Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-2019) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Demandado: E.S.E. Centro de Salud Cotorra Temas: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Luz Marina Padilla Blanco, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 222 del 18 2 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco de diciembre de 2015, suscrita por el gerente de la E.S.E. Centro de Salud Cotorra, por medio de la cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados, así como la sanción moratoria.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre ella y el Centro de Salud Cotorra existió una relación de trabajo de carácter permanente, continua, dependiente y subordinada como auxiliar de enfermería; ii) ordenar el pago, a título de sanción indemnizatoria, de todos los salarios, prestaciones sociales, debidamente indexados, tales como cesantías, intereses a la cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, servicios y navidad, bonificación por servicios prestados, dotaciones, aportes al sistema de seguridad social y demás derechos que por ley le correspondan, así como la sanción moratoria por la no liquidación y el pago oportuno de los derechos laborales y la indemnización por despido injusto; iii) condenar en costas a la entidad demandada; y iv) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Luz Marina Padilla Blanco, fue vinculada a la entidad demandada mediante órdenes de prestación de servicios, contratos de prestación de servicios, e incluso a través de terceras personas desde el 1º de enero de 2000 hasta el 30 de junio de 2015. ii) Las funciones que realizó como auxiliar de enfermería de la ESE Centro de Salud Cotorra fueron de carácter permanente, subordinadas y relacionadas de manera directa con el objeto social y la naturaleza jurídica de la demandada. iii) Como contraprestación económica por los servicios prestados para el año 2015 percibía la suma de seiscientos cuarenta y cuatro mil trescientos cincuenta 3 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco pesos ($644.350.oo), de los cuales le adeudan cuatro meses de salario correspondientes a los meses de marzo, abril, mayo y junio de 2015, más la diferencia entre lo devengado y los salarios que percibió el personal de planta que desarrollaba las idénticas funciones. i) El 30 de noviembre de 2015, mediante derecho de petición solicitó a la ESE el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que hubiera lugar por el tiempo «laborado» entre el 1º de enero de 2000 y el 30 de junio de 2015. ii) El 18 de diciembre de 2015, la ESE Centro de Salud Cotorra dio respuesta nugatoria frente a las prestaciones solicitadas con el argumento de que la vinculación se dio como contratista y no como empleada de la institución. iv) 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 123, 125, 209 y 277 de la Constitución Política; 26 inciso 2, 40, 46 y 61 del Decreto 2400 de 1968; 5 y 71 del Decreto 1250 de 1970; 108, 180, 215, 240, 241 y 242 del Decreto 1950 de 1973; 8 de la Ley 4 de 1990. Asimismo, invocó como violados la Ley 790 de 2002 y el Decreto 1333 de 1986.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Entre la accionante y la ESE Centro de Salud Cotorra existió una relación de trabajo continua, permanente, dependiente y subordinada, es decir, que reunió todos los elementos esenciales del contrato realidad, razón por la cual le asisten los derechos derivados del referido vínculo. ii) Al haber cumplido funciones misionales de la ESE de carácter permanente e indispensables para el desarrollo del objeto social, no podía vincularse a través de 4 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco contratos de prestación de servicios, sino que su vinculación tenía que ser laboral. iii) Entre la demandante y el hospital en ningún momento se pactó el cumplimiento de un horario de trabajo; sin embargo, la entidad contratante en un claro desconocimiento de la autonomía que debe caracterizar a los contratos de prestación de servicios la sometió al cumplimiento de turnos y horarios en sitios de trabajo y con elementos propios del hospital, entre otras circunstancias fijadas unilateralmente, lo que sin lugar a duda demuestra la existencia de subordinación. iv) La demandante se encontraba en la misma situación de hecho predicable de los auxiliares de enfermería incorporados a la planta de personal de la entidad y por ello, insistió, el servicio prestado no se reguló por un contrato de prestación de servicios, sino que existía una relación laboral encubierta. 1.2.

Contestación de la demanda ESE Centro de Salud Cotorra El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) No se encuentra acreditada la subordinación necesaria dentro de la relación laboral, luego lo dicho en la demanda es una mera apreciación subjetiva, pues con la demandante se celebraron contratos de prestación de servicios, regidos por los preceptos de la Ley 80 de 1993 y, por ende, no se generó ninguna relación laboral, ni derecho al pago de prestaciones de esa índole. ii) De los contratos aportados y las certificaciones obrantes en el plenario no se puede inferir el contrato realidad pregonado, puesto que en tales documentos se dejó claro que la relación se regiría por las disposiciones contenidas en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993. 1 Folios 141 al 144. 5 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco iii) Las funciones que asumió la contratista no podían ser desempeñadas por trabajadores de planta como lo alega en la demanda, por cuanto se requerían de conocimientos especializados.

Propuso la excepción de caducidad. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia escrita proferida el 25 de abril de 2019,2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Si bien la demandante alegó que la relación laboral que pretende sea declarada se presentó entre el 1º de enero del 2000 y el 30 de junio de 2015, lo cierto es que en el plenario solo se encuentran acreditados los siguientes períodos contractuales: Año 2002 Desde el 1º de abril, hasta el 30 de diciembre Año 2004 Desde el 1º de marzo, hasta el 31 de mayo Año 2008 Desde el 1º de enero, hasta el 29 de febrero Año 2011 Desde el 1º de julio, hasta el 31 de diciembre Año 2012 Desde el 2 de enero, hasta el 31 de diciembre ii) Lo anterior teniendo en cuenta que sobre los otros espacios temporales respecto de los cuales se afirmó haber laborado al servicio de la demandada no se allegaron al plenario las órdenes o contratos de prestación de servicio que así lo demuestren. iii) En el sub examine se acreditó, con los contratos de prestación de servicios y los testimonios rendidos, que la demandante se desempeñó como auxiliar de 2 Folios 212 al 223.

Con ponencia de la magistrada Nadia Patricia Benítez Vega. 6 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco enfermería al servicio de la ESE Centro de Salud Cotorra. Los referidos medios de prueba, más los certificados de egresos y de disponibilidad y registros presupuestales demuestran de forma clara la remuneración que se acordó como contraprestación por los servicios prestados. iv) Sobre la subordinación se tiene que la demandante ejercía sus funciones como auxiliar de enfermería bajo el cumplimiento de órdenes impartidas por el jefe de recursos humanos, la enfermera jefe y/o, en otras ocasiones, por el gerente de la ESE, quienes además fijaban los horarios de turnos y establecían las áreas en donde debía prestar sus servicios, como urgencias, vacunación, P y P, laboratorio, entre otras. v) Así las cosas la labor encomendada a la demandante como auxiliar de enfermería hacía necesaria su permanencia en las instalaciones de la entidad de salud, pues solo así era posible realizar las funciones relativas a los servicios prestados, desvirtuando de esta forma la autonomía e independencia en el ejercicio de la labor contratada y superando bajo tales circunstancias el tema de la coordinación necesaria en desarrollo de la actividad contractual, lo que, en suma, refleja subordinación y dependencia. vi) No obstante ello, encontró probado que la actora laboró durante diversos períodos al servicio de la entidad accionada en forma interrumpida, por consiguiente operó el fenómeno prescriptivo respecto de algunos lapsos.

Así pues, como trabajó por el período comprendido entre el 1º de julio de 2011 y el 31 de diciembre de 2012, tenía hasta el 31 de diciembre de 2015 para presentar la reclamación respectiva la cual fue elevada del 27 de noviembre de 2015, por lo que interrumpió la prescripción. vii) No ocurrió lo mismo en torno a los períodos anteriores, puesto que para la vinculación comprendida entre el 1º de enero y el 29 de febrero de 2008, la actora tendría que haber presentado la reclamación administrativa antes del 1º de marzo de 2011.

Igual suerte se predica de los contratos suscritos durante los años 2002 y 7 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco 2004, pues contaba con un término de tres años para acudir a la administración a efectos de solicitar el reconocimiento de la relación laboral dada la discontinuidad que se presentó entre uno y otro contrato. viii) Así las cosas, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y, de oficio, la excepción de prescripción respecto a los derechos derivados de los contratos suscritos con anterioridad al 29 de febrero de 2008; ordenó a la ESE pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir para el período comprendido entre el 1º de julio de 2011 y el 30 de diciembre de 2012, tomando como base el valor de los honorarios percibidos en los contratos de prestación de servicios; calcular el ingreso base de cotización pensional mes a mes y si existiere diferencia cotizar al respectivo fondo de pensiones las sumas faltantes; se abstuvo de condenar en costas por cuanto no se acreditó su causación; y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la señora Luz Marina Padilla Blanco interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se modifique la decisión para acceder a todas las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) En la sentencia se decidió de manera oficiosa declarar probada la prescripción extintiva de derechos laborales durante los períodos anteriores al 29 de febrero de 2008, aun cuando en el artículo 282 del Código General del Proceso, de manera clara y perentoria, se estableció que cuando no se proponga oportunamente dicha excepción, se entenderá a renunciada. ii) Al declarar de manera oficiosa la prescripción extintiva de derechos en materia laboral no se analizó el impacto de esa decisión en los derechos a la igualdad, favorabilidad, debido proceso y primacía de la realidad sobre las 3 Folios 228 a 236. 8 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco formalidades de la señora Padilla Blanco. iii) El fallador de instancia se rebeló en contra del material probatorio, en especial frente a las pruebas testimoniales válidamente recepcionadas en el proceso, al no declarar probados los extremos temporales de la relación laboral entre el «11» de enero de 2000 y el 30 de junio de 2015, y al considerar interrumpido el vínculo para concluir que solo se acreditaron los elementos constitutivos del contrato realidad entre el 1º de julio de 2011 y el 30 de diciembre de 2012, aun cuando, insistió dichos testimonios de manera clara, expresa, contundente e inequívoca, bajo la gravedad de juramento, manifestaron que la demandante prestó sus servicios como auxiliar de enfermería de manera personal independiente y subordinada desde el año 2000 sin interrupción alguna. iv) Asimismo, la entidad demandada no logró desvirtuar en forma alguna los extremos de la relación laboral planteados en la demanda, tampoco los controvirtió ni desconoció presumiéndose en derecho que los extremos temporales advertidos son totalmente ciertos. v) Como último reproche indicó que la sentencia se abstuvo de realizar la condena en costas a pesar de que la parte demandante venció parcialmente en este proceso a la demandada, luego de conformidad con lo reglado en el artículo 365 del Código General del Proceso, debió haber hecho pronunciamiento al respecto. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Luz Marina Padilla Blanco no emitió pronunciamiento alguno en esta epata procesal.4 4 Folio 252. 9 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco 1.5.2. La demandada La ESE Centro de Salud Cotorra, en el escrito de alegatos, insistió en las consideraciones expuestas en la contestación de la demanda y solicitó fuera revocada la providencia del a quo.5 1.6.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si en efecto se encuentra acreditado plenamente en el plenario que los extremos de la relación contractual surgida entre la señora Luz Marina Padilla Blanco y la entidad demandada se delimitan entre el 1º de enero de 2000 y el 30 de junio de 2015, y si se debió declarar la prescripción respecto de alguno o algunos de los contratos suscritos. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, 5 Memorial allegado en medio magnético, índice 13 y 15 de la plataforma SAMAI. 6 Folio 252. 10 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos 7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento 12 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 13 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 10 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 14 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó 11 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 15 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.12 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.2.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650- 01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 16 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.13 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,14 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 14 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 17 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;15 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.16 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio 15 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 16 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».17 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación – y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.18 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 19 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral 20 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.19 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3.

Hechos probados. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. En torno a la relación que invoca la demandante i) La señora Luz Marina Padilla Blanco tuvo las siguientes vinculaciones con la ESE Centro de Salud Cotorra: Órdenes de prestación de servicios 19 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 21 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco #. núm. Fecha inicio fecha terminación Duración Objeto 1 Del 31 de marzo de 2002 (fl. 58) 1 de abril de 2002 30 de abril de 2002 1 mes Auxiliar de enfermería 2 Del 30 de abril de 2002 (fl. 59) 1 de mayo de 2002 31 de mayo de 2002 1 mes 3 Del 31 de mayo de 2002 (fl. 60) 1 de junio de 2002 17 de junio de 2002 17 días 4 Del 18 de junio de 2002 (fl. 61) 18 de junio de 2002 30 de junio de 2002 13 días 5 Del 30 de junio de 2002 (fl. 62) 1 de julio de 2002 31 de julio de 2002 1 mes 6 Del 31 de julio de 2002 (fl. 63) 1 de agosto de 2002 31 de agosto de 2002 1 mes 7 Del 31 de agosto de 2002 (fl. 64) 1 de septiembre de 2002 30 de septiembre de 2002 1 mes 8 Del 30 de septiembre de 2002 (fl. 65) 1 de octubre de 2002 31 de octubre de 2002 1 mes 9 Del 31 de octubre de 2002 (fl. 66) 1 de noviembre de 2002 30 de noviembre de 2002 1 mes 10 Del 30 de noviembre de 2002 (fl. 67) 1 de diciembre de 2002 31 de diciembre de 2002 1 mes Contratos de prestación de servicios técnicos 11 sin número (fl. 75 a 77) 1 de julio de 2011 31 de agosto de 2011 2 meses Prestar servicios técnicos como auxiliar de enfermería a la ESE Centro de Salud Cotorra 12 sin número (fl. 81 a 83) 1 de septiembre de 2011 31 de octubre de 2011 2 meses 13 sin número (fl. 87 a 89) 1 de noviembre de 2011 30 de noviembre de 2011 1 mes 14 sin número (fl. 93 a 95) 1 de diciembre de 2011 31 de diciembre de 2011 1 mes ii) El 2 de enero de 2008, suscribió contrato individual de trabajo a término fijo inferior a un año con la Fundación para la Convivencia Social, la Salud, el Trabajo y la Educación de Colombia «FUNCOSTEC» entre el 1º de enero y el 29 de febrero de 2008, para prestar labores como auxiliar de enfermería al servicio de 22 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco la ESE Centro de Salud Cotorra.20 iii) En los folios 79, 80, 85, 86, 91, 92, y 97 al 99 reposan copias de las órdenes de pago y de los comprobantes de egreso mediante los cuales se pagaban las mensualidades correspondientes a la prestación de servicios personales en medicina a favor del señor Morón Oñate entre julio y diciembre de 2011. 2.3.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 27 de noviembre de 2015, la demandante solicitó la ESE Centro de Salud Cotorra el reconocimiento y pago de todas las prestaciones a las que tiene derecho por las funciones que desempeñaba con ocasión de los contratos disfrazados de prestación de servicios tales como: cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, navidad y servicios, así como los gastos inherentes a los pagos de seguridad social integral.21 ii) El 18 de diciembre de 2015, mediante la Resolución 222, el gerente de la ESE Centro de Salud Cotorra despachó de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal, bajo los siguientes argumentos:22 TERCERO: En vista de la información encontrada se puede afirmar que no es cierto el tiempo de servicio por ella mencionado, como tampoco lo es que existió subordinación alguna, ella prestó sus servicios en el período antes indicado y le fueron cancelados sus honorarios, nunca tuvo sueldo, existió coordinación en la prestación del servicio más no subordinación, como tampoco existió permanencia como se puede ver en los contratos, jamás ha sido desvinculada sin justa causa como lo afirma, ya que nunca perteneció a la planta de personal y jamás ha sido nombrada en cargo como empleada de la ESE Centro de Salud de Cotorra, no nos consta que haya laborado con cooperativas o fundaciones, no es cierto que la ESE se encuentre adeudando mes de sueldo ya que sus honorarios por concepto de los contratos de prestación de servicios arriba mencionados le fueron cancelados en su totalidad y el último de ellos fue el 1 de diciembre al 31 de diciembre de 2011.

Como se puede observar la persona antes mencionada fue contratada a través de unos contratos de prestación de servicios los cuales fueron por el término 20 Folios 72 al 74. 21 Folios 101 al 124. 22 Folios 52 al 55. 23 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco netamente necesario y sus honorarios fueron completamente cancelados como lo demuestra el recibo de egreso que se acompaña a la presente resolución. Que como quiera (sic) que no se encuentra acreditada la relación laboral por falta de los elementos que la componen, al igual que se encuentra acreditado que la señora LUZ MARINA PADILLA BLANCO, no ha pertenecido a la planta de personal de la ESE Centro de Salud de Cotorra, mal podría entrar a reconocerse la existencia de una relación laboral, las prestaciones solicitadas o las indemnizaciones pedidas e incluso el reintegro de alguien que no fue empleada o mejor aún jamás perteneció la planta de personal de la entidad, quién para acceder a ella debe estar precedido de un concurso, un nombramiento y una posesión. 2.3.3.

Las declaraciones rendidas en el proceso i) El 13 de marzo de 2018, rindieron testimonio las señoras Miladys del Carmen Villegas Coronado, Quirina del Carmen Sánchez Polo y Edna Luz Petro, solicitados por la demandante.23 Las declaraciones fueron claras al indicar que la demandante ingresó a desempeñar labores en el año 2000, debía prestar sus servicios al interior de la ESE Centro de Salud de Cotorra, fueron contestes al describir el cumplimiento de horarios y/o turnos de labor para cumplir las funciones de auxiliar de enfermería en el área de urgencias, vacunación, P y P, consulta externa, laboratorio y odontología; la similitud de funciones desempeñadas con los empleados de planta de la entidad; que tenía un jefe inmediato que era la enfermera jefe de cada turno; que dichos horarios los establecía la gerente de la ESE pero los distribuía la enfermera jefe; que la prestación del servicio debía darse con elementos suministrados por la ESE y siempre la vieron trabajando hasta el año 2015, cuando, por motivos de índole política (no apoyar a un candidato a la Alcaldía Municipal), no volvieron a contratarla. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 25 de abril de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se 23 Folios 184 al 186 y cd 187. 24 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco formuló recurso de apelación objeto de análisis para controvertir los extremos temporales tenidos en cuenta por el fallador al momento de declarar la relación laboral encubierta o subyacente, la decisión de declarar probada de oficio la excepción de prescripción, y la negativa a condenar en costas de primera instancia a la ESE.

Así las cosas, para resolver la alzada, en primer término, se debe precisar que en el escrito de demanda se determinó que la prestación de servicios por parte de la demandante se dio entre el 1º de enero de 2000 y el 30 de junio de 2015; sin embargo, al expediente únicamente se allegó prueba de los contratos descritos en la tabla obrante en el acápite de hechos probados de esta providencia. De suerte que los contratos suscritos entre el 1º de enero de 2000 y el 30 de marzo de 2002 no fueron aportados al plenario, aun cuando son necesarios para establecer la forma a través de la cual se desarrollaron las funciones, es decir, si se trató de un funcionario de hecho o un contratista, si hubo interrupciones en la labor, y con ello, si se presentó la figura de solución de continuidad, pues en efecto no resulta dable para la Sala suponer una relación laboral en atención a los dichos de la demandante o de las deponentes.

De igual modo, se echan de menos los contratos que se celebraron entre el 1º de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007, pues no se aportaron. Hace énfasis la Sala que aun cuando reposa un contrato de prestación de servicios suscrito entre el 1º de marzo y el 31 de mayo de 2004,24 lo cierto es que dicho encargo fue suscrito con el señor Jairo Martínez Vertel, no por la señora Padilla Blanco, luego ese documento no tiene la virtualidad de probar relación alguna entre las partes de este proceso.

En el mismo orden, el período trascurrido entre el 1º de marzo de 2008 y el 30 de junio de 2011, no resulta debidamente probado en el dosier, pues, se insiste, no fueron aportados los respectivos contratos. 24 Folio 68. 25 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Sobre el particular, se insiste, el medio documental con mayor entidad probatoria para acreditar la suscripción del contrato de prestación de servicios personales es el contrato, pues solo de la lectura de aquel se logran advertir los elementos que lo constituyen tales como los objetos contractuales, la vigencia de los encargos, las funciones encomendadas, los honorarios pactados como contraprestación del servicio prestado, la temporalidad o continuidad del vínculo, entre otros aspectos.

Luego, resulta ser el medio probatorio más idóneo. Al respecto, esta Subsección en reciente pronunciamiento indicó que no es posible suponer una relación laboral con el Estado con fundamento en prueba distinta a la documental contenida en los contratos de prestación de servicios. Textualmente se precisó lo siguiente:25 64. En relación con el argumento expuesto por la parte demandante según el cual la relación fue continua y no existieron interrupciones, es necesario tener en cuenta que el contrato estatal por regla general es solemne.

Al respecto, la doctrina ha afirmado lo siguiente: «…Ahora bien, dada la naturaleza del contrato del Estado, este es esencialmente formalista en atención a motivos de certeza, claridad y seguridad, amén de la aplicación irrestricta de los principios de la función administrativa, entre ellos, la publicidad y la transparencia (art. 23 de la Ley 80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la vida jurídica debe rodearse del cumplimento de requisitos que, de no reunirse a cabalidad, traerían como consecuencia su inexistencia, diferencia básica con el régimen privado, en donde la autonomía de la voluntad en este aspecto tiene total aplicación, salvo que exista norma especial que exija una forma determinada, cual es el caso de la hipoteca previsto en el artículo 2434 CC, y más específicamente lo que consagra el inciso 1.° del artículo 39110] de la Ley 80 de 1993, que exige el escrito en los contratos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las leyes vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Como consecuencia de lo anterior, en consideración a las clasificaciones legales y las elaboradas por la doctrina iusprivatista, se puede afirmar que el contrato estatal es de carácter i) bilateral, por cuanto las partes adquieren obligaciones que se miran como recíprocas; ii) oneroso, en cuanto reporta utilidad o beneficio para ambos contratantes, gravándose uno a favor del otro; iii) conmutativo, como regla general, porque cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente: 5593-2018, M. P. Gabriel Valbuena Hernández. 26 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus exigida por la ley, es inexistente, es decir, se entiende que el contrato jamás ha sido creado para el mundo jurídico.

Así, el contrato estatal es esencialmente formalista, a diferencia de lo que acontece en el derecho privado en donde impera, por regla general, la plena libertad de forma conforme al principio solus consensus obligat, en virtud del cual, con la mera aceptación de la oferta, nace el contrato a la vida jurídica. Ello significa que en el derecho administrativo la solemnidad es la regla general y absoluta para poder hablar de contrato estatal, de tal manera que acá opera el brocárdico romano forma dat esse rei».

Aunado a esto, el artículo 256 del Código General del Proceso se determinó expresamente que la falta del documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato no podrá suplirse por otra prueba. De lo anterior se colige la imposibilidad de predicar una relación laboral entre las partes en atención solo a lo dicho por la demandante y por los testigos traídos al plenario, por cuanto no es la prueba idónea para acreditar tal afirmación. Respecto de la relación contractual surtida entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2012, se tiene que, en efecto, en la sentencia de primera instancia se afirmó que en el cd obrante en el folio 182 del expediente reposaba copia digital de los contratos celebrados en dicho período.

No obstante, revisado el dosier y visto el informe rendido por el secretario de la Sección Segunda de esta Corporación, dicho cd no se remitió con la apelación, pues «a folio 182 se observa funda de cd vacía».26 Pese a ello, el anotado período se entiende acreditado en debida forma, debido a que esta individualizado con precisión en las consideraciones de la sentencia de primera instancia y, en gracia de discusión, dicho lapso no fue objeto de controversia por las partes en la etapa procesal correspondiente (recurso de apelación).

Además, ese medio magnético fue allegado al plenario por el apoderado de la ESE Centro de Salud de Cotorra. 26 Folio 248. 27 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco En suma, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso,27 los supuestos fácticos alegados por la demandante con los cuales pretendía demostrar la existencia de la relación laboral encubierta o subyacente, implicaba necesariamente que al proceso se trajeran todos los elementos probatorios que le generasen al fallador la certeza de lo afirmado.

Así las cosas, los extremos temporales indicados por el Tribunal se encuentran ajustados a lo probado en el plenario. En esa medida, no le asiste la razón al apelante cuando afirma que está plenamente acreditado que la actora prestó sus servicios desde el 1º de enero de 2000 y hasta el 30 de julio de 2015, comoquiera que no se aportaron las órdenes de servicios o contratos por la totalidad del lapso. 2.4.1.

Ahora, en segundo término, respecto a la inconformidad plasmada en el recurso de apelación sobre la declaratoria de la excepción de prescripción por parte del a quo, es importante recordar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, el juez contencioso-administrativo en la sentencia decidirá, a petición de parte o de oficio, cualquier excepción que encuentre probada; asimismo, el artículo ibidem establece que «el silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones».

Dicha norma especial se aplica al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera preferente, sobre las normas generales, como las contenidas en el Código General del Proceso. En esas condiciones se tiene que en el asunto el Tribunal tenía el deber de analizar el caso objeto de estudio y decretar, como en efecto ocurrió, la excepción de prescripción al haber encontrado interrupciones superiores a los 30 días hábiles establecidos jurisprudencialmente28 para determinar la no solución de continuidad entre cada encargo. 27 «Artículo 167.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]». 28 De acuerdo con la posición asumida en sentencia de unificación de la Sección Segunda SUJ- 025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, se estableció un período de 30 días hábiles, entre la 28 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Por aspectos como este deviene la importancia de cumplir con el presupuesto de la carga de la prueba al que se hizo referencia con anterioridad.

En suma, en materia laboral está expresamente establecido el deber de ejercer los medios de defensa en el término de los tres años siguientes a la fecha en que se hizo exigible el derecho o prerrogativa que se pretende reclamar, so pena de configurarse el fenómeno de la prescripción. En cuanto al reconocimiento de la existencia de la relación laboral, a través de un contrato de prestación de servicios, esta Corporación en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, estableció las siguientes reglas respecto a la prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales derivados de la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente:29 […] i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. [ ] ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. […] vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral) […] finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016. Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015). 29 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Así las cosas, se concluye que el a quo, contrario a lo afirmado por la apelante, estaba facultado legalmente para pronunciarse sobre la excepción de prescripción que encontró causada en el asunto objeto de debate, de suerte que el argumento plasmado en el recurso de alzada carece de fundamento. 2.4.2.

Finalmente, en tercer término, sobre la decisión del Tribunal de no condenar en costas a la ESE Centro de Salud de Cotorra se tiene que por mandato del artículo 188 del CPACA la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes. De este modo, al juez le corresponde efectuar una valoración objetiva valorativa para comprobar que estas se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes.

En ese orden de ideas la decisión de condenar o no en costas a la parte vencida del proceso corresponde a un análisis discrecional del fallador de instancia. En efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debe haber una disposición o decisión acerca de la condena en costas, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió no condenar en costas a la parte vencida en el proceso por cuanto no se encontró probada la causación de gastos o erogaciones que justificaran su imposición. Así las cosas, en virtud del criterio valorativo anotado era necesario que el juez revisara si las costas se causaron o si era viable comprobar su causación, ello, de acuerdo con la actividad que efectivamente se hubiera desplegado en ejercicio de la defensa de los intereses de las partes, como en efecto ocurrió. Bajo los anteriores argumentos se concluye que la decisión de no condenar en costas tomada por el Tribunal Administrativo de Córdoba no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA, razón por la cual se encuentra ajustada a derecho. 30 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco En suma, una vez fueron estudiados uno a uno los argumentos esbozados en el recurso de apelación impetrado, la Sala advierte que ninguno tiene vocación de prosperidad y en tal sentido se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,30 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. 31 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso,31 la Sala considera que no es dable condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada, pues si bien es cierto se cumple lo previsto en el numeral 5º. del ibidem, es decir, prosperó parcialmente la demanda, también lo es que no se demostró su causación, toda vez que la demandante no presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que a la señora Luz Marina Padilla Blanco, como parte trabajadora de una relación laboral (encubierta o subyacente), le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales que depreca, en el período comprendido entre el 1º de julio de 2011 y el 31 de diciembre de 2012.

Así las cosas, se confirmará la decisión del a quo. Sin condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 25 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso instaurado por la señora Luz Marina Padilla Blanco en contra de la ESE Centro de Salud de Cotorra, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. 31 «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 32 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00322-01 (4593-19) Demandante: Luz Marina Padilla Blanco Segundo.- No condenar en costas a la parte demandada.

En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.