1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 15001-23-33-000-2025-00328-01 Accionante: NILSA ROCÍO RODRÍGUEZ FONSECA Accionado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Tema: Constitución en renuencia. Revoca.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte demandada en contra de la sentencia del 19 de junio de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).
La impugnación fue concedida por el a quo mediante auto del 17 de julio de 2026, y el proceso fue asignado esta Sección el 31 de julio de este año5. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.
Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ]. 5 En relación con el trámite impartido a la acción sub examine, la Sala precisa que el proceso fue inicialmente radicado ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, que, mediante auto de 30 de octubre de 2025, lo remitió al Tribunal Administrativo de Boyacá. Sin embargo, dicho tribunal, por medio de auto del 12 de febrero de 2026, ordenó adecuar el medio de control a una acción de tutela y, en consecuencia, remitir el proceso para reparto entre los jueces del circuito.
Posteriormente, la actora interpuso una tutela en contra de dicha providencia, en relación con la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió el amparo solicitado y, por ende, le ordenó al Tribunal Administrativo de Boyacá continuar con el trámite de la acción de cumplimiento. Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó demanda en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante, IGAC), Dirección General y Dirección Territorial Boyacá, con el fin de obtener el cumplimiento de lo prescrito en los artículos 67 a 69 y 76 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); 37 de la Resolución 1101 de 2020 del IGAC; y el Decreto 148 de 2020 «reglamentario de la Resolución 1101 del IGAC y de la Resolución 11344 de la Superintendencia de Notariado y Registro». 2.
En consecuencia, la accionante formuló las siguientes pretensiones: 1. ORDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – TERRITORIAL BOYACÁ y a su Dirección General, el cumplimiento inmediato y estricto de los artículos 67 al 69 y 76 de la Ley 1437 de 2011, así como del artículo 37 de la Resolución 1101 de 2020 del IGAC, garantizando en todos los procedimientos administrativos: • La debida notificación de los actos definitivos. • La procedencia y trámite de los recursos de reposición y apelación. 2.
RECONOCER la existencia de una conducta renuente y continuada por parte del IGAC en desconocer las normas citadas. 3. DISPONER que la entidad adopte medidas correctivas para evitar la repetición de dichas conductas y garantice el respeto al debido proceso administrativo de los ciudadanos. 4. Las demás que su honorable despacho considere pertinentes y conducentes. 1.2.
Posición de la parte demandante 3. La señora Rodríguez Fonseca manifestó ser «testigo directa de la reiterada y sistemática vulneración por parte del IGAC Territorial Boyacá» de los artículos 67 a 69 y 76 del CPACA, en detrimento de los derechos al debido proceso administrativo, a la defensa y a los principios de legalidad y buena fe de los administrados. 4.
Lo anterior, por cuanto, en desarrollo de las funciones de actualización y rectificación de áreas y linderos, el IGAC Territorial Boyacá ha proferido «múltiples respuestas de fondo» a solicitudes de los usuarios, sin permitirles la posibilidad de interponer recursos, «bajo el argumento erróneo» de que tales decisiones son de trámite, «invocando indebidamente el artículo 75 del CPACA». 5.
Sobre el particular, la accionante identificó 11 casos en los cuales se habría presentado dicha situación6. Agregó que todos ellos corresponden a respuestas definitivas, que debieron ser notificadas y, a su vez, susceptibles de ser impugnadas, conforme lo disponen los artículos 67 al 69 y 76 ibidem, así como 37 de la Resolución 1101 del IGAC. 6.
Aunado a ello, la accionante afirmó que ha solicitado el cumplimiento de dichas normas a la entidad, pero esta ha reincidido en su conducta renuente. 6 En concreto, se refirió a los siguientes procesos: «N°2603DTBOY-2021-0007091-EE-001, N°2603DTBOY- 2024-0006889-EE-001, N°2603DTBOY-2023-0037761-EE-001, N°2603DTBOY-2023-0037762-EE-001, N°2603DTBOY-2023-0016986-EE-001, N°2603DTBOY-2023-0016989-EE, N°2603DTBOY-2023-0039371-EE- 001, N°2603DTBOY-2022-0022649-EE-001, N°2603DTBOY-2024-0051992-EE-001».
Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Por tal motivo, señaló que puso en conocimiento dicha situación ante «el superior jerárquico del IGAC en Bogotá», mediante el radicado 3200-SAF-2025- 0020220-ER, sin que a la fecha se hayan adoptados los correctivos correspondientes. 1.3.
Posición de la parte demandada 8. El IGAC – Territorial Bogotá7 se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que ha actuado en el marco de sus funciones y también ha acatado los mandatos normativos referentes a la expedición de actos de «trámite y de fondo», conforme a la normativa vigente. 9. Para ello, se refirió a la teoría del acto administrativo y a la diferencia entre aquellos de trámite, definitivos o de ejecución. En el caso concreto, indicó que los asuntos identificados por la actora corresponden a comunicaciones realizadas por la entidad en las cuales se ha limitado a informar acerca de los trámites y procedimientos que se deben seguir en el «procedimiento administrativo catastral».
Por tanto, estimó que se trata de actos de trámite en los cuales no se ha adoptado decisión de fondo alguna que vulnere los derechos de los administrados. 10. Adicionalmente, propuso las siguientes excepciones: (i) ineptitud de la demanda, en tanto la demandante no agotó el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia, pues en el expediente no hay prueba de que se haya pedido a la entidad, de forma previa y expresa, el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda; y (ii) inexistencia del incumplimiento, comoquiera que las comunicaciones, reiteró, son actos de trámite. 11.
A su vez, el IGAC – Territorial Boyacá8 solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por cuanto este mecanismo constitucional no procede para desplazar los medios ordinarios cuando el actor ha contado con la posibilidad de pedir el correcto cumplimiento de la ley. Igualmente, sostuvo que ha dado cabal acatamiento a sus obligaciones en el marco del procedimiento regulado en la Resolución 1101 del IGAC. 1.4.
Otras intervenciones9 12. La accionante se opuso a la contestación presentada por el IGAC – Territorial Bogotá. En su opinión, los oficios expedidos en el marco de los procedimientos administrativos dan cuenta de que se trata de actos definitivos, en tanto declararon la improcedencia del trámite y «cerraron» la actuación 7 Samai, índice 00025, expediente 2025-00328-00. 8 Samai, índice 00016, expediente 2025-00328-00. 9 Al respecto, se destaca que, mediante auto de 30 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de Boyacá allegara las direcciones de notificación de las personas naturales identificadas en la demanda y quienes se habrían visto afectadas con el pretendido incumplimiento del IGAC, a efectos de vincularlos al trámite.
En consecuencia, mediante auto de 5 de febrero de 2026, se ordenó notificar a los señores Marinela Marroquín, Ana Ibeth Muñoz, Estrella Tibacán, Silvia Tibacán y Hericilda Tibacán. Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa; de allí que fuese imperativo que la demandada notificara y garantizara la interposición de los recursos correspondientes. 13.
Finalmente, en cuanto a la renuencia, adujo que esta no requiere de ninguna formalidad. Basta con que «la autoridad conozca el deber y se niegue a cumplirlo», lo cual se satisfizo con el radicado 32000-SAF-2025-0020222-ER, en la cual «se informó expresa y oportunamente a la Dirección Territorial Boyacá sobre las falencias advertidas, sin que dicha comunicación surtiera efecto alguno». 14.
Por otra parte, las señoras Estrella Tibacán Puentes, Silvia Tibacán Puentes, Hericilda Tibacán Puentes, Lucy del Carmen Vergara de Niño, Marinela Marroquín Espitia y Ana Ibeth Muñoz de Castelblanco, manifestaron coadyuvar integralmente las pretensiones de la demanda, por haber sido afectadas por las decisiones del IGAC. 1.5. Fallo de primera instancia 15.
En sentencia de 19 de junio de 2026, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró que el IGAC ha incumplido los artículos 67 a 69 y 76 del CPACA, así como el artículo 37 de la Resolución 1101 de 2020. En consecuencia, emitió las siguientes órdenes:
SEGUNDO. ORDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC, Dirección Territorial Boyacá y Dirección General que, en lo sucesivo, respectode los procedimientos de actualización de linderos, rectificación de área por imprecisa determinación y rectificación de linderos por acuerdo entre las partes, garantice el ejercicio del derecho de contradicción en sede administrativa, para lo cual deberá: 2.1.
Informar de manera clara, completa y expresa, en toda decisión con efectos definitivos, los recursos procedentes, la autoridad competente para conocerlos y los términos para interponerlos, conforme al régimen aplicable. 2.2. Recibir, admitir cuando haya lugar y tramitar los recursos de reposición y de apelación que se interpongan contra actos definitivos expedidos en dichos procedimientos, siempre que se presenten en oportunidad y en debida forma, absteniéndose de negar su trámite de manera automática con fundamento exclusivo en la calificación formal de “acto de trámite”. 2.3.
Resolver los recursos interpuestos mediante decisión expresa y motivada, observando la competencia funcional correspondiente: reposición ante el servidor que profirió el acto y apelación ante el superior jerárquico, en los eventos en que proceda.
TERCERO. ORDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC que, dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adopte e implemente medidas correctivas de alcance institucional, consistentes en: 3.1. Ajustar y estandarizar las minutas y formatos de oficios y comunicaciones utilizados en los trámites objeto de esta decisión, incorporando apartados obligatorios sobre identificación del acto, efectos, recursos procedentes, autoridad competente y términos. 3.2.
Actualizar y socializar un instructivo interno operativo para los servidores responsables de dichos trámites, en el que se defina el criterio material para identificar decisiones definitivas y el procedimiento para la recepción, admisión, trámite y resolución de recursos de reposición y apelación. Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.
Implementar un mecanismo de control de calidad y verificación previa para la expedición de decisiones con efectos definitivos, orientado a evitar la omisión de la información de recursos y a impedir rechazos automáticos improcedentes.
CUARTO: ORDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC que, en las decisiones definitivas adoptadas dentro de los procedimientos referidos, observe el régimen de notificación aplicable a actos definitivos, garantizando la constancia de envío/entrega y la certeza sobre la fecha de comunicación, sin que la sola “puesta en conocimiento” por correo electrónico pueda ser utilizada como fundamento para restringir la vía gubernativa ni para omitir la información exigible sobre recursos.
QUINTO: ORDENAR al IGAC que, dentro de los diez (10) días siguientes al cumplimiento de las órdenes anteriores, remita a este Despacho informe detallado y soportado sobre su ejecución, adjuntando: (i) las minutas ajustadas, (ii) el instructivo interno adoptado, (iii) el acto administrativo o documento que formalice el control de calidad implementado y (iv) constancia de socialización a los funcionarios responsables. 16.
En primer lugar, el tribunal a quo encontró satisfecha la constitución en renuencia al IGAC. Ello, por cuanto dicho requisito no se sujeta a ningún tipo de formalismo, por lo que, «aunque se denomine recurso, solicitud de trámite, insistencia o petición», el escrito allegado por la actora, que contiene una petición de cumplimiento de las normas invocadas en la demanda, y la respuesta de la entidad, en la que niega la procedencia de los recursos en sede administrativa, permite tener por superado dicho presupuesto. 17.
Luego, resaltó que la acción sub examine resulta procedente, en tanto no persigue la nulidad de los actos administrativos particulares ni la reparación de un perjuicio. Lo que se pretende es garantizar la efectividad del orden jurídico en lo que concierne al deber de notificar los actos administrativos, así como garantizar el trámite y resolución de los recursos. 18.
Al analizar el asunto sub judice, señaló que los oficios emitidos por el IGAC constituyen actos administrativos definitivos, porque «[u]na comunicación que declara improcedente la actualización o rectificación solicitada y, además, dispone “no continuar con el trámite administrativo correspondiente”, no cumple una función meramente preparatoria, sino que produce un efecto terminal respecto de la actuación iniciada por el administrado».
En ese orden, estimó que la entidad no puede escudarse en la improcedencia de los recursos contra actos de trámite, en estos casos10. 19. Asimismo, concluyó que la conducta del instituto accionado no es aislada, sino que puede verificarse en los procesos de las coadyuvantes, en los que se decidió de fondo la solicitud de actualización y rectificación de áreas y linderos con efectos registrales, pero les fue negada la posibilidad de interponer recursos. 10 El tribunal indicó que, en este caso, «los oficios aportados en los anexos, se observa una constante: el IGAC, al resolver solicitudes de actualización/rectificación de áreas y linderos, adopta decisiones que niegan la pretensión principal del administrado y, en varios casos, dispone expresamente no continuar con el trámite administrativo correspondiente, calificando su decisión como “acto de trámite” y, con base en ello, negando la procedencia de recursos».
Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. El tribunal también destacó que el procedimiento administrativo cumple una función social, en virtud de la cual las decisiones de la administración deben ser legítimas, participativas, motivadas y sometidas a contradicción. De allí que la calificación de «trámite» de un acto administrativo no pueda convertirse en una barrera de acceso al procedimiento, en la que se le restringe al administrado la posibilidad de controvertir la decisión de fondo que concluye el trámite. 1.6.
Impugnación11 21. El IGAC – Territorial Bogotá pidió que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones. De forma subsidiaria, solicitó que se modifique el plazo otorgado por el a quo para cumplir el fallo. 22. Frente a lo primero, la entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en su contestación respecto de la ineptitud de la demanda, por falta de agotamiento del requisito de constitución en renuencia, y la inexistencia del incumplimiento alegado, puesto que las comunicaciones emitidas son actos de trámite. 23.
En cuanto a la solicitud subsidiaria, expuso que requiere de un plazo de 12 meses para acatar lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Ello, en tanto el ajuste de las minutas y formatos empleados en las comunicaciones de la entidad, la socialización del instructivo interno entre los servidores responsables de dicho trámite, así como la implementación de un mecanismo de control de calidad y verificación previa, está sujeto al «desarrollo del ciclo documental» dispuesto por el Instituto en el «procedimiento PC-PRC-01».
II. CONSIDERACIONES 24. La Sala revocará la sentencia del 19 de junio de 2026, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento sub judice; y, en su lugar, rechazará la demanda por no agotarse en debida forma el requisito de constitución en renuencia, por las razones que se exponen a continuación. 2.1.
Caso concreto. La accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 25. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.
Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que 11 Sobre el particular, la accionante pidió que este recurso fuese rechazado por extemporáneo. Ello, puesto que la decisión del a quo fue notificada el 25 de junio del presente año, por lo que el plazo para recurrir, a su juicio, habría vencido el día 30 del mismo mes y año. Sin embargo, en el auto de 17 de julio de 2026, el Tribunal Administrativo de Boyacá concedió la impugnación, tras advertir que, dado que el fallo fue notificado por medios electrónicos, debía aplicarse el artículo 205 del CPACA y, en ese orden, la impugnación se entendía oportuna.
Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento12. 26.
Por tal motivo, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»13. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 27. En este caso, la Sala no encuentra acreditada la constitución en renuencia. A diferencia de lo concluido por el tribunal a quo, ninguno de los documentos aportados con la demanda cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta sección para entender por satisfecho el requisito de procedibilidad sub examine. 28.
Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido de forma pacífica y reiterada que, si bien es cierto que este presupuesto no está sometido a formalidades especiales, esta debe contener al menos «[l]a petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento»14. 29.
De lo anterior se colige que, para dar por satisfecho este requisito, no es necesario que el solicitante, en su petición, mencione de forma explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 30.
Pues bien, los documentos aportados con la demanda no permiten tener acreditado el requisito en mención, por las siguientes razones: 31. Primero, los recursos presentados en los trámites administrativos enunciados por la demandante, así como las respuestas del IGAC – Territorial Boyacá, fueron presentados por los interesados de dichos procedimientos particulares —que no por la accionante—, en el marco de sendas controversias puntuales acerca de la naturaleza de los actos administrativos que declararon improcedentes sus trámites y que, por ende, rechazaron los recursos interpuestos con fundamento en el artículo 75 del CPACA.
Ello, pues, para la entidad demandada, los oficios por ella expedidos constituyen simples actos de trámites. 12 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.
Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004. EXP. 2003-00724. M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
Así se observa, por ejemplo, en los documentos relacionados en el expediente administrativo promovido por la señora Lucy del Carmen Vergara Niño, en el que interpuso «recurso de reposición en subsidio de apelación en contra de acto administrativo definitivo No. 2603DTBOY-2023-0007091-EE-001». Dicha petición se funda en la naturaleza definitiva del acto administrativo y la consecuencia procedencia de los recursos, conforme lo prevén los artículos 76 del CPACA y 37 de la Resolución 1101 del IGAC. 33.
En consecuencia, la peticionaria elevó las siguientes solicitudes: (i) que se corrijan las actuaciones «erradas surtidas dentro del proceso especial con efectos notariales y registradas […] permitiendo que se adelanten los ajustes topográficos»; (ii) que se le indique el término en que se resolverá de fondo su solicitud; (iii) que se señalen los motivos jurídicos y jurisprudenciales de la entidad, en caso de que «sostenga su arbitrariedad»; y (iv) de confirmar su decisión, que se envíe el recurso ante el superior jerárquico para que se resuelva la apelación. 34.
A su vez, en el oficio de 1 de febrero de 2024, la entidad demanda le informó a la peticionaria lo que se trascribe a continuación: Le informamos que dentro del trámite de recurso de reposición de la referencia se decide REITERAR lo mencionado en el radicado 2603DTBOY-2023-0007091-EE. “…En línea con lo indicado y dando cumplimiento al manual de procedimientos establecido por la entidad PC-GCT-12 versión 1 del 2021, el cual establece en el subprocedimiento 6.4 verificación de linderos en terreno numeral 10 “Si no se logra el cumplimiento de lo establecido para cada tipo de trámite, se niega la solicitud de actualización o de rectificación de cabida y/o linderos con efectos registrales, y proyecta el respectivo oficio para firma del competente” y en concordancia con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011 no procede recursos contra el presente acto de trámite, “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.
El oficio externo 2603DTBOY-2023-0007091-EE no corresponde a un acto definitivo, por consiguiente, no se conceden recursos y son sujetas de presentar una nueva petición; el oficio mencionado se emitió como un acto de trámite de conformidad con el manual IGAC PC-GCT-12 VERSIÓN 1 DEL 2021. 35. Dicha situación se replica, mutatis mutandis, en los demás expedientes administrativos aportados por la demandante entre los anexos de la presente acción. De allí que no sea posible derivar de alguno de esos documentos que la finalidad de tales «recursos» haya sido la de constituir en renuencia a la entidad, sino la de controvertir una comunicación en el marco de distintos procedimientos particulares y concretos, en los cuales la accionante ni siquiera es parte. 36.
La vinculación a este mecanismo constitucional de algunos de esos peticionarios o su coadyuvancia de las pretensiones de la demanda no desvirtúa la anterior conclusión. 37. Admitir lo contrario, conllevaría dos consecuencias que desnaturalizarían dicho requisito. De un lado, ello implicaría que la renuencia como requisito de Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad de la acción se tendría por satisfecha por «coadyuvantes» y no por la accionante; y, de otro, que los «recursos» presentados al interior de trámites administrativos particulares, cuyo objeto es cuestionar decisiones de la administración —que, por demás, pueden ser controvertidas mediante otros medios de defensa por cada uno de los interesados—, también son suficientes para que un tercero, ajeno a dicho trámite, proceda a constituir en renuencia a la entidad demandada. 38.
Segundo, el otro documento aportado con la demanda y mediante el cual la actora pretende demostrar el cumplimiento de este requisito es el «radicado 3200- SAF-2025-0020220-ER», tampoco da cuenta de la constitución en renuencia al IGAC. 39. Sobre el particular, la Sala destaca que en el expediente no se encontró algún anexo con dicho radicado; sin embargo, por el contenido que le atribuye la señora Rodríguez Fonseca en el hecho 9 de la demanda15, este parece coincidir con el documento cuyo asunto es «Queja y solicitud de inicio de investigaciones disciplinarias en contra de funcionarios adscritos a la dirección Territorial Boyacá con sede en la ciudad de Tunja»16. 40.
Pues bien, dicha petición se presentó con fundamento en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, en la que la actora elevó las siguientes solicitudes: 1. Respetuosa de su función solicito, intervenir con vigilancia especial sobre estos procesos en los que se ha evidenciado que existe una posición carente de fundamentos válidos, respuestas saturadas de criterios personales y subjetivos que se han alejado de la naturaleza que estas personas tienen como funcionarios públicos, no está bien las acciones que se han desplegado para con los administrados, el respeto por el trabajo de las personas que como en mi caso trabajamos de manera independiente de forma honesta y responsable. 2.
Desde la oficina de control interno disciplinario se tomen las acciones pertinentes y conducentes por las evidentes faltas disciplinarias materializadas en las respuestas ofrecidas por la entidad IGAC Territorial Boyacá, conforme a lo establecido en la ley 1952 de 2019 modificada por la ley 2094 de 2021. 3. Se tenga como antecedente la queja presentada mediante oficio N°3200SAF- 2025-0011003-ER en la que denuncié la solicitud de autorizaciones para la generación de radicados en los oficios de petición en la ventanilla de correspondencia de la DT Boyacá, y el manejo de planillas de recolección de datos personales las cuales contienen reserva legal y se exhiben de forma abierta al público, cuando no cuentan con los permisos establecidos en la ley 1581 de 2012, su decreto reglamentario 1377 de 2013, la ley 1266 de 2008, los capítulos 25 y 26 del decreto 1074 de 2015 y demás normas concordantes, las cuales hasta la fecha siguen aplicándose en la DT Boyacá al igual que los carteles de requisitos en el sexto piso de atención al público de la entidad. 15 «Estas irregularidades fueron puestas en conocimiento del Superior Jerárquico del IGAC en Bogotá, mediante radicación 3200-SAF-2025- 0020222-ER, sin que hasta la fecha se hayan adoptado correctivos, consolidando un patrón de conducta contraria a la ley, sumado a que, se tiene conocimiento de la existencia de más usuarios afectados bajo estas arbitrarias actuaciones». 16 Frente a este hecho en concreto, el IGAC – Territorial Bogotá no se pronunció; y la Territorial Boyacá manifestó que era «parcialmente cierto en cuanto al radicado».
Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Para la Sala, lo anterior no permite concluir que dicho documento tuviese por objeto solicitarle a la entidad accionada el cumplimiento de los deberes legales y administrativos enunciados en la demanda, con el propósito de agotar el requisito de procedibilidad previo al ejercicio de la acción consagrada en la Ley 393 de 1997. 42.
Por el contrario, de su contenido se logra constatar que su propósito era pedir el inicio de investigaciones disciplinarias contra los funcionarios del IGAC – Territorial Boyacá allí mencionados, lo cual difiere del alcance de la acción de cumplimiento instituida en el artículo 87 de la Constitución Política. 43. En tales términos, no se acredita el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la parte demandada. 2.2.
Conclusión 44. La Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento sub examine. En su lugar, la rechazará, por no agotarse en debida forma la constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 19 de junio de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento presentada por la señora Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca, por no agotar el requisito de constitución en renuencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Accionante: Nilsa Rocío Rodríguez Fonseca Accionado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Radicado: 15001-23-33-000-2025-00328-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx