Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) Demandante: Blasco Matías Ferrer Villegas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia por invalidez sin acreditar el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913.
Aplicación del precedente de la Sala Plena de la Sección Segunda de 29 de mayo de 2024. Rad. (0043-2018). REVOCA PARCIALMENTE Y CONFIRMA SENTENCIA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Blasco Matías Ferrer Villegas instauró demanda1 en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 1 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 001Demanda.pdf Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 029195 del 29 de octubre de 2021, (ii) RDP 000090 del 3 de enero de 2022, por medio de las cuales se negó la pensión gracia y se confirmó la negativa al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar al accionante la pensión gracia desde que adquirió el estatus pensional, el 13 de noviembre de 2004, con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el año anterior al estatus, con los reajustes de los artículos 192 y 195 del CPACA, así como los intereses moratorios.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante fue nombrado por Decreto 0116 del 25 de marzo de 1975 proferido por la gobernación del Chocó como seccional de la Escuela Rural Mixta de Honda, luego por Decreto 1783 del 7 de noviembre de 1985 fue nominado por la máxima autoridad del Valle del Cauca como seccional en el centro docente No. 11 Manuela Beltrán Agua Clara.
Que posteriormente a través del Decreto 1587 del 10 de noviembre de 1987 fue trasladado como directivo de tiempo completo y finalmente por Decreto 0265 del 15 de febrero de 1994 se declaró vacante el puesto ocupado por el actor debido a que fue pensionado por invalidez mediante Resolución 0250 del 7 de febrero de 1994. Que el reclamante no prestó el servicio por los 20 años exigidos por la norma a causa de una condición especial que le impidió cumplir el requisito, pero que, tiene derecho desde el momento en que cumple la edad que determina la norma.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, 1437 de 2011; el Decreto Reglamentario 1743 de 1966 y el Decreto Ley 2277 de 1979.
Que el acto demandado desconoce al artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que es injusto que un docente con plenitud de su capacidad pueda acceder a dos pensiones, mientras que a una persona discapacitada se le niega su derecho a Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) la pensión gracia por recibir una pensión de invalidez, prestaciones que son compatibles según lo ha manifestado el Consejo de Estado.
Que la interpretación adecuada del numeral 6 del artículo 1 de la Ley 114 de 1913, es que, si un docente no ha cumplido los 50 años de edad o los 20 años de servicio, puede reconocérsele la pensión gracia si demuestra una incapacidad por enfermedad. Por lo tanto, resulta suficiente acreditar uno de los requisitos de la norma para obtener el beneficio.
Que el Consejo de Estado en un caso similar (radicado 4029-2753-2000) falló a favor del demandante teniendo en cuenta el artículo 13 de la carta magna considerando que no es justo que un docente plenamente capaz reciba dos pensiones mientras que aquel que cuenta con una disminución en sus capacidades laborales solo pueda acceder a una prestación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 14 de octubre de 20222 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que el demandante no alcanzó a cotizar los 20 años de servicios por lo que no resulta viable reconocer la prestación solicitada, esto teniendo en cuenta además que la finalidad principal de la pensión gracia es reconocer un beneficio económico tendiente a equilibrar los emolumentos recibidos entre los docentes nacionales y los territoriales - nacionalizados.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación (ii) prescripción (iii) buena fe, (iv) cobro de lo no debido, (v) imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido, (vi) ausencia de causa para demandar, (vii) innominada. El 9 de junio de 20234 5 el tribunal de origen en consideración a los literales a y b del numeral 1º del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito en orden de dictar sentencia anticipada, esto al tratarse de un asunto de puro derecho.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida al señalar que, pese a encontrarse probado que el reclamante acreditó 50 años de edad y que desempeñó su cargo con 2 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 2_AUTOADMITEDEMANDA. 3 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 6_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda. 4 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 17_AUTOCORRETRASLADOPOR10DIASPARAALEGAR. 5 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, 018_AUTO SENTENCIA ANTICIPADA.pdf. 6Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 17SentNulResMariaRamosUgppPensionGracia.pdf.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) honradez y rectitud, lo cierto es que no cumplió con la exigencia normativa de contar con 20 años de servicio en la docencia oficial, tal y como lo advirtió la administración en los actos administrativos demandados, por lo tanto, los mismos no logran ser desvirtuados.
RECURSOS DE APELACIÓN7 La parte demandante mostró su inconformidad y solicitó que se revoque la sentencia para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumentó que laboró más de 10 años al servicio de la educación y no completó el tiempo a causa de la invalidez que sufre, pero que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la pensión de invalidez es compatible con la pensión gracia, pues la primera referida sustituye la pensión de jubilación. Que no es justo que un docente con plenitud de su capacidad laboral pueda acceder a las dos pensiones y que a una persona discapacitada se le niegue el derecho.
Que la entidad vulnera el artículo 13 de la Constitución Política al desconocer el derecho a la igualdad y el mismo Consejo de Estado ha fallado de manera favorable en casos similares, como aquel con radicado No. 4029-2753-2.000 teniendo en cuenta el referido mandato constitucional. Que los nombramientos del actor fueron de naturaleza territorial y nacionalizada, por lo tanto, sus certificaciones laborales deben legitimar sus nominaciones antes y después de 1980 bajo los regímenes referidos nacionalizados, esto por ser nombrado por una entidad territorial.
Sobre la condena en costas manifestó su desacuerdo argumentando que no hay carencia de fundamento legal. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 6 de mayo de 20248, y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio.
El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. 7 Ver índice 2, SAMAI, Expediente digital, archivo 023_MemorialWeb_Recurso 8 Ver índice 4 en SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca a su favor la pensión gracia por motivos de invalidez, acreditando solo 10 años del servicio requerido, bajo el entendido de que no logró colmar los 20 años de labor como educador oficial, debido precisamente a la declaratoria de una pérdida de capacidad laboral que implicó la terminación de su vínculo antes de cumplir dicha exigencia. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1. ° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3. ° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, respecto de la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia para los casos en los que los docentes reclamantes no hubiesen acreditado el total de tiempo de servicio de 20 años consagrados en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, ello en razón a que se les dictaminó una pérdida de capacidad laboral que les impidió continuar en actividad como educadores para poder colmar dicha exigencia, la Sala advierte que, tal postura fue planteada inicialmente con la sentencia del 30 de septiembre del año 2010.9 Dicha tesis se basó, esencialmente, en la necesidad de proteger el derecho a la seguridad social del maestro que se encontrara en las mencionadas condiciones de salud, así como en una interpretación analógica de la sentencia C-794 de 2009 en lo que respecta a la observancia de los principios de proporcionalidad y progresividad de los derechos laborales.
De hecho, en la referida providencia del 2010 emitida por esta corporación se señaló lo siguiente: «[…] Esta última circunstancia (prestación de servicios por más de las dos terceras partes del tiempo exigido por la ley) ha sido tenida en cuenta igualmente por la Corte Constitucional frente al reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de septiembre de 2010, radicación: 17001-23-31-000-2007-00187-01(1067-09).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) especialmente, en aplicación del régimen de transición y que ahora se acoge para el caso sub lite. Expuso dicho Tribunal sobre el particular: (…) el principio de proporcionalidad no alcanza la misma importancia que adquiere en el caso de quienes han completado el 75% del tiempo indispensable para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión, pues con las tres cuartas partes del tiempo cotizado tiene mayor fundamento tanto el interés del trabajador en la pensión futura, como la protección que a esa aspiración se le brinda, lo que no ocurre cuando apenas se cuenta con la mitad del tiempo cotizado, porque en este evento la aspiración a pensionarse no tiende a concretarse tan pronto y, en esa medida, es menor la relevancia del mantenimiento de las condiciones del régimen de transición que permite pensionarse con los requisitos del sistema anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993” […]».
Lo propio fue ratificado por el Consejo de Estado en sentencias posteriores,10 en las que al momento de resolver casos con algunas similitudes al presente, se concluyó que, los educadores que demostraran el cumplimiento de las exigencias normativas propias de la pensión gracia, a excepción del requisito de los 20 años de servicio por razones de invalidez, sí tendrían derecho a que se les otorgada dicha prerrogativa cuando acreditaran mínimo 15 años de labor, es decir, las tres cuartas partes del período completo.
Ahora, sin perjuicio del trazado de decisiones judiciales referenciadas previamente, resulta indispensable colocar de presente que, la Sección Segunda en pleno,11 luego de un análisis profundo sobre aspectos hasta ahora no debatidos en dichas providencias, estimó pertinente reconsiderar la tesis anterior por criterios de importancia jurídica, al punto de que, mediante la sentencia del 29 de mayo de 2024 concluyó que dicha prerrogativa no debe concederse con fundamento en la invalidez ni en la muerte, esto por no tener el fundamento jurídico que con anterioridad se le había atribuido, tal como se expone a continuación: «[…] 2.3.5.2.
Análisis desde el punto de vista legal […] Para el reconocimiento de la pensión gracia, se deben cumplir todas las condiciones señaladas en la Ley 114 de 1913, incluido el tiempo de servicios de 20 años, pues ni esta ni otras normas establecen excepciones al respecto. Ciertamente, una interpretación gramatical o literal y sistemática de la norma permite inferir que solo se adquiere el derecho de esa manera. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00360-01(5006-14).
Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030-01(2681-15). Sentencia del 23 de febrero de 2017, radicación: 5000-23-42-000- 2013-04047-01(1550-14). Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, radicación: 73001-23-33-000- 2013-00484-01 (2406-2014). Sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-04847- 01(0229-15).
Subsección B, sentencia del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33-000-2014-01327- 01(1735-2017). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 2024. Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) Respecto del primer criterio, es claro que el artículo 1 ibidem al señalar que tienen derecho a la pensión los docentes que «[…] hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años […]» (se resalta) condicionó el reconocimiento a que se cumpliera con el tiempo mínimo allí exigido.
Sin duda la expresión «no menor» que contiene la norma así lo determinó y su sentido es claro y sin vaguedad, por lo que no da lugar a una interpretación más amplia o contraria. En esa línea, el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989 indicó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia «[…] se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos […]».
También esta norma supeditó, de manera obligatoria, el reconocimiento al cumplimiento del tiempo de servicio, ya que la expresión «siempre y cuando» representa una «[l]ocución conjuntiva de valor condicional que significa 'con tal de que'»12, y esta última expresión a su vez significa «[…] con la condición de que […]»13, luego desde el punto de vista gramatical es un requisito ineludible que se complete «la totalidad» de los requisitos para acceder al derecho.
Para la Sala, si el legislador hubiese querido aceptar alguna excepción a la exigencia del tiempo de servicio lo habría incluido en las normas citadas, tal como lo hizo con el criterio de la edad. En efecto, la única salvedad que permitió para suplir un requisito por otro es la fijada en el numeral 6 del artículo 4, pues avaló que si el docente se encuentra en «incapacidad» para ganar lo necesario para su sustento por una enfermedad o por otra causa no le es exigible el cumplimiento de los 50 años14.
Así las cosas, al no incluirse la posibilidad de reemplazar el requisito del tiempo de servicios, el sentido literal de las normas aludidas no da lugar a concluir razones de exoneración de su cumplimiento. Por el contrario, su entendimiento taxativo determinó la obligatoriedad de alcanzarlo. El criterio sistemático de interpretación lleva a la misma conclusión, puesto que el examen conjunto de los otros artículos de la Ley 114 de 1913, de las normas que la modificaron (leyes 116 de 1928 y 37 de 1933) y de las disposiciones de la Ley 91 de 1989 no permite inferir alguna salvedad al acatamiento de las exigencias enunciadas, ni siquiera por razones de salud.
Esta conclusión se afianza en la interpretación histórica y teleológica que puede hacerse de la Ley 114 de 1913. […] En consonancia con lo expuesto, una interpretación teleológica de la Ley 114 de 1913 también lleva a deducir que la exigencia de los 20 años de servicio no puede soslayarse. Ciertamente, si el motivo del legislador al proferirla era «recompensar» a los docentes territoriales por prestar el servicio por ese lapso en precarias condiciones laborales, su finalidad última era asegurar que ese sacrificio no afectara la posibilidad de que, una vez retirados luego de 20 años de prestarlo, vivieran en condiciones dignas y así se desprende de la exposición de motivos de la ley.
En esa línea, si el fin era protegerlos en la vejez con la entrega a cargo de la Nación de una remuneración, no tendría sentido eximirlos del cumplimento de la totalidad del tiempo requerido, en la medida en que es razonable inferir que este se fijó en ese tope porque para la época representaba el final de la vida laboral del docente.
Bajo los parámetros expuestos, se torna improcedente la concesión de la pensión gracia a quien, por distintas razones, incluso ajenas a su voluntad como la 12 Real Academia de la Lengua Española: https://www.rae.es/dpd/siempre 13 Real Academia de la Lengua Española: https://dle.rae.es/tal 14 Sobre esta excepción se puede consultar las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de octubre de 2011, radicado 0292-11; del 28 de septiembre de 2016, radicado: 68001-23-31- 000-2011-00699-01(3293-14); y del 12 de octubre de 2017, radicado: 73001-23-33-000-2016-00263-01(1111- 17).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) ocurrencia de una invalidez o la muerte, se retiró del servicio antes de completar los 20 años que exige el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, por cuanto (i) el texto de la norma y sus modificaciones posteriores son claras en exigir su cumplimiento y no dieron lugar a excepciones y (ii) considerar que sí es factible acceder al derecho sin completarlo va en contravía de la motivación y finalidad que tuvo el legislador al expedir la norma, que en todo caso no se enmarca dentro de los criterios propios de un sistema de seguridad social, según se expuso. […] […] 2.3.5.5.
Conclusión De acuerdo con lo expuesto, se concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial. El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido. […] 2.4.2.
Análisis de la Sala La UGPP en el recurso de apelación señaló que la sentencia de primera instancia ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia sin el cumplimiento del requisito del tiempo de servicios de que trata el artículo 1 en la Ley 114 de 1993. Además, agregó que la pérdida de capacidad laboral no puede justificar su falta de cumplimiento y que al causante se le garantizó su derecho a la seguridad social con el otorgamiento de la pensión de invalidez.
La Sala le dará la razón a la entidad y revocará el fallo de primera instancia, por cuanto dentro del proceso quedó demostrado, con el certificado de información laboral proferido por la secretaría de educación del departamento del Huila, que José Orlando Vega Daza prestó sus servicios como docente nacionalizado por un periodo de 16 años y 5 meses, lapso comprendido entre el 3 de febrero de 1977 y el 20 de julio de 1993.
Es decir, no cumplió con el tiempo de servicios que requiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y, por consiguiente, no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Si bien se probó que el docente perdió su capacidad laboral en un 85%, que por tal razón se retiró del servicio y que superó las tres cuartas partes del tiempo exigido (15 años), esta situación no lo eximia de completar los 20 años de servicio, puesto que: (i) el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 exige el cumplimiento de la totalidad del tiempo de servicios y no admite excepciones al respecto, según su interpretación gramatical, sistemática, histórica y teleológica;
(ii) la negativa en modo alguno vulnera el principio de igualdad, en razón a que no existe dentro del ordenamiento jurídico regulación en materia de pensiones para otros servidores públicos que sirva como parámetro de comparación con el requisito del tiempo de trabajo de la pensión gracia, por lo que es imposible determinar que su exigencia significa un trato discriminatorio.
Tampoco es una situación comparable con los cobijados con el régimen general a quienes en estos casos se les reconoce la pensión de invalidez, otorgada también al causante; (iii) la decisión en ese sentido tampoco desconoce el principio de proporcionalidad, en la medida que el requisito pensional existía desde que se expidió la Ley 114 de 1913 y el legislador no lo modificó ni incurrió en una omisión legislativa en perjuicio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) del derecho a la seguridad social del causante o de una expectativa legítima que ameritara su aplicación en los términos de la sentencia C-794 de 2009, según se explicó en precedencia;
(iv) menos aún se vulnera el principio de progresividad en materia de seguridad social, puesto que en virtud de la evolución que ha tenido este derecho para los docentes fue posible reconocerle a José Orlando Vega Daza la pensión de invalidez y sustituirla en favor de Ana Victoria Andrade Quintero, riesgo para el cual no se creó la pensión gracia y que se cubrió con la nueva normativa en materia pensional.
En ese orden de ideas, se revocará la sentencia del 12 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se negarán las pretensiones, puesto que José Orlando Vega Daza no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque no se acreditó que hubiese ejercido la enseñanza como docente nacionalizado por los 20 años de servicio que requiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y su condición de invalidez no lo exoneraba de cumplir el requisito. […]» (Subrayado fuera de texto).
Conforme a esta reciente y vigente línea de interpretación judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resulta claro que al margen de la dificultad de las situaciones de invalidez y muerte, o cualquier otra circunstancia ajena que pueda atravesar un docente que haya tenido la expectativa legítima de acceder a la pensión gracia, esta dádiva no puede ser reconocida cuando el reclamante no haya colmado y acreditado cada uno de los requisitos normativos para consolidar el derecho como tal, especialmente el de la acumulación de los 20 años de servicio como maestro territorial o nacionalizado.
En todo caso, lo cierto es que permitir que un beneficio gratuito se otorgue cuando este no se ha consolidado jurídicamente a favor del docente (a través de presupuestos de flexibilización interpretativa), termina vulnerando el ordenamiento jurídico y la naturaleza propia de dicho beneficio, pues no existe un vacío normativo ni una afectación a principios constitucionales como antes se había estimado.
Resolución del caso concreto Inicialmente, debe resaltarse que el presente litigio se originó en razón a que, el señor Blasco Matías Ferrer Villegas solicitó el reconocimiento de una pensión gracia fundamentando la procedencia de este derecho en que cumplió con todas las exigencias legales, sin embargo, en los hechos de la demanda manifiesta que la prerrogativa debe reconocerse a su favor por habérsele declarado una pérdida de capacidad laboral que le impidió continuar prestando sus servicios como docente para satisfacer el requisito legal de los 20 años de trabajo como educador, de manera que tendría que otorgarse dicho beneficio con motivo de su invalidez, exigiéndole solo la mitad del tiempo requerido, el cual cumplió por haber laborado más de 10 años.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) En su criterio, ello se ajusta al artículo 1315 de la Constitución Política de Colombia y a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado como la sentencia del 17 de mayo de 2001 (2753-2000), la cual tuvo en cuenta la referida disposición constitucional respecto a la concepción de injusticia que implica que un docente con plenitud de sus capacidades laborales pueda acceder a dos pensiones, la pensión gracia y la de vejez, pero que un educador discapacitado no pueda obtener el mismo beneficio por el hecho de percibir una pensión de invalidez.
Pese a que las consideraciones normativas y jurisprudenciales esbozadas por el actor puntualmente no refieren ni sustentan un reconocimiento de una pensión gracia de invalidez, si es claro que el contexto de su reclamación está orientado a que la prerrogativa le sea reconocida de manera excepcional aun sin el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, solo por el hecho de contar con una pensión de invalidez y por resultar afectada su capacidad laboral que le impidió continuar con la prestación de su servicio como docente.
Así las cosas, resulta perfectamente aplicable como precedente para este caso particular la aludida sentencia del 29 de mayo de 2024 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, pues aquella aborda supuestos de hecho y de derecho similares a los del presente litigio. En tal sentido, frente a la situación concreta del accionante se destaca que aquel nació el 13 de noviembre de 195416 y fue retirado del servicio como docente mediante el Decreto 265 del 15 de febrero de 199417, esto por reconocérsele una pensión de invalidez a través de la Resolución 250 del 7 de febrero de 199418, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que, para el momento de la terminación de su relación legal y reglamentaria, solo tenía 39 años.
Por otra parte, de acuerdo con el Certificado de Servicios Prestados No. 22846 emitido el 2 de febrero de 201219 y con el Decreto 116 de 197520 se corrobora que el demandante laboró al servicio del departamento del Chocó como docente nacionalizado desde el 25 de marzo de 1975 al 31 de diciembre de 1977. 15 Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. 16 Ver copia de la cédula de ciudadanía del reclamante en el archivo 001Demanda.pdf del expediente digital. 17 Ver mismo archivo. 18 Ver mismo archivo. 19 Ver mismo archivo. 20 Ver mismo archivo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) A su vez, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral 258 y el Decreto 1783 del 7 de noviembre de 1985 es claro que el reclamante prestó sus servicios como maestro oficial nacionalizado a favor de la gobernación del Valle del Cauca desde el 26 de noviembre de 1985 al 13 de febrero de 1994, fecha en la que su cargo fue declarado vacante por pensionarse por invalidez.
Lo anterior implica que el apelante demostró que se desempeñó como educador en un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, lo que permite tener colmado este requisito. Sin embargo, el tiempo total de labor oficial acumulado fue de 11 años, 11 meses y 25 días, los cuales, si bien habrían sido computables para el reconocimiento de la pensión gracia, definitivamente no son suficientes para satisfacer la exigencia legal de demostrar un mínimo de 20 años de servicio como maestro estatal, a fin de que hubiera consolidado en su momento el derecho reclamado, más aún porque tampoco satisfizo el requisito de la edad al no haber acreditado 50 años.
Ahora bien, en la referida sentencia del 29 de mayo de 2024 dictada por esta Sección se concluyó de manera expresa lo siguiente: «[…] 2.3.5.5. Conclusión De acuerdo con lo expuesto, se concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial.
El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido. […]». (Negrilla intencional). En consecuencia, siguiendo esta misma línea jurisprudencial y aquella que ha sostenido esta subsección recientemente21, es evidente que como el actor no acreditó dos de las exigencias indispensables para consolidar a su favor el pago de la pensión gracia, mucho menos habría un sustento jurídico válido y vigente que le permitiera solicitar para sí el reconocimiento de esa prerrogativa con menos tiempo del exigido para el efecto, así la causa de tal incumplimiento obedeciera a factores ajenos y externos a su voluntad como lo era la pérdida de capacidad laboral por enfermedad.
Lo expuesto se justifica en la medida en que este derecho reclamado, por su esencia gratuita, meritoria y dadivosa, es por naturaleza totalmente diferente a una pensión ordinaria de jubilación o de invalidez financiada con las cotizaciones del empleador y del trabajador como fuente de respaldo económico, pues estas últimas 21 Ver sentencias de radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) y 25000-23-42-000-2016-04509- 01 (3884-2018) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) sí tienen un carácter prestacional para mitigar contingencias como la vejez o las afecciones de salud que impidan continuar con la prestación del servicio, e incluso para los casos de muerte.
El explicado hecho diferencial entre la pensión gracia y la ordinaria, necesariamente conlleva la imposibilidad jurídica de aplicar de manera análoga, automática, indistinta, subsidiaria, residual e ilimitada todas las normas del régimen general de seguridad social (Ley 100 de 1993), y mucho menos lineamientos jurisprudenciales de orden constitucional como los desarrollados en la sentencia C-794 de 2009 citada en providencias anteriores del Consejo de Estado a manera de sustento para conceder la pensión gracia por invalidez.
Al respecto, es de recordar que dicho fallo abordaba el estudio de una verdadera prestación financiada con aportes prevista en un régimen especial y diferente al de los docentes, tal como lo es el de los afiliados a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC). Pues bien, entre ambos sectores se advierten diferencias radicales que no permiten concluir que tal interpretación a favor de estos últimos sea discriminatoria frente a la de los educadores con expectativas de una dádiva como la pensión gracia, pues la divergencia de análisis normativo no se está dando entre iguales.
Es decir, no resultaría acertado atender una serie de regulaciones extrañas y ajenas a un derecho especial, sin reparo ni verificación del caso concreto, solo bajo el argumento de que en lo no previsto de manera excepcional o ante un supuesto vacío legal, siempre tendrá que acudirse a un marco normativo común consagrado para otro tipo de prestaciones en procura de una supuesta complementación, toda vez que puede suceder que el legislador dentro de su legítima libertad de configuración no haya previsto como aplicables tales disposiciones adicionales.
En tal sentido, debido a que la normativa propia de la pensión gracia no contempló ningún postulado que habilite su reconocimiento por invalidez cuando el docente no hubiera colmado todas las exigencias para ello debido a dicha causa, sería inadecuado extender normas o preceptos del régimen pensional general o especial de otros sectores de manera absoluta y definitiva para todos los casos en los que se formule este tipo de pretensiones, porque se desnaturalizaría tal beneficio como fue ideado, e incluso iría en contra de su origen y finalidad estrictamente personal (intuitu personae), los cuales no han cambiado a pesar del paso del tiempo.
Incluso, si se intentara buscar una posibilidad jurídica para materializar un derecho como el reclamado en este litigio, en virtud de una supuesta similitud de condiciones frente a las analizadas previamente por esta corporación respecto de la pensión gracia por invalidez, es decir, basándose en principios de orden constitucional como la igualdad, la equidad, la proporcionalidad o la favorabilidad, se deberá reiterar que, tal como se explicó ampliamente en la sentencia del 29 de mayo de 2024, tales Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) postulados tampoco se encontrarían vulnerados.
Con todo, en el caso particular es posible asegurar que, en atención a la nueva postura jurídica de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y como el señor Ferrer Villegas no cumplió con todos los requisitos normativos para que le fuera reconocida una pensión gracia antes de que fuera retirado del servicio por invalidez, efectivamente, este no tendría derecho a la mencionada prerrogativa exigiéndole solo la mitad del tiempo total de labor oficial requerido, pues al hacerlo se rompería con la condición meritoria para su configuración que el legislador previó exclusivamente con el cumplimiento de 20 años de servicio.
Por tanto, no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, de manera que tendrá que confirmarse el fallo recurrido que las denegó adecuadamente. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que para el demandante no existe un fundamento que justifique su imposición, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (30 de junio de 2023). Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024) Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos de la demanda y del recurso de apelación no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a imponer costas.
Contrario a ello, el demandante propuso planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la decisión del tribunal de origen en este aspecto y se dispondrá no condenar en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la parte demandante.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería al abogado Edgar José Polanco Pereira, portador de la tarjeta profesional 140.742, quien a su vez es el representante legal de Lexius Consultores de Colombia S.A.S., persona jurídica identificada con NIT 900.997.589-9, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 11 de la plataforma SAMAI.
QUINTO: RECONOCER personería al abogado Carlos Santiago Valencia Vera, portador de la tarjeta profesional 308.713, en calidad de apoderado sustituto de la UGPP conforme al memorial en el índice 11 de la plataforma SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2022-00028-01 (1276-2024)
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente