1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 Accionante: Olga Lucia Rojas Torres Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Temas: Derechos fundamentales debido proceso, acceso a la administración de justicia. Reconocimiento y pago de sanción moratoria e indemnizaciones como consecuencia de la declaración de una relación laboral encubierta.
DECLARA IMPROCEDENTE SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Olga Lucia Rojas Torres, en nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
ANTECEDENTES La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo digno y justo, a la estabilidad laboral y al principio de favorabilidad, los cuales estima violados con las sentencias del 7 de diciembre de 2022 y 5 de septiembre de 2024, proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000- 23-42-000-2020-00006-00 [01].
HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que entre el 11 de octubre y el 31 de diciembre de 2016 fue vinculada como psicóloga en la Fiscalía General de la Nación mediante contrato de prestación de servicios 0385, que las actividades contratadas pertenecen a las funciones propias de la entidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 2 Que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a fin de que se declare la relación laboral encubierta y a título de restablecimiento pidió: «(…) i) Cesantías, ii) intereses de las cesantías, iii) sanción moratoria por no haber consignado las cesantías, iv) vacaciones, v) prima de vacaciones, vi) prima de navidad, vii) indemnización por despido sin justa causa, viii) indemnización por no haber consignado las cesantías conforme a lo ordenado por la ley y ix) indemnización por falta de pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos legales» Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en sentencia del 7 de diciembre de 2022 decidió declarar la existencia de la relación laboral encubierta, condenar al pago de las prestaciones sociales y emolumentos «a las que tiene derecho un empleado de planta de la entidad demandada con similares funciones» y negar las demás pretensiones.
Que inconforme con la decisión antes citada presentó recurso de alzada, el cual resolvió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B a través de la sentencia del 5 de septiembre de 2024 modificando el numeral 3º de la providencia de primera instancia y confirmando en lo demás. En su criterio la negativa de las autoridades judiciales accionadas a conceder la sanción moratoria por no consignar cesantías y la indemnización por despido injustificado le transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo digno y justo, a la estabilidad laboral y al principio de favorabilidad.
PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados y se ordene a las autoridades judiciales accionadas reconocer «LAS INDEMNIZACIONES SEGÚN LOS SEÑALADO EN EL ARTICULO 65 DEL CODIGO (sic) SUSTANTIVO DEL TRABAJO Y LA LEY 50 ARTICULO 99, que fueron objeto de las pretensiones de la demanda». TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 8 de mayo de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación de las autoridades judiciales accionadas y se vinculó como tercero interesado a la Fiscalía General de la Nación. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A señaló que la providencia cuestionada se profirió conforme a la normativa y la jurisprudencia aplicable al asunto.
Considera que la acción de tutela no resulta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 3 viable, ante el incumplimiento de los requisitos generales relacionados con la subsidiariedad y la argumentación. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B manifestó que la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, dado que la accionante no indicó en cuáles defectos incurrió la autoridad judicial accionada, sino que se limita a exponer los desacuerdos con la decisión emitida, constituyendo este medio como una tercera instancia del proceso ordinario.
Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela y, en caso de estimarla procedente que se nieguen las pretensiones, toda vez que en la sentencia cuestionada se indicó la razón por la cual no era posible el reconocimiento de la sanción moratoria pretendida. POSICIÓN DEL VINCULADO La Fiscalía General de la Nación fue debidamente notificada de la acción de tutela; sin embargo, guardó silencio.
Se decidirá previa las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 4 Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. ( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.
( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 5 servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, la accionante solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo digno y justo, a la estabilidad laboral y al principio de favorabilidad, los cuales estima violados con las sentencias del 7 de diciembre de 2022 y 5 de septiembre de 2024, por medio de las cuales se declaró la existencia de la relación laboral encubierta y se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignar las cesantías y las indemnizaciones por despido injustificado, por no haber consignado las cesantías y 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 6 falta de pago de las prestaciones sociales. Es del caso aclarar que la providencia que será estudiada por el juez constitucional es la sentencia del 5 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pues fue la decisión que puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional7 señala que el presupuesto de la relevancia constitucional se encuentra satisfecho, cuando: 1) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; 2) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, 3) se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Encuentra la Sala que la argumentación de la accionante se centra en discutir el hecho de que la autoridad judicial accionada no reconoció y ordenó el pago de la «sanción moratoria por no haber consignado las cesantías, indemnización por despido sin justa causa, indemnización por no haber consignado las cesantías conforme a lo ordenado por la ley y, indemnización (sic) por falta de pago de las prestaciones sociales».
Ello sin exponer de manera alguna cómo esa sistuacion vulnera sus derechos fundamentales, ni cuales son los errores en que incurre la autoridad judicial, que pudieran dar lugar a invalidar la decisión. En esa medida, se tiene que lo planteado por la señora Rojas se encamina a volver sobre una controversia ya decidida por el juez ordinario en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no a demostrar una vulneración de derechos fundamentales; es decir, no presenta una situación de relevancia constitucional que implique la necesidad de intervención del juez constitucional; sino que se le limita a reclamar en sede constitucional las pretensiones que le fueron negadas en el proceso ordinario.
Sobre el particular, evidencia la Sala que la Sección Segunda, Subsección B de la corporación en la sentencia controvertida indicó que no había lugar a acceder a dichas pretensiones, bajo el entendido que es a partir de la sentencia que surge una nueva situación jurídica, esto es, «una relación laboral, que estaba siendo encubierta a través de un contrato de prestación de servicios»; de ahí que, los emolumentos pedidos son consecuencia de una relación laboral previamente establecida y no de la que nace con el fallo que la declara.
Así las cosas, el asunto no tiene relevancia constitucional, toda vez que, el debate propuesto se basa en la inconformidad con la decisión adoptada de negar el pago de la sanción e indemnizaciones solicitadas, de ahí que, la accionante busca convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia del proceso 7 Corte Constitucional, SU 215 de 2022 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02509-00 7 ordinario; razón por la cual se declarará improcedente la tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Olga Lucia Rojas Torres, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente HAPC