de cartera. Estos elementos revelan seguimiento contractual y articulación funcional con la dependencia, pero no demuestran, con el grado de certeza exigido, el ejercicio continuado de un poder de dirección laboral. 53.

En esa medida, la similitud de actividades con algunos servidores de planta y la ejecución de labores permanentes de gestión de cartera no bastan para desnaturalizar los contratos de prestación de servicios. Para ello era necesario acreditar que la demandante carecía realmente de autonomía en la ejecución del objeto pactado y que se encontraba sometida a órdenes continuas, control jerárquico, imposición unilateral de jornada o régimen correctivo.

Ese estándar probatorio no fue satisfecho. 54. En consecuencia, aunque el material probatorio permite establecer que la demandante estuvo integrada a la operación administrativa de la Coordinación de Cartera, no demuestra la continuada subordinación requerida para declarar la existencia de una relación laboral. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.

Condena en costas 55. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 56.

La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00413-01 (0832-2023) Demandante: Martha Cecilia Zuluaga Giraldo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 57. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 58. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto conceden totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia de primera instancia del 18 octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la señora Martha Cecilia Zuluaga Giraldo, a favor de la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

ACPC