Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Accionante: Hasbledy Morales Lozano Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo.

Servidor público de elección popular. Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE REEMPLAZO 1. En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 24 de febrero de 2025, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, mediante la cual se resolvió la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación en contra de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado Nro. 11001- 03-15-000-2024-04153-00, procede la Sala a dictar sentencia de reemplazo.

I.

ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. Con la demanda se solicitó la nulidad de las siguientes decisiones: i) Fallo calendado 7 de diciembre de 2017,1 mediante el cual la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa sancionó disciplinariamente a la demandante -entre otros- con suspensión en el ejercicio del cargo como concejal municipal de Ibagué, durante el período 2016 - 2019; ii) Fallo de fecha 20 de diciembre de 2018,2 mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó en segunda instancia la anterior decisión. y; iii) Resolución número 005 del 13 de febrero de 2019,3 mediante la cual el presidente del concejo municipal de Ibagué cumplió con la orden de suspensión del cargo de la demandante y otros. 3.

A título de restablecimiento del derecho peticionó el reconocimiento y pago de los sueldos y prestaciones que la demandante dejó de percibir durante el tiempo que fue suspendida en el ejercicio del cargo de concejal municipal de Ibagué y; el pago de cien (100) SMLMV por concepto de indemnización de los perjuicios morales experimentados con las decisiones demandadas. 1 Folios 71 a 118 del cuaderno principal. 2 Folios 119 a 156 del cuaderno principal. 3 Folios 196 a 201 del cuaderno principal.

Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Hechos que fundamentan la demanda.4 4. En audiencia celebrada el 7 de diciembre de 2017, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa impuso sanción disciplinaria a la parte actora -entre otros-, consistente en la suspensión por el término de nueve (9) meses para el ejercicio del cargo como concejal municipal de Ibagué, periodo 2016 a 2019. 5.

Esa restricción provino, a juicio de la demandada, porque la demandante eligió al contralor municipal de Ibagué a pesar de que sobre él pesaba una causal de inhabilidad. Por dicha acción, se le endilgó la falta disciplinaria gravísima contenida en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 6. En providencia de fecha 20 de diciembre de 2018, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó en segunda instancia aquella decisión. 7.

Sin embargo, uno de los integrantes de esa Sala de decisión salvó su voto al considerar que la decisión de primera instancia debió ser revocada para, en su lugar, disponer la absolución de los inculpados. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 8. Para el abogado, las decisiones sometidas a juicio vulneraron el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 90 de la Constitución Política; los artículos 138, 161, 162 a 168 de la Ley 1437 de 2011; los artículos 2341 y siguientes del Código Civil; la Ley 640 de 2001 y la Ley 1069 de 2015. 9.

Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: 10. Violación al debido proceso por incumplimiento a lo previsto en los artículos 170 y 184 de la Ley 734 de 2002. Existe falta de congruencia entre el auto a través del cual se citó a audiencia dentro del procedimiento verbal disciplinario y el fallo de primera instancia. Lo anterior, porque mientras en el primer decisorio no se reseñaron las declaraciones de la cabildante Martha Ruiz -quien advirtió al resto de concejales sobre las presuntas inhabilidades que recaían sobre los aspirantes al cargo de contralor municipal-, en el fallo de primera instancia se realizó un análisis exhaustivo sobre dicho elemento probatorio, contrariando lo previsto en el artículo 184 de la Ley 734 de 2002 e impidiendo el ejercicio real del derecho al debido proceso y defensa de la parte demandante. 11.

Indebida valoración probatoria. Los operadores disciplinarios valoraron y atribuyeron una culpabilidad grupal, sin considerar que las intervenciones 4 Tomados del escrito de subsanación de la demanda que reposa en los folios 264 a 267 del expediente. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 realizadas por las concejales Martha Ruiz y Linda Perdomo, en las que expusieron la presunta inhabilidad del aspirante Ramiro Sánchez, fueron posteriores al voto emitido por la demandante. 12.

Tampoco se analizaron las condiciones subjetivas de la actora -tales como la poca experiencia como concejal, y su carencia de conocimientos en el área del derecho- frente a las calidades de algunos cabildantes que también participaron en la elección -quienes si contaban con experiencia de varios años en la corporación; algunos de los cuales eran abogados y docentes en derecho en algunas universidades-. 13.

Es reprochable que la demandada señalara que, como concejal, la accionante contara con herramientas tecnológicas para cerciorarse sobre la inhabilidad del aspirante -sin señalar ese instrumento-, pues para esa fecha no existía ningún aplicativo con esas características. Por tanto, en la presunta falta disciplinaria no está presente el elemento de la culpabilidad. 14.

Así mismo, no se valoró el informe técnico emitido por la Contraloría Municipal de Ibagué, pues a pesar de concluir que la universidad contratada para el desarrollo del concurso de méritos había incumplido el contrato, se dispuso la sanción que hoy es demandada. 15. Indebida aplicación normativa. La sanción impuesta a su protegida desbordó el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, dado que a todos los concejales investigados les fue aplicada la misma restricción, sin atender las condiciones particulares de cada uno -la posición asumida al interior de la corporación, la formación profesional y experiencia laboral-.

Además, no se respetaron los criterios de graduación sancionatoria previstos en esa ley, por cuanto se pasó por alto que la demandante no integraba la mesa directiva de la corporación edilicia. 16. Indebida interpretación disciplinaria. Los operadores disciplinarios no dieron prevalencia al principio de justicia establecido en el artículo 20 de la Ley 734 de 2002, pues reprocharon la conducta de su protegida a sabiendas que la inhabilidad en que incurrió la persona que resultó elegida como contralor municipal solo fue denunciada con posterioridad al voto de aquella. 17.

El desconocimiento de la decisión proferida en el proceso disciplinario de Ramiro Sánchez. En los fallos cuestionados no se valoró la decisión final adoptada por la Procuraduría Regional del Tolima dentro del proceso disciplinario adelantado en contra del electo contralor municipal de Ibagué -que concluyó con su absolución-, en tanto se demostró que el investigado fue cuidadoso y diligente en acreditar, antes de la sesión electoral, que no se encontraba inmerso en ninguna causal de inhabilidad para el ejercicio de ese cargo.

Por tanto, argumentó que de ser considerada esa decisión su mandante hubiera obtenido una atenuación en su sanción, ora una configuración de una eximente de responsabilidad. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.

Salvamento de voto. Uno de los integrantes de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, autoridad de segunda instancia, argumentó que las condiciones que rodearon la elección del contralor municipal de Ibagué, erigieron la convicción errada e invencible de que con el acto electoral no se incurría en ningún ilícito disciplinario.

Por tanto, sobre la demandante reposa la causal eximente de responsabilidad consistente en haber actuado con la «[…] convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria […]». Contestación de la demanda. 19. Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda,5 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.

Con tales fines, argumentó que: 20. Dentro de la actuación disciplinaria se acreditó que el electo contralor municipal de Ibagué se encontraba inhabilitado para ejercer ese cargo, pues dentro de los 12 meses anteriores a su designación fungió como director territorial Tolima de la Escuela de Administración Pública – ESAP, situación que finalmente fue avalada por el Consejo de Estado al dictar sentencia dentro del proceso de nulidad electoral adelantado con ocasión a dicha elección.6 21.

Se probó no solo la tipicidad de la conducta sancionada, sino también el desconocimiento de principios vitales de la función pública -imparcialidad, transparencia y moralidad-. 22. En cuanto al salvamento de voto vertido en el fallo disciplinario de segunda instancia, el resto de miembros de esa sala de decisión no acogió esa postura, al considerar que la conducta reprochada estaba tipificada en la ley y, adicionalmente, se demostró la ilicitud sustancial de aquella. 23.

La decisión proferida en el juicio disciplinario adelantado en contra del electo contralor municipal de Ibagué no podía incidir en las decisiones que hoy son demandadas, dado que las circunstancias de los concejales que participaron en la elección son distintas a la de la persona que resultó electa. 24. La institución educativa contratada para acompañar el proceso de elección del contralor municipal únicamente tenía la obligación de verificar el cumplimiento por parte de los aspirantes, de los requisitos mínimos establecidos en la ley para el ejercicio del cargo -art. 158, L/136/1994-, pero de ninguna manera debía examinar lo atinente al régimen de inhabilidades concebido para el ejercicio de esa función. 25.

La sanción impuesta a la demandante no fue desproporcionada, en razón a que estuvo acorde con el tipo de falta cometida -falta gravísima descrita en el 5 Folios 283-294 del cuaderno principal. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de mayo de 2017, expediente No. 73001-23-33-000- 2016-00107 02. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 inciso segundo del numeral 17 del artículo 48 del CDU- y el grado de culpabilidad y el tipo de sanción que, de conformidad con la Ley 734 de 2002 ameritaba.

Sentencia de primera instancia. 26. Mediante sentencia de 3 de febrero de 2022,7 el Tribunal Administrativo del Tolima negó las súplicas de la demanda. 27. Para arribar a esa decisión, el a quo, luego de referenciar la estructura de la responsabilidad disciplinaria -tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad- así como los elementos esenciales del debido proceso disciplinario -principio de congruencia, la sana critica como sistema de valoración de la prueba y los instrumentos que irrigan la proporcionalidad de la sanción-, denegó cada uno de los cargos de nulidad planteados en la demanda en los siguientes términos: 28.

En cuanto al primer cargo de nulidad “violación al debido proceso por incumplimiento a lo previsto en los artículos 170 y 184 de la Ley 734 de 2002”, concluyó que la procuraduría si respetó el principio de congruencia, en razón a que tanto en el auto de 21 de marzo de 2017 -que citó a audiencia pública dentro del trámite del procedimiento disciplinario verbal-, como en el fallo de primera instancia se hizo especial mención del oficio 160-102-0864 de 12 de abril de 2016, dimanado de la Contraloría Municipal de Ibagué, a través de cual se remitió copia el acta 008 de 9 de enero de 2016, contentiva del acto de elección del contralor municipal de esa ciudad. 29.

En dicha acta se dejó constancia de la intervención en la que la concejal Martha Ruiz denunció la presunta inhabilidad de uno de los candidatos al cargo en mención. 30. Frente al segundo cargo de nulidad “indebida valoración probatoria”, el tribunal evidenció que en sesión celebrada en el concejo municipal de Ibagué el día 6 de enero de 2016, la concejal Martha Ruiz puso en conocimiento de sus colegas la presunta inhabilidad que recaía en algunos de los aspirantes al cargo de contralor, por lo que, a su juicio, la sancionada tuvo la posibilidad de efectuar las consultas pertinentes en orden a resolver las dudas presentadas. 31.

Asimismo, indicó que la presunta responsabilidad de la institución educativa contratada para desarrollar el concurso de méritos no reemplaza la responsabilidad y deber funcional que la concejal tenía al momento de emitir su voto en el acto de elección, pues a ella correspondía verificar que el aspirante de su preferencia no incurriera en causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses. 32.

En torno a la tercera censura “indebida aplicación normativa”, se sentenció que la sanción impuesta a la parte actora respetó el principio de 7 Folios 347 a 360 del cuaderno principal, tomo II. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 proporcionalidad, pues estuvo acorde con el tipo de falta cometida y el grado de culpabilidad endilgado, atendiendo los niveles de graduación punitiva contenidos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002. 33.

Al descender al cuarto punto de reproche “indebida interpretación disciplinaria”, el tribunal manifestó que dentro del expediente se evidenció que con anterioridad al acto de elección la demandante conoció las dudas existentes frente a la inhabilidad de la persona que en últimas fue elegida como contralor municipal -acta de sesión 005 de 6 de enero de 2016-. 34.

Respecto al quinto cargo de anulación “desconocimiento de la decisión que absolvió de responsabilidad disciplinaria al señor Ramiro Sánchez”, el a quo concluyó que era improcedente asimilar y aplicar los criterios de responsabilidad que guiaron el juicio seguido en contra del electo contralor municipal al proceso disciplinario adelantado en contra de la demandante, dado que las conductas reprochadas son distintas -existen diferencias entre los roles de los electores frente al rol del elegido-. 35.

El cuanto toca al sexto cargo de nulidad “configuración de la causal de exoneración de responsabilidad por actuar bajo convicción errada e invencible”, el tribunal concluyó que en la demandante no se configuraron los requisitos jurisprudenciales que permiten concretar la causal de “…convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria”, pues con antelación a la elección fue informada de la presunta inhabilidad de uno de los aspirantes al cargo de contralor municipal y, por tanto, pudo evitar el resultado finalmente reprochado en sede disciplinaria. 36.

Finalmente, en la sentencia apelada se condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante. Recurso de apelación. 37. Oportunamente, el abogado de la parte demandante apeló la sentencia de marras.8 En tal sentido, aseguró que en esa providencia no se atendieron en debida forma los argumentos formulados en la demanda, lo que indefectiblemente llevó al a quo a negar las súplicas. 38.

En primer lugar, censuró la resolución que el tribunal de primera instancia dio al cargo de nulidad que denominó “indebida valoración probatoria” pues, en su sentir, el plazo perentorio con que contaba el concejo municipal para realizar la elección -so pena de responsabilidad disciplinaria- conminó a su mandante a validar: i) la declaración extra juicio rendida por el aspirante al cargo que finalmente resultó electo; ii) la manifestación realizada por éste en la audiencia pública de su elección y; iii) el silencio de la institución educativa que apoyó el desarrollo del concurso de méritos sobre la inhabilidad de uno de los aspirantes. 8 Folios 372-379 del cuaderno principal.

Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La falta de valoración de esos medios de convicción impidió que la procuraduría declarara fundada la causal eximente de responsabilidad de error invencible alegada en la demanda. 39.

En segundo término, y frente al cargo de “indebida aplicación normativa”, el recurrente censuró que el tribunal pasara por alto que en los fallos disciplinarios demandados no se aplicara la dosimetría penal como elemento determinador de la sanción impuesta. En efecto, arguyó que de haber atendido aquél instrumento su cliente habría obtenido una pena menor, en atención a que solo concurrieron circunstancias de atenuación punitiva. 40.

En tercer lugar, y en cuanto toca al cargo de nulidad de “desconocimiento de la decisión proferida en el proceso disciplinario de Ramiro Sánchez”, contrarió la conclusión del tribunal, para indicar que en ningún momento pretendió igualar el rol de su defendida con el papel que cumplió el electo contralor municipal de Ibagué. Sin embargo, resaltó que las actuaciones desplegadas por este último al interior del proceso de elección convencieron a su cliente que podría emitir su voto positivo sin vulnerar la normatividad vigente. 41.

Así mismo, resaltó que antes de la referida elección, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no había analizado el vocablo “nivel ejecutivo” como causal de inhabilidad para el ejercicio de ese cargo. 42. Finalmente, el apelante censuró que el tribunal no abordara con suficiencia los argumentos planteados con base en el salvamento de voto emitido por uno de los miembros de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que confirmó en segunda instancia la sanción disciplinaria materia de debate, argumentos que se sintetizan así: 43.

La obligación del ente universitario de validar, entre otros, si los aspirantes que superaron las pruebas escritas no estaban incursos en causales de inhabilidad para el ejercicio del cargo. 44. La declaración juramentada extra juicio rendida por el futuro elegido, en la que manifestó no estar inmerso en ninguna causal de inhabilidad. 45.

El concepto de un abogado experto en la materia sobre la ausencia de esa causal de inelegibilidad. 46. La imposibilidad de precisar la causal de inhabilidad, en razón a que este aspecto solo se dilucidó con la decisión proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso electoral adelantado en contra del contralor municipal. 47.

Corolario, para el recurrente, son varias las circunstancias que provocaron en su cliente un convencimiento pleno de que con su conducta no infringía la norma disciplinaria; por lo que, según afirmó, es deber de la segunda instancia hacer los correctivos de rigor. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 48.

La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 2 de septiembre de 2022, se admitió el citado recurso de apelación. 49. El pronunciamiento de las partes y del agente del ministerio público. 50. Dentro de la oportunidad de ley, solo intervino el abogado de la entidad accionada, quien se pronunció frente al recurso de alzada. Para ello, después de referenciar algunas conclusiones plasmadas en las decisiones disciplinarias, arguyó que los cargos planteados en la apelación no tienen la entidad suficiente para provocar la anulación de los actos sometidos a escrutinio judicial. 51.

Igualmente, adujo que la valoración probatoria se ciñó a los cánones de la sana crítica -ciencia, lógica y experiencia-, amén de que dicho juicio se sujetó a criterios objetivos, racionales, serios y responsables que ameritan este tipo de actuaciones. 52. Por otro lado, el abogado defensor alegó que la sanción impuesta se encuentra acorde con el tipo de falta cometida y conducta desplegada, por lo que su graduación punitiva se ajustó a los estándares normativos vigentes. 53.

Finalmente, desestimó el argumento según el cual en la institución educativa que acompañó el proceso de méritos recaía la obligación de validar las inhabilidades de los aspirantes al cargo de contralor, para concluir que en este caso no están dados los presupuestos para invalidar los actos administrativos demandados, en razón a que frente a ellos la parte actora no logró acreditar ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 138 del CPACA.

II. CONSIDERACIONES 54. Competencia. Esta Sala de Subsección es competente para resolver el aludido recurso de apelación, pues así lo establece el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.9 55. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,10 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de impugnante único. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 56.

Cuestión previa - La decisión de tutela que ordenó emitir una nueva decisión en este asunto. Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2025,11 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y, consecuentemente, ordenó a esta Subsección emitir una nueva decisión dentro de este asunto. 57.

Con tal propósito consideró que, para las fechas en que fueron proferidas las decisiones disciplinarias cuestionadas en este proceso y, aún más, de la data de expedición de la sentencia de segunda instancia, existía una línea jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente de control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos. 58.

En dichas determinaciones -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C- 086 de 2019, C-111 de 2019, C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024- el alto tribunal consideró que la facultad sancionadora asignada a la procuraduría era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 40 y 93.1 de la Constitución Política. 59.

Además, recordó que, en sentir de la jurisprudencia constitucional, las normas de la citada convención no son superiores a las establecidas en la carta política, por lo tanto, la sentencia tutelada pasó por alto que esas reglas debían ser analizadas y aplicadas a partir de una interpretación sistemática, coherente y armónica con las disposiciones internas y las previstas en el resto de instrumentos internacionales que, sobre la materia, han sido suscritos por Colombia 60.

Finalmente, en ese proveído se reafirmó el principio de cosa juzgada constitucional al exponer que, en decisión del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de esta Corporación señaló que las sentencias de constitucionalidad signadas por la Corte -entre ellas, la C-030 de 2023- son vinculantes y no admiten reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores. 61.

En consecuencia, en esta ocasión, se resolverán los cargos formulados por la parte actora en el recurso de apelación. 62. Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala determinar si: 63. ¿Se configuró frente a la accionante la causal de exclusión de responsabilidad consistente en la «convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria»? 64.

¿La sanción disciplinaria cuestionada fue impuesta con desconocimiento del 11 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata. Notificada el 4 de marzo de 2025. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 principio de proporcionalidad previsto en el artículo 18 de la Ley 734 de 2002 y de los criterios de graduación punitiva del artículo 47 ejusdem? 65.

¿En la sentencia apelada se debió considerar la decisión que en sede disciplinaria fue adoptada frente al otrora contralor municipal de Ibagué y el salvamento de voto suscrito por uno de los integrantes de la Sala Disciplinaria que confirmó la decisión de primera instancia? 66. Resolución de los problemas jurídicos. 67. Primer interrogante: ¿Se configuró frente a la accionante la causal de exclusión de responsabilidad consistente en la «convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria»? 68.

Previa solución de este cuestionamiento, se reseñará brevemente el contenido y alcance de la aludida causal de exculpación. La exclusión de responsabilidad disciplinaria por error invencible. 69. El artículo 28 de la Ley 734 de 2002 establece que: «Artículo 28. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: […] 6.

Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria.». 70. Del contenido literal transcrito, esta corporación ha señalado que la causal en cita se configura en la medida en que: i) el disciplinado esté convencido plenamente de que su actuación se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico y; ii) que su error era invencible, dada sus condiciones personales y/o las circunstancias en que la conducta fue desplegada.12 71.

Lo anterior supone la existencia de una situación anómala o irregular que el disciplinado, por mucho esfuerzo, cuidado y diligencia que haya empleado, no la pudo advertir. Es decir, que en los eventos que rodearon la acción u omisión conductual estuvo presente una condición no visualizada que prefiguraba un ilícito disciplinario. 72.

En ese mismo sentido, se ha señalado que, en aplicación de esta figura, no es posible rotular con dolo la conducta censurada, porque en el investigado no había conciencia frente a su ilicitud, así como tampoco puede acudirse al 12 Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 16 de mayo de 2019, expediente 11001-03-25-000-2013- 01115-00(2637-13).

Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 concepto de culpa, porque él actuó con el cuidado y diligencia para determinar que tal comportamiento no infringía la ley.13 73. Ahora bien, se ha precisado que, al asumir sus funciones, los servidores públicos se obligan a cumplir con la Constitución Política, la ley y el reglamento, asumiendo el deber de conocer el orden jurídico y la forma de su aplicación, de ahí que estén llamados a comprender los alcances de sus actuaciones y omisiones.

En sentencia de 19 de abril de 2012,14 esta Subsección manifestó: «[…] En este estado, no comparte la Sala el argumento que trae a colación el actor en el sentido de que ni la Constitución, ni la ley ni el decreto reglamentario de su función, le exigían obligatoriamente conocer la normativa de la institución en la que labora, además de que su formación lo era en las ciencias de la salud y no en las jurídicas; porque no puede olvidarse, que la responsabilidad de todo servidor público en materia disciplinaria encuentra fundamento, en el postulado superior contenido en el artículo 6° de la Carta Política, que se constituye en el cimiento de sus obligaciones y deberes.

(…). (…) Es válido entonces afirmar, que el servidor público soporta una carga mayor y superior en materia de responsabilidad, que implica el total conocimiento de los deberes contenidos en los dispositivos de orden constitucional y legal y el entendimiento del alcance de sus actos y de sus omisiones.” […]». 74. En el fallo disciplinario de primera instancia se reseñó que el cargo formulado en contra de la demandante -entre otros-, provino del hecho de que, en su condición de concejal de Ibagué, eligió y nombró al señor Ramiro Sánchez como contralor municipal para el periodo 2016-2020, a pesar de que en él recaía la inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 constitucional y en el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, este último, aplicable en virtud de la remisión efectuada en el literal c) del artículo 163 ejusdem. 75.

En concreto, tal restricción se afincó en el desempeño, dentro del año anterior a la elección, del empleo de director territorial de la Escuela Superior de la Administración Pública – ESAP. 76. Lo primero que debe indicarse es que el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución Política, en su versión original, establecía la siguiente restricción para quienes aspirarán a ser contralores del nivel local: «[n]o podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia. 77.

Así mismo, en el artículo 163 de la Ley 136 de 1994 se contempló, entre otros, que no podrá ser escogido como contralor territorial quien «[e]sté incurso dentro 13 Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 27 de febrero de 2014, expediente 11001-03-25-000- 2012-00888-00 (2728-12); también puede consultarse en Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 16 de marzo de 2017, expediente 11001-03-25-000-2012-00002-00(0058-12). 14 Expediente 52001-23-31-000-2006-00660-01 (0666-2008).

Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de las inhabilidades señaladas en el artículo 95 y parágrafo de esta Ley, en lo que sea aplicable.». 78. Sin embargo, a partir de la norma constitucional en cita era que la Sección Quinta de esta Corporación pregonaba la inhabilidad para todos aquellos que, dentro del año anterior a la elección, hubieren fungido como servidores públicos departamentales, municipales y distritales en la respectiva entidad territorial. 79.

Lo anterior implicaba que, para esos fines, dicha Sección descartara la aplicación del numeral 2.° del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, pues la inhabilidad se encontraba contenida en la Constitución Política.15 80. En particular, la sentencia de 22 de octubre de 2009, dictada dentro del expediente 73-001-23-31-000-2008-00052-03 se concluyó: «[…] Por ende, en la medida en que el artículo 153 (sic) señala que no podrá ser contralor quien esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, pero únicamente "en lo que le sea aplicable", debe entenderse que sólo se extienden al contralor aquellas inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública.

Así, en aquellos eventos en que esa extensión carezca de evidente razonabilidad o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que la inhabilidad del alcalde no es aplicable al contralor. Sobre este punto, esta Corporación, en sentencia del 6 de febrero de 2003, manifestó lo siguiente: “Siendo así las cosas, la inhabilidad establecida en el artículo 95, numeral 2, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, - según el cual no puede ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal, quien como empleado público, sin distingos, dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido jurisdicción en el respectivo municipio-, no es inhabilidad para ser contralor municipal, en lo que pugna con el artículo 272, inciso séptimo, de la Constitución, según el cual, conforme al criterio expresado, no puede ser elegido contralor municipal quien en el último año haya ocupado cargo público del orden municipal, salvo la docencia”.

MP. Mario Alario Méndez. Exp. 2001-0387. […]» (subrayado de la sala) 81. No obstante, el Acto Legislativo 02 de 1.° de julio de 2015 modificó ese precepto para indicar que «[n]o podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia.» 82.

Pues bien, a partir de esa reforma que, por cierto, se encontraba vigente para cuando se llevó a cabo la elección reprochada, la primera decisión emitida por la 15 Entre las decisiones contentivas de esta tesis se pueden consultar las siguientes: sentencia de 21 de enero de 1999, expediente 2130; sentencia de 9 de noviembre de 2001, expediente 76001-23-31-000-2001- 0316-01; sentencia de 6 de agosto de 2009, expediente 2008-00176; sentencia de 22 de octubre de 2009, expediente 73001-23-31-000-2008-00052-03.

Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Sección Quinta frente a la aplicación de la inhabilidad contenida en el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 a los aspirantes al cargo de contralor territorial, es la contenida en el auto de 16 de junio de 2016,16 en la que se expresó: «De esta manera, no obstante existir para el caso de los contralores municipales una remisión expresa a las inhabilidades establecidas para los alcaldes en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, se debe tener en cuenta que aquéllos se encuentran incursos en las inhabilidades prescritas en esta disposición normativa en cuanto les sean aplicables.

En este sentido, la Sala encuentra que la inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, arriba transcrito, resulta aplicable al caso en particular porque el demandado, según lo expuesto por el impugnante en el recurso de alzada, ejerció autoridad administrativa al desempeñarse como Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad Surcolombiana, dentro del año inmediatamente anterior a su elección como Contralor Municipal de Neiva. […] Existe un antecedente de esta Sección, referido a la aplicación de la inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 en el caso de los contralores.

En aquélla (sic) oportunidad, esta Sección consideró que la inhabilidad aplicable en cuanto al ejercicio de cargos públicos en el año anterior a su elección, en el caso de los contralores, no correspondía a la consagrada en el numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 en virtud de la remisión del literal c del artículo 163 ejusdem, teniendo en cuenta que la que resultaba aplicable era la establecida en el inciso 7º del artículo 272 constitucional. […] No obstante lo anterior, la Sala advierte que el citado antecedente no resulta aplicable al caso objeto de estudio, pues, en primer lugar, el inciso 7º del artículo 272 fue modificado por el artículo 23 del Acto Legislativo 02 de 2015, cambiando el supuesto fáctico de la inhabilidad consagrada, así: INCISO 7º DEL ARTÍCULO 272 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 INCISO 7º DEL ARTÍCULO 272 MODIFICADO POR EL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 (…) No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal.

(…) (…) No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal. (…) Adicionalmente, se debe tener en cuenta que el nuevo texto del artículo 272 constitucional estableció un supuesto diferente al que venía rigiendo hasta el momento.

En efecto, en el nuevo escenario la inhabilidad se circunscribe a los cargos desempeñados en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal, según sea el caso, excluyendo de esta manera el nivel directivo. Por lo anterior, y sin pretender determinar en la presente providencia el alcance de la inhabilidad consagrada en la reforma constitucional, la Sala encuentra que 16 Expediente 41-001-23-33-000-2016-00059-01.

Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 el fundamento jurídico en el cual se sustentó esta Sección en la sentencia citada, es diferente, por lo que no resulta entonces aplicable al presente caso.». 83.

Así mismo, y en lo que respecta a los alcances del vocablo «nivel ejecutivo» inserto en esa disposición, fue hasta el fallo de 11 de agosto de 201617 que se estableció que su aplicación también era procedente frente a los empleos de los niveles superiores, como el nivel directivo, pues si la finalidad de tal restricción es evitar que el empleado pueda influir en el proceso electoral, con mayor razón lo podrá hacer quien se encuentra en un cargo superior. 84.

Finalmente, y en cuanto a la expresión «en el respectivo departamento, distrito o municipio», su alcance fue redefinido en el auto de fecha 28 de julio de 2016,18 para señalar que el aludido cargo no solo es el que dependen de alguno de esos niveles de la administración, sino también de aquellos que, fruto de la desconcentración administrativa prevista en la ley, les permite a los servidores nacionales ejercer funciones a nivel local. 85.

Por lo que sigue, estima la Sala que para el 9 de enero de 2016, fecha en la que se llevó a cabo la elección del contralor municipal de Ibagué, la inhabilidad regulada en el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no era aplicable a los aspirantes al empleo de contralor municipal. 86. A lo anterior se agrega que la expresión «en el respectivo departamento, distrito o municipio» venía siendo interpretada en el sentido de que, tales cargos correspondían a los órdenes territoriales, sin que fueran incluidos en ellos los pertenecientes al orden nacional. 87.

En consecuencia, no era posible que en esa data el actor pudiera determinar, con base en la normativa y las reglas jurisprudenciales vigentes para entonces, que el aspirante Ramiro Sánchez, quien venía de desempeñar un cargo nacional del nivel directivo se encontrara inhabilitado para ser elegido como contralor municipal de Ibagué. 88.

Lo anterior, en razón a que: i) en la fecha en que se llevó a cabo la elección, no se tenía certeza sobre el alcance de ejercer un cargo del «nivel ejecutivo», ni mucho menos sobre los límites de la frase «en el respectivo departamento, distrito o municipio». 89. Así las cosas, para esta Subsección, las circunstancias que rodearon ese proceso electoral permiten advertir el error invencible invocado por la demandante, pues: i) actuó con el convencimiento pleno de que su voto positivo se encontraba ajustado a la ley; ii) creencia que provino de las reglas normativas y jurisprudenciales vigentes para entonces que, por cierto, no le permitían advertir esa inhabilidad. 17 Expediente 88-001-23-33-000-2016-00026-01. 18 Expediente 73001-23-33-000-2016-00107-01, que resolvió la apelación en contra del auto que decretó la suspensión provisional del acto de elección del señor Ramiro Sánchez como contralor municipal de Ibagué. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 90.

Corolario, ante la prosperidad de este cargo, la Sala revocará la sentencia apelada -en tanto negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte activa-, relevándose de resolver el resto de interrogantes arriba planteados. 91. En consecuencia, se anularán los fallos disciplinarios demandados. Tal invalidación no comprenderá la decisión vertida en la Resolución 005 de 13 de febrero de 2019, signada por el presidente del concejo municipal de Ibagué, en razón a que ella no creó, modificó y/o extinguió ninguna situación jurídica particular, sino por el contrario, se limitó a ejecutar la decisión proferida por la demandada.

Por lo que sigue, se declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda frente a él. 92. Del restablecimiento del derecho. En consideración con lo expresado, se ordenará a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación, eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente a la señora Hasbledy Morales Lozano. 93.

En cuanto a la pretensión de pago de sueldos y prestaciones dejados de recibir durante el tiempo de vigencia de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo, la Sala adopta la siguiente determinación: 94. La Procuraduría General de la Nación reconocerá y pagará a la accionante el valor de los honorarios y demás emolumentos que, en su condición de concejal municipal de Ibagué, debió recibir durante el tiempo en que perduró la suspensión en el ejercicio de sus funciones. 95.

Con tales fines, verificará con el concejo municipal los extremos temporales en que se cumplió la orden contenida en la Resolución 005 de 13 de febrero de 2019, sin que en ningún caso se sobrepase el 31 de diciembre de 2019 -pues en esta fecha venció el periodo respectivo-. Lo anterior, en razón a que dentro del expediente no están dadas las fechas de notificación a la parte actora del contenido de ese acto administrativo.

La anterior condena se debe actualizar con base en la siguiente fórmula: R= Rh índice final Índice inicial 96. De la transcrita formula, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el mismo índice (vigente para la fecha en que se debió hacer el pago). 97.

Finalmente, la Sala negará la indemnización de los perjuicios morales reclamados, pues en el expediente no reposan pruebas que evidencie que, como consecuencia de la sanción impuesta, la parte actora haya experimentado aflicción, dolor o pena pasible de reparación económica. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Condena en costas. 98.

En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso de la contestación de la demanda, pues es la actuación de la parte que aquí resulto vencida-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal».

Por tanto, al revisar la contestación de la demanda, no se advierte en ella argumentos irracionales carentes de fundamentación jurídica. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 99. Ahora bien, en la sentencia que aquí es revocada se condenó en costas a la parte demandante por ser la vencida en aquella oportunidad.

Sin embargo, ha de entenderse que con la presente decisión aquella sanción también fue infirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. ACATAR la sentencia de tutela de 24 de febrero de 2025, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se ordenó emitir una nueva decisión en este proceso.

En consecuencia;

SEGUNDO. REVOCAR, por las razones expuestas en esta decisión, la sentencia del 3 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la demanda que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada por la señora Hasbledy Morales Lozano en contra de la Procuraduría General de la Nación.

TERCERO. DECLARAR fundada de oficio la excepción de acto no susceptible de control judicial frente a la Resolución 005 de 13 de febrero de 2019, mediante la cual el presidente del concejo municipal de Ibagué ejecutó la sanción impuesta a la demandante, de acuerdo con lo explicado en la parte motiva.

CUARTO. ANULAR el fallo disciplinario de primera instancia fechado 7 de diciembre de 2017, mediante el cual el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo durante nueve (9) meses a la señora Hasbledy Morales Lozano, en su condición de concejal municipal de Ibagué para el periodo 2016 – 2019.

QUINTO. ANULAR el fallo disciplinario de segunda instancia fechado 20 de diciembre de 2018, mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó la anterior decisión. Radicado: 73001 23 33 000 2019 00289 01 (2153-2022) Demandante: Hasbledy Morales Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 SEXTO. ORDENAR a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente a la señora Hasbledy Morales Lozano.

SEPTIMO. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, reconocer y pagar a la señora Hasbledy Morales Lozano el valor de los honorarios y demás emolumentos que, en su condición de concejal municipal de Ibagué, debió recibir durante el tiempo en que perduró la suspensión en el ejercicio de sus funciones, sin que en ningún caso se supere el 31 de diciembre de 2019.

Con tales fines, adelantará las labores de verificación indicadas en la parte motiva de esta decisión.

OCTAVO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

NOVENO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.

DECIMO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.