Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Demandados: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – UPTC Tema: Auto que resuelve medida cautelar - Suspensión provisional del artículo 33 de la Resolución 4009 del 12 de noviembre de 2020.
AUTO INTERLOCUTORIO 1. Se procede a resolver la solicitud de medida cautelar, en los términos solicitados por la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 el señor José Alfredo Dueñas Rodríguez, actuando en nombre propio, interpuso demanda en orden a que se anule el artículo 33 de la Resolución 4009 del 12 de noviembre de 2020, «por la cual se establece las condiciones de empleo para los empleados públicos docentes de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, acordadas dentro del proceso de negociación del pliego de solicitudes presentado por LA ASOCIACIÓN SINDICAL DE PROFESORES UNIVERSITARIOS ASPU SECCIONAL UPTC, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1072 de 2015». 3.
El accionante solicitó la suspensión provisional del referido acto, por las siguientes razones: i) La disposición acusada fijó de manera unilateral el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pese a que los entes universitarios carecen de competencia para crear el régimen salarial y prestacional de su personal 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docente, pues tal atribución solamente recae en Congreso y el presidente de la República. ii) La resolución demandada extralimitó la autonomía universitaria, ya que amplió el marco de aplicación de la prima de servicios a los docentes ocasionales y varió las condiciones para su reconocimiento, dado que permitió el pago proporcional y no por los 6 meses que prevé el ordenamiento superior. iii) La sentencia C-006 de 1996, proferida por la Corte Constitucional, asimiló a los docentes ocasionales con los de planta en materia salarial y prestacional.
De ahí que a unos y otros se les debe aplicar el artículo 41 del Decreto 1279 de 2002, el cual prevé que tienen derecho al pago completo de la prima de servicios siempre que estuvieran vinculados durante un año. Para «los que hayan estado vinculados por tiempo inferior a un año y siempre que hubieran servido a la universidad respectiva por lo menos seis meses se les liquidara proporcionalmente a razón de una doceava parte por cada mes de servicio completo, el tiempo para el reconocimiento comienza a contarse a partir del 1 de junio». iv) No es procedente el reconocimiento y pago proporcional de la prima de servicios a los docentes ocasionales, en tanto no han servido a la UPTC durante por lo menos 6 meses. 2.
Pronunciamiento de la parte demandada 4. La UPTC se opuso a la medida cautelar en los siguientes términos: i) No se cumplen los presupuestos previstos en los artículos 229, 230 y 231 del CPACA para decretar la medida cautelar invocada, ya que implica la resolución del fondo del asunto y no se argumentó la «violación frontal de normas superiores».
La parte actora se limitó a citar disposiciones presuntamente vulneradas y para sustentar el concepto de violación se remitió al texto de la demanda. ii) Tampoco se aportó prueba sumaria del perjuicio que la resolución demandada pudiese causar, es decir, que no se demostró que resulta más gravoso no otorgar la medida que hacerlo. iii) En este caso se debe valorar la competencia residual de los entes universitarios para reglar aspectos omitidos por la normativa nacional, así como para autogobernarse dentro del ámbito de la negociación colectiva.
En efecto, el acto demandado no desconoce las competencias del legislativo, «sino que se está complementando a partir de normas inclusive supranacionales que gobiernan el derecho irrenunciable de negociación colectiva entre los entes universitarios autónomos y sus trabajadores, armonizando las normas jurídicas con los pactos Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celebrados con los trabajadores, los cuales constituyen también ley para las partes». 5.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se negara la medida cautelar por las siguientes razones: i) El actor no expuso una argumentación suficiente que indique una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores. ii) La competencia del Ministerio de Educación Nacional, en materia de Inspección y Vigilancia de los entes universitarios, se circunscribe a la verificación del cumplimiento de las normas que regulan la prestación del servicio de educación superior para la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. iii) Las universidades son las primera llamadas a atender y solucionar las situaciones de carácter administrativo, académicos y financiero que se presenten en la prestación del servicio de educación, «por lo que emitir juicios de valor sobre la situación actual de la Institución sin considerar las causas que la generaron, significaría desconocer el principio constitucional de autonomía universitaria en el cual se encuentra inmersa la atribución de administrarse para que cumpla los fines sociales para los cuales fue creada».
II. CONSIDERACIONES 1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 6. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 7.
Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 8. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 9.
Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 10.
Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.
De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 11. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 12.
La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 13. Al respecto. la disposición en comento establece: Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
(Subrayado y negrilla fuera de texto) 3. Caso concreto 14. Teniendo en cuenta los razonamientos que fundaron la solicitud de la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la parte accionada, la normativa y la jurisprudencia aplicable, el despacho encuentra mérito suficiente para negar la suspensión provisional deprecada. 15.
En resumen, el demandante considera que la disposición enjuiciada quebrantó el ordenamiento superior en razón a que se arrogó una competencia en materia salarial y prestacional que solo está atribuida al legislador y al Gobierno nacional. Específicamente, extendió la aplicación de la prima de servicios a los docentes ocasionales y les permitió percibirla de manera proporcional y sin necesidad de cumplir un mínimo de vinculación de 6 meses. 16.
En aras de contextualizar el debate, a continuación, se transcribe el aparte demandado:
ARTÍCULO
33. DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL; DE LOS PROFESORES CON VINCULACIÓN TEMPORAL DENOMINADOS OCASIONALES, DE LA ACTIVIDAD DOCENTE DE LOS PROFESORES OCASIONALES, DE LOS PROFESORES CON VINCULACIÓN TEMPORAL DENOMINADOS CATEDRÁTICOS, DEL VÍNCULO LABORAL, DEL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS Y DE LA AMPLIACIÓN DE LA PLANTA DOCENTE; se acuerda lo siguiente: De los recursos asignados a la UPTC como resultado del Acuerdo suscrito entre el Gobierno Nacional y el movimiento universitario en diciembre de 2018, la administración se compromete a reconocer y pagar a los profesores ocasionales lo siguiente: Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir del 2020: Reconocimiento y pago de la prima de servicios la cual se liquida proporcional a los meses de servicio prestados a la Universidad por parte de los profesores ocasionales.
A partir del 2021: La administración se compromete a tramitar un Proyecto de Acuerdo ante el Consejo Superior, sobre el reconocimiento y pago del escalafón docente a los profesores ocasionales. El proyecto de Acuerdo será elaborado por una Comisión Paritaria integrada por tres representantes de ASPU y tres representantes de la Administración, la cual dispondrá de un tiempo de hasta siete (7) meses contados a partir de la firma del acto administrativo contentivo del presente acuerdo de negociación para elaborar y entregar el proyecto de acuerdo e iniciar su trámite en el Consejo Superior.
Para el año 2022: La Rectoría de la Universidad se compromete a elaborar conjuntamente con ASPU seccional UPTC, un proyecto de acuerdo sobre formalización docente para su trámite ante el Consejo Superior, el cual tendrá como soporte el Plan de Formalización que elabore la comisión paritaria conformada por delegados de la Administración y de ASPU seccional UPTC. 17.
De acuerdo con las consideraciones de la Resolución 4009 del 12 de noviembre de 2020, ahora demandada, la UPTC y la Asociación Sindical de Profesores Universitarios - ASPU - Seccional UPTC instalaron una mesa de negociación, en ejercicio del derecho a la negociación colectiva regulado en los artículos 53 y 55 de la Constitución Política, el Convenio 151 de la OIT,2 ratificado por la Ley 411 de 1997, y los Decretos 160 de 2014 y 1072 de 2015. 18.
Una vez transcurrido el proceso de negociación, el 19 de octubre de 2020 se suscribió el acta final y, en virtud de ello, se profirió la resolución cuestionada. 19. Ahora bien, de acuerdo con los reparos del demandante, se entiende que el aparte que ofrece motivos de inconformidad es el inciso tercero del artículo 33 antes transcrito, en tanto prevé que a partir del 2020 se reconocerá la prima de servicios a los profesores ocasionales, la cual se liquida proporcional a los meses de servicio prestados a la UPTC. 20.
Los siguientes incisos se limitan a sugerir la elaboración de unos proyectos de acuerdo, pero de ninguna manera crean una obligación o derecho de carácter salarial o prestacional. 21. En lo que respecta a la figura de los profesores ocasionales de los entes universitarios, el artículo 74 de la Ley 30 de 1992 determinó que son aquellos «requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año»; además, «no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución y no gozarán del régimen prestacional previsto para estos últimos». 22.
No obstante, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-006 de 1992, declaró inexequible la expresión resaltada en cursiva por considerar que las 2 Organización Internacional del Trabajo. Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones de trabajo de los profesores ocasionales son similares a las de sus homólogos de carrera, especialmente por el elemento de la subordinación, por ende, un tratamiento diferenciado en materia prestacional deviene discriminatorio y desconoce los principios de igualdad y justicia. 23.
A partir de estas premisas, se concluyó que los docentes ocasionales tienen derecho al reconocimiento proporcional de las prestaciones sociales que se le aplican a los profesores de carrera. Esta interpretación también se extendió a los catedráticos. 24. Luego, el Decreto 1279 de 2002 reglamentó «el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales» y reguló el reconocimiento de la prima de servicios en los siguientes términos: Artículo 44.
Reconocimiento y liquidación. Los empleados públicos docentes tienen derecho a una Prima Anual de Servicios equivalente a treinta (30) días de remuneración mensual, la que se paga completa a quienes hayan estado vinculados durante un (1) año. A los empleados públicos docentes de carrera que hayan estado vinculados por tiempo inferior a un año y siempre que hubieren servido a la Universidad respectiva por lo menos seis (6) meses, se les liquida proporcionalmente, a razón de una doceava (1/12) parte por cada mes de servicio completo.
Esta Prima se cancela en la segunda quincena de junio del año respectivo y se liquida con base en los siguientes valores: a) La remuneración mensual que corresponda al docente a treinta (30) de abril del año respectivo; b) Una doceava (1/12) de la Bonificación por Servicios Prestados cuando ésta se haya causado. Parágrafo. El tiempo para el reconocimiento de la Prima de Servicios de que trata este artículo, comienza a contarse a partir del 1° de junio de 1992. 25.
En lo que atañe al reconocimiento de la prima de servicios a los profesores ocasionales de los entes universitarios, el Consejo de Estado ha fijado los siguientes lineamientos:3 […] De las disposiciones transcritas [artículos 41 y 44 del Decreto 1279 de 2002] se advierte que para efectos del reconocimiento y pago de estas prestaciones [bonificación por servicios y prima de servicios] se estableció un requisito temporal, sin embargo, se insiste, las disposiciones que regulan el régimen prestacional de los profesores vinculados a las universidades estatales deben interpretarse de acuerdo con el alcance dado por la Corte Constitucional en la sentencia C-006 de 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de septiembre de 2023, radicado 41001- 23-33-000-2017-00612-01 (1556-2021).
En similar sentido, pueden consultarse las siguientes providencias: i) del 3 de mayo de 2024, radicado 50-001-23-33-000-2018-00149-01 (2624-2023); ii) del 19 de septiembre de 2018, radicado 11001-03-15-000-2018-02550-00(AC); iii) del 4 de junio de 2009, radicado 11001-03-25-000-2005- 00057-00(1873-05) Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1996.
Al respecto, es importante recordar que el marco de la reglamentación desarrollada en el Decreto 1279 de 2002 se encuentra en las disposiciones contenidas en las leyes 4ª y 30 de 1992. En ese contexto, de acuerdo con el artículo 1 del mencionado Decreto 1279, sus disposiciones se aplican a los docentes que se vinculen a las universidades estatales u oficiales por concurso como empleados públicos, las cuales, además, se extienden a los profesores ocasionales y de cátedra, de conformidad con el pronunciamiento del tribunal constitucional, según el cual estos últimos tienen derecho al «reconocimiento proporcional de las prestaciones sociales que se aplican a los profesores empleados públicos de carrera, de que trata el artículo 72 de la citada ley 30 de 1992».
Ahora bien, no se puede perder de vista el carácter obligatorio erga omnes de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, así como la prohibición contenida en el artículo 243 de la Constitución Política según la cual «[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución».
De acuerdo con lo anterior, esta Sala estudiará la aplicación de las disposiciones contenidas en el Decreto 1279 de 2002, en el entendido de que los profesores de cátedra tienen derecho a recibir el mismo tratamiento que reciben los de planta en cuanto a prestaciones sociales, que deben pagárseles proporcionalmente al trabajo desempeñado, toda vez que lo contrario desconocería el principio de igualdad y de justicia, como se concluyó en la sentencia C-006 de 1996.
En línea con lo expuesto, estima la sala que al demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago, proporcional al trabajo desempeñado, de todas las prestaciones previstas para los docentes de planta en el Decreto 1279 de 2009. Esto es, no le asiste razón a la Universidad Surcolombiana de negar el acceso a estas prestaciones bajo el pretexto de no cumplir con el requisito de una vinculación mínima, por cuanto, aceptar dicha interpretación conllevaría a burlar el pronunciamiento constitucional y disfrazar un trato diferenciado con la exigencia de un requisito que, por la naturaleza de la vinculación de los docentes catedráticos es imposible de cumplir, por cuanto, como lo explicó en la contestación y el recurso de apelación, esta se da por periodos académicos que equivalen a 4 meses. […] se precisa que de acuerdo con lo expuesto el demandante, por su calidad de docente catedrático de la Universidad Surcolombiana, tiene derecho al reconocimiento y pago de manera proporcional al trabajo desempeñado de: vacaciones, bonificación por servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones y de navidad y cesantías. [Resaltado fuera del texto]. 26.
De acuerdo con el anterior entendimiento, los profesores catedráticos y ocasionales de los entes universitarios tienen derecho al reconocimiento de la prima de servicios en forma proporcional al tiempo laborado y sin necesidad de demostrar una vinculación de por lo menos 6 meses. 27. Es pertinente anotar que esta Subsección en una oportunidad anterior negó el pago proporcional de la prima de servicios a un docente ocasional que laboró un lapso Radicación: 11001032500020230003000 (0635-2023) Demandante: José Alfredo Dueñas Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inferior a 6 meses;4 sin embargo, ello no es razón suficiente para decretar la medida cautelar solicitada, ya que en el sub lite se hace un estudio preliminar del acto demandado y, conforme se explicó en precedencia, la postura adoptada por la UPTC no resulta arbitraria o ilegal, pues se ajusta a un parámetro interpretativo que también ha sido aplicado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 28.
En tal sentido, del texto de la Resolución 4009 del 12 de noviembre de 2020, se destaca que su artículo 33 no solo se profirió en el marco de una negociación colectiva, sino también en «cumplimiento de sentencias» proferidas en la materia. 29. Por lo tanto, en esta etapa preliminar del litigio, puede considerarse que el acto acusado buscó armonizar las directrices internas de la UPTC con la jurisprudencia vigente, lo cual, prima facie, constituye una medida razonable.
De manera que el despacho deberá analizar con mayor detenimiento el asunto debatido en la sentencia que ponga fin al proceso, luego de agotadas todas las etapas y con garantía del derecho de audiencia y defensa de los intervinientes. 30. Así las cosas, los argumentos expuestos por el accionante para el decreto de la medida cautelar invocada no están llamados a prosperar.
No obstante, se aclara que las conclusiones plasmadas en la presente providencia obedecen a un estudio preliminar que no implica prejuzgamiento. 31. En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 33 de la Resolución 4009 del 12 de noviembre de 2020, expedida por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia – UPTC.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 05197 02 (0711-2021).