CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., doce (12) de marzo dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-26-000-2007-00503-01 (46.052) Demandante: José Arístides Almonacid León y otros Demandados: Beneficencia de Cundinamarca y otros Referencia: Controversias contractuales Asunto: Salvamento parcial de voto Comparto la decisión adoptada por la Subsección en la sentencia del 21 de febrero de 2025, en cuanto confirmó la negativa de las pretensiones formuladas en contra de la Beneficencia de Cundinamarca.
Sin embargo, me separo de la determinación de mantener esta misma decisión respecto del señor Carlos Fidolo González y la sociedad Supercenter Ltda. En relación con estas dos personas, considero que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era la llamada a resolver los pedimentos en su contra, pues no se cumplían los presupuestos para aplicar la figura del fuero de atracción. En la decisión adoptada por la Sala (sección 1.1), se afirma que se cumplieron los requisitos para aplicar la figura, dado que: (i) “su actuación [la de Carlos Fidolo González y Supercenter Ltda.] está involucrada en la causación del daño base de reclamación” y (ii) “la causa petendi se sustenta en hechos concatenados que coinciden al mismo tiempo -se hacen inescindibles- y conducen al mismo daño, la alegada pérdida de las mejoras que sufrió la parte demandante, atribuida a las conductas de restitución del inmueble en el contrato de arrendamiento que se materializó con la diligencia de entrega del bien a los particulares”.
Sin embargo, no comparto esta conclusión, pues la causa del daño imputado a la entidad pública y a los particulares no era la misma. Justamente, por esta razón, la responsabilidad atribuida a la entidad pública tenía un fundamento contractual, mientras que la imputada a las personas privadas era de carácter extracontractual. A diferencia del CPACA, el CCA —estatuto procesal aplicable al litigio— no contemplaba expresamente la figura del fuero de atracción, sino que esta fue desarrollada por la jurisprudencia. Según el artículo 82 del CCA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas, así como de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Por lo tanto, esta jurisdicción especializada no tenía competencia para resolver litigios que involucraran exclusivamente a particulares que no ejercieran funciones públicas. No obstante, la jurisprudencia determinó que en ciertos casos, el factor de conexión permitía que esta jurisdicción conociera pretensiones formuladas contra sujetos de 2 derecho privado cuando estos fueran demandados conjuntamente con una entidad pública, dando lugar a lo que se denominó fuero de atracción1.
Dado que esta figura desplaza al juez natural —es decir, a la jurisdicción ordinaria— del conocimiento de las controversias surgidas entre personas de derecho privado que no ejercen funciones públicas, lo cual incide en una de las garantías fundamentales del debido proceso, consistente en ser juzgado ante juez o tribunal competente (Constitución Política, art. 29), la Corporación estableció desde una etapa temprana, que su aplicación debía ser excepcional.
En este sentido, la Sección Tercera advirtió que: “no se puede manejar con ligereza conceptual, ni con valoración descuidada de la realidad fáctica, pues se corre el riesgo de desnaturalizar la jurisdicción, ya que bastaría buscar un centro de imputación jurídica, de cuyos hechos, actos y omisiones conozca la jurisdicción de lo contencioso - administrativo, para que justicia ordinaria sea relevada, sin causa, motivo o razón, del conocimiento de los asuntos que le están asignados por la ley”2.
La delimitación de los casos en los que excepcionalmente podía aplicarse el fuero de atracción se decantó jurisprudencialmente, atendiendo siempre a la relación jurídica sustancial debatida en el litigio. Así, la jurisprudencia de la Sección Tercera consideró que su procedencia exige que los hechos en los que se sustentan las imputaciones formuladas contra la entidad pública y el particular sean los mismos y que tengan la misma fuente: ya sea porque existe un litisconsorcio necesario por pasiva3, ya sea porque hay una concausalidad, en virtud de la cual ambos sujetos, con su conducta, pudieron haber contribuido a la producción del daño y, en consecuencia, responderán por los perjuicios causados4.
El legislador incorporó esta construcción jurisprudencial en el CPACA, al disponer que "en todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas (…)” (art. 140). Asimismo, estableció que "(…) cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa será competente para su conocimiento y resolución".
Respecto de las pretensiones formuladas por José Arístides Almonacid León y Rodicars Ltda. contra Carlos Fidolo González y la sociedad Supercenter Ltda., no concurrían razones para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo desplazara a la jurisdicción ordinaria en su función de resolverlas. En efecto, no se cumplían los presupuestos para aplicar la figura del fuero de atracción, ya que: (i) entre los demandantes, por una parte, y la Beneficencia de Cundinamarca, junto con los particulares demandados, por otra, no existía una única relación sustancial que, por su naturaleza o por disposición legal, debiera resolverse de manera uniforme ni que hiciera necesaria la comparecencia de los particulares para decidir de mérito; y 1 C.E., Secc.
Tercera, Sent. 51.714, jun. 18/2015, C.P. Hernán Andrade Rincón. 2 C.E., Secc. Tercera, Sent. nov. 27/1994, C.P. Julio César Uribe Acosta 3 C.E., Secc. Tercera, Sent. may. 19/2005, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 25000-23-27-000- 2002-90106-01(AP). 4 C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent.: i) mar. 22/2017, Exp. 38.958; ii) abr. 11/2019, Exp. 45.205; iii) jul. 25/2019, Exp. 51.687; iv) ago. 28/2019, Exp. 52.603; v) dic. 12/2019, Exp. 45.978. 3 (ii) la imputación del daño a la entidad pública y a las personas privadas demandadas no se fundaba en los mismos hechos.
Entre los demandantes (José Arístides Almonacid León y Rodicars Ltda.) y la Beneficencia de Cundinamarca existía una relación jurídica sustancial derivada del contrato de arrendamiento No. 77 de 2002, en virtud del cual la entidad pública se obligó a concederles el goce de una cosa ajena (Código Civil, art. 1974): el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-378618, registrado en la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C. De esta relación jurídico- patrimonial, que es fuente de derechos crediticios o personales, no formaban parte Carlos Fidolo González ni la sociedad Supercenter Ltda., quienes —aunque eran los propietarios del inmueble— tenían la condición de terceros respecto del contrato de arrendamiento.
Así, para decidir si la Beneficencia de Cundinamarca, en su condición de arrendadora del inmueble, había incumplido el contrato y, en consecuencia, debía indemnizar los perjuicios causados al arrendatario por la imposibilidad de continuar con el goce del bien, así como reembolsar el costo de las mejoras necesarias, no era necesaria la comparecencia de los particulares demandados.
Como terceros frente al contrato, Carlos Fidolo González y la sociedad Supercenter Ltda. no eran deudores de la obligación de conceder el goce de la cosa (Código Civil, art. 1973), ni de reembolsar al arrendatario el costo de las reparaciones indispensables no locativas efectuadas en la cosa arrendada (Código Civil, art. 1993), ni de cualquier otra obligación derivada del acuerdo de voluntades entre las partes contractuales (res inter alios acta).
Por esta misma razón, la sentencia no debía ser uniforme respecto de la entidad pública y las personas privadas demandadas: dado que no existía unicidad en la relación sustancial, la obligación de pagar los perjuicios o el valor de las mejoras no podía sustentarse en el mismo título jurídico. En consecuencia, no había un litisconsorcio necesario por pasiva (CGP, art. 61;
CPC, art. 51) que es uno de los casos en que procede la aplicación del fuero atracción. La inexistencia de una relación sustancial única e inescindible entre los demandantes, la entidad pública y las personas privadas demandadas también explica por qué no puede sostenerse la existencia de "un mismo daño", como plantea la sentencia de la que me aparto.
En términos generales, el daño supone un perjuicio material o inmaterial a un interés jurídicamente protegido. En el ámbito contractual, consiste en la lesión del derecho de crédito derivada de un comportamiento del deudor contrario al programa de la prestación5. Desde este punto de vista, respecto de la imputación efectuada contra la Beneficencia de Cundinamarca, el daño correspondía a la presunta lesión del derecho personal o crediticio que José Arístides Almonacid León y Rodicars Ltda., como arrendatarios, tenían para que la entidad pública, como sujeto pasivo del débito obligacional, les procurara el goce de la cosa (Código Civil, art. 1973) y les reembolsara el costo de las reparaciones indispensables no locativas efectuadas en la cosa arrendada, siempre que no las hubiera hecho necesarias por su culpa (Código Civil, art. 1993). 5 C.E., Secc.
Tercera, Sent. feb. 21/2002, C.P. Ricardo Hoyos Duque, Rad. 25000-23-26-000-1993-8674- 01(14112). 4 Sin embargo, lo mismo no puede afirmarse respecto de las pretensiones formuladas para que Carlos Fidolo González y la sociedad Supercenter Ltda. fueran condenados, junto con la entidad pública, a pagar el valor de las mejoras, el good will adquirido por el inmueble y las sumas pagadas por concepto de contribución de valorización. La causa que justificaría el desplazamiento patrimonial reclamado por los demandantes respecto de estos particulares no podía fundarse en la lesión de un derecho de crédito derivado del contrato de arrendamiento No. 77 de 2002, pues ellos no eran parte de ese negocio jurídico.
El fundamento de esa pretensión, que no fue expresamente enunciado en la demanda, podría sustentarse, por ejemplo, en la obligación del propietario de un terreno en el que otra persona hubiera edificado sin su conocimiento y debiera hacerse dueño de las construcciones mediante las indemnizaciones prescritas a favor de los poseedores de buena o mala fe (Código Civil, art. 739).
No obstante, en ningún caso podría sostenerse que ese desplazamiento derivara del mismo daño atribuido a la Beneficencia de Cundinamarca: la lesión de los derechos personales de los demandantes por el incumplimiento de obligaciones contractuales. Las anteriores consideraciones reafirman mi postura, expresada en otras providencias de la Subsección, en el sentido de que la figura del fuero de atracción no resulta aplicable cuando las pretensiones formuladas contra el Estado y el particular demandado son de distinta naturaleza: extracontractual respecto de la entidad pública y contractual respecto del privado (o viceversa)6.
En conclusión, considero que la sentencia de la que me aparto parcialmente no debió aplicar el fuero de atracción, pues no resultaba procedente y, en consecuencia, debió declarar de oficio la falta de jurisdicción en relación con las pretensiones dirigidas contra Carlos Fidolo González y la sociedad Supercenter Ltda. En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento parcial de voto frente a lo decidido por la Subsección A de la Sección Tercera en sentencia del 21 de febrero de 2025.
Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de 6 C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent. nov. 20/2020, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad. 25000-23-26- 000-2007-00333-01 (50433). C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent. ago. 13/2021, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078).
C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent. mar. 18/2022, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. 68001-23-31-000-2012-00131-01 (58316). 5 tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF