Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Nhora María Rodríguez Bernal presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 036929, RDP 040749 y RDP 045494 del 11 de septiembre, 10 de octubre y 28 de noviembre de 2018, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada a partir de la fecha en la que adquirió el estatus; ii) se reajustaran las sumas adeudadas; iii) se ordenara a la UGPP a pagar intereses; y iv) se cumpliera la sentencia en los términos del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Nhora María Rodríguez Bernal nació el 27 de octubre de 1953. - Prestó sus servicios en el departamento de Santander como docente nacionalizada entre el 1° y el 30 de junio de 1972 y entre el 13 de junio de 1986 y el 12 de diciembre de 2010. - Mediante Resolución 19184 del 20 de diciembre de 2010 le fue reconocida pensión por invalidez. - El 25 de junio de 2018 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia la cual fue negada a través de la Resolución RDP 036929 del 11 de septiembre de 2018.
La anterior decisión fue confirmada con las resoluciones RDP 040749 y RDP 045494 del 10 de octubre y 28 de noviembre de 2018, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 1933; 15.2 de la Ley 91 de 1989; y 48 de la Constitución Política.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos3: Con los actos demandados la UGPP desconoció disposiciones constitucionales y legales, puesto que le negó el reconocimiento de la pensión gracia con el argumento de que la petición estaba incompleta, pese a que acreditó la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para esos efectos 2 En adelante UGPP 3 Folios 4 a 11. 3 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresaron a continuación4: - Los actos demandados fueron expedidos de conformidad con el ordenamiento jurídico, puesto que la demandante no acreditó 20 años de servicio como docente con vinculación departamental, distrital, municipal o nacionalizada antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en la que entró en vigor la Ley 91 de 1989. - Para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el docente debió contar con 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980 «fecha referenciada por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989; lo cual descarta vinculaciones precarias antes del 31 de diciembre de 1980, motivo por el cual es evidente que la parte demandante no tiene derecho a lo pretendido». - En el caso en estudio no hay lugar a acceder a la prestación pretendida, puesto que no se acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, de acuerdo con lo establecido en la Ley 91 de 1989. - En el expediente administrativo se observan inconsistencias en relación con el tipo de vinculación de la docente, asimismo, no se aportaron los actos administrativos de nombramiento ni posesión de los periodos en los que se vinculó al servicio educativo oficial.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación, ii) carencia del derecho reclamado, iii) falta de título y causa, iv) genérica e innominada y v) prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia proferida el 30 de junio de 2022 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - La demandante se vinculó como docente al servicio del municipio de Bucaramanga el 1° de junio de 1972, con lo cual acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre 4 Índice 2 del aplicativo SAMAI, tipo de archivo (.zip).
Certificado: C66EABC3B36390AD 3056F06C6C0D176D E53A5023870F1FB1 2AE954237FCEBECA (carpeta: 011ContestacionDda). 4 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal de 1980, de conformidad con lo previsto en el artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989.
Asimismo, toda su trayectoria docente la hizo con ocasión de vinculaciones nacionalizadas, por lo que, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial, puede ser computada para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En ese contexto, en consideración a que inició labores el 1° de junio de 1972 y se retiró del servicio el 12 de diciembre de 2010, esto es, acumuló 24 años y 7 meses como docente nacionalizada, cumplió con los requisitos previstos en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913. - En cuanto al requisito relacionado con la buena conducta, en tanto, frente a este no se efectuó reparo alguno y a la luz del principio constitucional de la buena fe, concluyó que ejerció la docencia con buena conducta, honradez, de manera consagrada y responsable. - Comoquiera que la prestación social se hizo exigible el 13 de mayo de 2006 y la solicitud de reconocimiento se presentó el 26 de junio de 2018, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 25 de junio de 2015.
Finalmente condenó en costas a la entidad demandada por resultar vencida, de acuerdo con el artículo 365.1 del Código General del Proceso. 1.4. El recurso de apelación La UGPP solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: - El tribunal incurrió en «una equivocada interpretación de la norma» al concluir que la vinculación como docente en provisionalidad del 1° de junio de 1972 debía ser tenida en cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación, puesto que, en realidad ella ingresó al régimen especial de los docentes el 13 de junio de 1986, con ocasión del nombramiento en propiedad que se efectuó a través del Decreto 696 del 30 de mayo de ese año. - Los documentos aportados al proceso no se encuentran en el formato correspondiente para su respectiva valoración, puesto que «el único certificado válido para reconocimiento de pensiones es el expedido por el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL)». - La demandante no acreditó los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, puesto que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial.
En ese sentido, la pensión gracia se «creó para equilibrar las precarias situaciones laborales 5 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal a las que se supeditaban los docentes territoriales a diferencia de los nacionales, por lo tanto, una vez unificados ambos tipos, se le dio fin al derecho, limitándose su periodo de causación, sin embargo, para colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, se permitió que estos fueran acreedores del derecho solo si al 29 de diciembre de 1980 ya hubieran completado mínimo 11 años de servicio», situación que no fue acreditada en el presente asunto. - En consideración a que los salarios fueron financiados con recursos del situado fiscal, dicha vinculación es del orden nacional, por lo que los tiempos de servicios prestados con ocasión de esta resultan incompatibles con el reconocimiento de la pensión gracia. 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, al considerar que se acreditaron los requisitos establecidos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Lo anterior, por cuanto se vinculó como docente al servicio del municipio de Bucaramanga el 1° de junio de 1972, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980, con lo que acreditó el requisito previsto en el artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989; asimismo, acreditó «24 años, 6 meses y 30 días» como docente del orden nacionalizado. 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscribe a resolver ¿si Nhora María Rodríguez Bernal acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 6 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19135 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación6 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 19287 y 37 de 19338, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así9: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 5 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 7 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197510 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198911, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200012 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala13 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198914 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados. 10 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 11 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 12 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 13 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 8 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201815, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 15 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202216, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente18: - Nhora María Rodríguez Bernal nació el 27 de octubre de 195319. - Mediante Decreto 1211 del 18 de mayo de 197220, el gobernador de Santander la nombró en reemplazo de una maestra de la escuela rural El Gualilo del municipio de Bucaramanga, durante el término de la incapacidad médica concedida a esta última. - El 31 de mayo de 1972 se posesionó en el cargo de «maestra de un grupo del municipio de Bucaramanga»21, con efectos fiscales a partir del 1° de junio de ese año. Según consta en el acta, al momento de tomar posesión presentó el documento de identificación 136.288 de Bucaramanga, el cual, de acuerdo con el certificado expedido por la Registraduría Nacional del estado Civil22, correspondía al número de la tarjeta de identidad de la demandante. - A través del Decreto 696 del 30 de mayo de 1986, «por el cual se causan unas novedades en el personal del magisterio de la Secretaría de Educación», el gobernador del departamento, como presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional de Santander, la nombró maestra de la Escuela Rural La Renta del municipio de Lebrija. 18 Expediente tribunal, índice 61 del aplicativo Samai. 19 De acuerdo con el registro civil de nacimiento (Folio 76). 20 Folio 46. 21 Folio 42. 22 Folio 44. 11 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal - Según el certificado de historia laboral23, expedido el 8 de octubre de 2018 por la Secretaría de Educación del departamento de Santander, prestó sus servicios como docente con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ingreso y reingreso Bucaramanga Bucaramanga (Sant) Decreto 1211 18-05-1972 01-06-1972 30-06-1972 Tiempo total 1 mes - Según el certificado de historia laboral24, expedido el 8 de octubre de 2018 por la Secretaría de Educación del departamento de Santander, prestó sus servicios como docente con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ingreso y reingreso Bucaramanga Bucaramanga (Sant) Decreto 696 30-05-1986 13-06-1986 - Cambios de sueldo Secretaría de Educación de Santander Lebrija (Sant) Decreto 1367- 1369 26-04-2010 01-01-2010 12-12-2010 Tiempo total 24 años y 6 meses - De acuerdo con el certificado de periodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones expedido el 25 de mayo de 2018 por el coordinador del grupo de documentos de la gobernación de Santander, prestó sus servicios entre el 1° y el 30 de junio de 1972 como «MAESTRA - LICENCIA PRIMARIA», periodo durante el cual tuvo como empleador a la gobernación del departamento25. - A través de la Resolución del 1918 del 28 de diciembre de 2010 fue retirada del servicio «por invalidez», a partir del 13 de diciembre de ese año. - Con ocasión del retiro del servicio, la Secretaría de Educación del departamento de Santander, expidió la Resolución 1261 del 24 de noviembre de 2011, «por la cual 23 Folio 28 24 Índice 2 del aplicativo Samai, documento «ED_ONEDRIVE_20220701(.zip) NroActua 2», documento «09AntecedentesAdministrativos», folio 69. 25 Folio 36. 12 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal se reconoce y ordena el pago de una CESANTÍA DEFINITIVA a un docente NACIONALIZADO», con la cual le fue reconocida esa prestación a la demandante. - El 25 de junio de 2018 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia26, la cual negada a través de la Resolución RDP 036929 del 11 de septiembre de 2018.
Decisión que fue confirmada con las resoluciones RDP 040749 y RDP 045949 del 10 de octubre y del 28 de noviembre de 2018. 2.4. Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia proferida el 30 de junio de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. La UGPP solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia al considerar que la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 no podía ser tenida en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, puesto que la demandante se vinculó al magisterio en propiedad solo hasta el 13 de junio de 1986.
Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que la vinculación que acreditó Nhora María Rodríguez Bernal, anterior al 31 de diciembre de 1980, fue efectuada a través del Decreto 1211 del 18 de mayo de 1972 por el término de la licencia por enfermedad de quien ocupaba el cargo de manera permanente; sin embargo, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia se puede computar el tiempo de servicios prestado por el docente con ocasión de vinculaciones en interinidad o provisionalidad, puesto que, lo relevante es que se acredite la prestación del servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, sin que sea dable exigir un requisito adicional [como el tipo de vinculación] que no fue previsto por el legislador.
En ese sentido esta subsección ha señalado: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado 26 Folio 80. 13 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos27.» En esa línea, esta Sala encuentra que contrario a lo manifestado por la entidad apelante, el tiempo de servicios acreditado entre el 1° y el 30 de junio de 1972, puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación pretendida, en tanto se originó en la designación efectuada por el gobernador del departamento de Santander, es decir, es nacionalizado de acuerdo con lo previsto en el artículo 1.2 de la Ley 91 de 1989 según el cual es personal de ese orden, los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976».
De otra parte, en el recurso de apelación se indicó que la docente no era acreedora de la pensión gracia, en la medida en que a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 no contaba con los 20 años de servicio exigidos para este reconocimiento. El anterior argumento se sustentó en el contenido del artículo 15.2 de la mencionada Ley 91, según la cual la pensión gracia se mantendría para aquellos «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980»; sin embargo, como se explicó en el marco jurisprudencial de esta providencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó el alcance de esa disposición y precisó que el objetivo de esta fue proteger las expectativas con las que contaban los educadores en ese momento, por lo que «el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba28».
Así las cosas, es claro que la disposición en cita permitió que aquellos educadores que acreditaran una vinculación del orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 mantuvieran la expectativa frente a esa prestación y pudiesen acreditar la totalidad de los requisitos con posterioridad. De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al apelante en cuanto a que Nhora María Rodríguez Bernal debió acreditar la totalidad de las exigencias legales para el reconocimiento de la pensión gracia a más tardar el 29 de diciembre de 1989 [fecha de entrada en vigor de la Ley 91].
Dentro de los argumentos que sustenta el recurso de apelación, la UGPP señaló que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida en que no se encuentra en el expediente el formato correspondiente para su respectiva 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal valoración, puesto que «el único certificado válido para reconocimiento de pensiones es el expedido por el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL)».
Este planteamiento tampoco es de recibo, puesto que, como lo precisó esta Corporación en sentencia de unificación29, para acreditar la calidad en la que fue vinculado el docente se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el vínculo o en su defecto, también se puede acreditar con una certificación expedida por la respectiva autoridad nominadora.
En relación con la acreditación del tipo de vinculación, en el expediente obra, en cuanto al tiempo servido entre el 1° y el 30 de junio de 1972 [un mes] y entre el 13 de junio de 1986 y el 12 de diciembre de 2010 [24 años, 5 meses y 29 días]: actos administrativos de nombramiento, actas de posesión y certificaciones expedidas por la autoridad nominadora, documentos que permiten identificar de manera inequívoca que durante toda su trayectoria en el magisterio ostentó una vinculación nacionalizada.
Finalmente, la UGPP considera que la vinculación de la demandante era nacional, puesto que sus salarios fueron financiados con recursos del situado fiscal. Al respecto, como se expuso en párrafos anteriores, la Sección Segunda superó esa discusión al precisar que la calidad de docente territorial o nacionalizada no se pierde por el hecho de que los salarios se pagaran con esos recursos, puesto que «los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales30».
En suma, se confirmará la sentencia del 30 de junio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, puesto que Nhora María Rodríguez Bernal acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que este hecho no fue desvirtuado. 29 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 30 Consejo de Estado, sentencia de unificación, expediente con radicado 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 15 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.31 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas del numeral cuarto de la sentencia objeto de apelación y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Nhora María Rodríguez Bernal acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan. 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 68001-23-33-000-2019-00289-01 (5335-2022) Demandante: Nhora María Rodríguez Bernal En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto condenó en costas a la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en su lugar: «CUARTO.- No condenar en costas» Segundo. – Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC