CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Encontrándose el proceso para resolver la admisión de la demanda, se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocerlo, por las razones que a continuación se exponen.
I.
ANTECEDENTES Los señores Iván Rafael Benitorebollo Ruiz, Edgar Yamir Cabria Gonzales, Omar Elías Mora Díaz y la señora María Bernarda Vergara Álvarez, por conducto de apoderado, formularon demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de: 1. Declarar la nulidad del acto administrativo denominado “Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativa (ECDF) 2018- 2019 Cohorte III Reporte de Resultados” proferido por cada uno de los demandantes, en el que se decretó que “El puntaje obtenido NO le permite ser candidato a reubicación salarial o ascenso en el escalafón nacional docente”, expedido por el ICFES y publicado el 15 de agosto de 2019, conforme al artículo 18 de la Resolución No. 18407 del 29 de noviembre de 2019 del Ministerio de Educación Nacional. 2.
Declarar la nulidad de los actos administrativos sin número, del 6 de noviembre de 2019, mediante los cuales se dio “Respuesta a reclamación frente a los resultados de la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo (ECDF) cohorte III”, expedidos por el ICFES. La demanda fue radicada el 31 de agosto de 2020 ante los Juzgados Administrativo de Montería y le correspondió por reparo al Juzgado Quinto Administrativo de Montería. Por medio de auto del 7 de octubre de 2020, la mencionada autoridad judicial decretó «la desacumulación de las demandas bajo estudio respecto de los señores Edgar Yamir Cabía González, Omar Elias Mora Díaz y María Bernarda Vergara Álvarez.
Por lo que el despacho solo avoca el conocimiento de la demanda correspondiente al señor Iván Rafael Benitorebollo Ruíz», y, a su vez, ordenó que se desglosaran los documentos que sirvieran como soporte para la presentación de las demandas de manera individual. En proveído de 7 de abril de 2021, se admitió la demanda presentada por el señor Benitorebollo Ruiz, como consecuencia de ello se ordenó notificar personalmente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al ICFES, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Mediante escritos presentados el 6 de agosto y 3 de septiembre de 2021, la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el ICFES, respectivamente, contestaron la demanda y propusieron excepciones, entre ellas la de falta de competencia, alegada por el ICFES. A través de providencia de 19 de noviembre de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo de Montería, resolvió declarar probada la excepción de falta de competencia y, ordenó remitir el proceso a esta Corporación. Contra la anterior decisión la apoderada judicial de la parte demandante interpuso recurso de reposición el cual, fue negado por improcedente mediante auto del 14 de diciembre de 2021.
II. CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan. 2.1.
Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 2022, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 2.2.
Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción. En ese sentido, cabe señalar que los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.
Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera: La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.
De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido reglas de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no existe. No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».
Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.
Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos» y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre».
En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral: Ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
No es factible, considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido reglas de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.
A partir del 25 de enero de 2022, conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, sin atención a su cuantía. 2.3. Análisis específico de admisibilidad. En el presente caso, el demandante pretende obtener la nulidad de los actos mediante los cuales se determinó que el «“El puntaje obtenido NO le permite ser candidato a reubicación salarial o ascenso en el escalafón nacional docente”» y de la respuesta a la «reclamación frente a los resultados de la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo (ECDF) cohorte III”», emitidos en curso de la «Evaluación de Carácter Diagnóstica formativa (ECDF) 2018 – 2019 III cohorte», a la que se inscribió en su condición de maestro oficial, con el fin de ascender o ser reubicado en el Escalafón Nacional Docente La relación fáctica expuesta evidencia una controversia eminentemente laboral, pues la pretensión de la parte actora se fundamenta en el procedimiento de ascenso dentro del escalafón docente y la correspondiente reubicación salarial, aspectos que forman parte del régimen de carrera y de la estabilidad en el empleo público.
Lo anterior, implica que el litigio debe tramitarse a través de un proceso de doble instancia, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia. Ahora bien, la demanda fue radicada el 31 de agosto de 2020 ante los juzgados administrativos del circuito de Montería (Córdoba) y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original de la Ley 1437 de 2011, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico de la controversia no superaba los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por último, dado que el lugar de prestación del servicio del demandante, al momento de interponer la demanda, se encuentra en la ciudad de Montería (Córdoba), y que el proceso fue asignado por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Montería, resulta procedente devolver el expediente a dicha autoridad judicial para lo de su competencia. En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho, DISPONE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor, devolver el expediente al Juzgado Quinto Administrativo de Montería (Córdoba), de conformidad con lo indicado en la motivación.
TERCERO: Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.