Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante OMAIRA CÓRDOBA MONTAÑA Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Cobro coactivo.

Excepción de falta de título ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 3, que decidió: «PRIMERO. No prosperan las excepciones de inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, así como prescripción de mesadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Se accede a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada por Omaira Córdoba Montaña contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–. En consecuencia, se declara la nulidad de los siguientes actos administrativos: - La Resolución N° RCC-6844 de 2 de marzo de 2016 expedida por el Funcionario Ejecutor, por medio de la cual se resuelven las excepciones interpuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado en contra de Omaira Córdoba Montaña. - La Resolución N° RCC-7766 de 28 de junio de 2016 expedida por el Funcionario Ejecutor, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución que resuelve las excepciones.

TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar la terminación del proceso de cobro coactivo N° 82633 adelantado en contra de Omaira Córdoba Montaña.

CUARTO. Condenar en costas a la parte demandada, liquídense por Secretaría y sígase el procedimiento establecido en el artículo 366 del C.G.P.

QUINTO. Fijar como agencias en derecho la suma de quinientos mil pesos ($500.000) a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y a favor de la demandante.)»1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La UGPP inició procedimiento de cobro coactivo en contra de Omaira Córdoba Montaña mediante el mandamiento de pago contenido en la Resolución Nro. RCC- 1 Cuaderno principal. Folio 237. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5988 del 30 de noviembre de 2015, que invocó como título ejecutivo las Resoluciones Nro.

RDP-017701 del 6 de mayo de 2015 y RDP-025806 del 24 de junio del mismo año, que determinaron mayores valores recibidos por la deudora por concepto de mesadas pensionales. Omaira Córdoba Montaña propuso las excepciones i) de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y ii) de falta de título ejecutivo en contra del mandamiento de pago, las cuales fueron negadas mediante la Resolución Nro.

RCC-6844 del 2 de marzo de 2016. La demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, pero la UGPP la confirmó mediante la Resolución Nro. RCC-7766 del 28 de junio de 2016.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), Omaira Córdoba Montaña formuló las siguientes pretensiones: «1. Se declare nula, por ilegal, la Resolución RCC 6844 de 2 de marzo de 2016 emanada de la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social, por medio de la cual se resuelven las excepciones propuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado contra mi representada OMAIRA CÓRDOBA MONTAÑA. 2.

Se declare nula, por ilegal, la Resolución RCC 7766 del 28 de junio de 2016 emanada de la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social, por medio de la cual se resuelve recurso de reposición contra la resolución que resuelve las excepciones dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado contra mi representada OMAIRA CÓRDOBA MONTAÑA. A título de restablecimiento 3.

Consecuencia de lo anterior DECLARACIÓN, y como restablecimiento del derecho, solicito se deje sin efecto toda ejecución adelantada con base en las resoluciones obrantes en el expediente No 82633 dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social contra mi representada OMAIRA CÓRDOBA MONTAÑA»2.

Para estos efectos, invocó como normas violadas el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985, la Ley 797 de 2003 y las «demás normas concordantes y complementarias que sean aplicables al sub judice»3. Los cargos de nulidad se resumen así: La actora puso de presente que obtuvo el reconocimiento del derecho a la pensión gracia mediante la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga del 7 de abril de 2006.

En cumplimiento de lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (en adelante CAJANAL) expidió la Resolución Nro. 41543 del 18 de agosto del mismo año, que reconoció el derecho pensional y 2 Cuaderno principal. Folio 2. 3 Cuaderno principal. Folio 5. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ordenó su inclusión en nómina de pensionados.

Continuó su relato afirmando que la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Santa Marta ordenó la suspensión de la mesada pensional reconocida, mediante decisión del 29 de mayo de 2014. En consecuencia, la UGPP profirió la Resolución Nro. RDP-022840 del 23 de julio del mismo año, que ordenó interrumpir los pagos a Omaira Córdoba Montaña, e interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que pretende la nulidad del acto proferido por CAJANAL, en el proceso identificado con el radicado Nro. 15001-23-33-000-2014- 00301-00.

Luego, la UGPP profirió la Resolución Nro. RDP-017701 del 6 de mayo de 2015 que, además de servir de título ejecutivo en el cobro coactivo adelantado en su contra, determinó que recibió mayores valores por concepto de mesadas pensionales cobradas entre el 28 de febrero y el 24 de junio de 2014. Con base en lo anterior, la actora destacó que los pagos objeto del cobro fueron realizados un mes antes de la expedición de la resolución que ordenó la suspensión del pago del 23 de julio de 2014.

Ahora, respecto del concepto de la violación propiamente dicho, la demandante indicó que se violaba el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, por lo que «no podría la U.G.P.P. pretender, en primer lugar, que mi cliente supiera del contenido de la resolución que la excluye de nómina si el último cobro lo realizó un mes antes de la expedición de esa misma resolución, y en segundo lugar, que los errores que se cometen por la UGPP, tengan que incidir directamente con mi representada, y que estos pretendan sin justificar su culpa en la expedición de los actos administrativos, violar los derechos de mi defendida»4.

Indicó que «la U.G.P.P. al omitir la información de la fecha en la cual mi poderdante cobro (sic) los pagos realizados antes de la expedición de la resolución que saca de nómina el acto administrativo que otorga la pensión gracia, se constituye una falsa motivación para el resuelve de la resolución rdp017701 de 2015, que de no haber sido así, no hubiese tenido fundamento para expedir la resolución que sirve de base y presta mérito ejecutivo para el cobro coactivo»5.

Oposición a la demanda La UGPP controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: Afirmó que los actos administrativos fueron proferidos con fundamento en la ley, sobre todo aquellos relacionados con el reconocimiento de derechos pensionales. Luego, la entidad demandada destacó los siguientes hechos: • CAJANAL profirió las Resoluciones Nro. 22401 de 2001 y Nro. 2131 de 2002 que negaron la pensión gracia en favor de la actora.

Sin embargo, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga profirió la sentencia de tutela del 7 de abril de 2006 que reconoció el derecho pensional referido. • En el año 2014, la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Santa Marta ordenó la suspensión provisional de los efectos de la sentencia de tutela. En consecuencia, la UGPP profirió la Resolución Nro.

RDP-022840 del 23 de julio de 2014 (que ordenó cesar los pagos), expidió el Oficio Nro. 4 Cuaderno principal. Folio 44. 5 Cuaderno principal. Folio 44. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 20149906233921 del 10 de diciembre del mismo año (que solicitó a la actora reintegrar los mayores valores pagados) e interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de reconocimiento pensional. • La entidad profirió la Resolución Nro.

RDP-017701 del 6 de mayo de 2015 que estableció que Omaira Córdoba Montaña adeudaba al Sistema General de Pensiones un total de $210.966.213,18. Este acto fue confirmado mediante la Resolución Nro. RDP-025806 del 24 de junio del mismo año. • La UGPP expidió la Resolución Nro. RCC-5988 del 30 de noviembre de 2015 que libró mandamiento de pago contra la deudora por los valores determinados en la Resolución Nro.

RDP-017701 del 6 de mayo de 2015. • Omaira Córdoba Montaña propuso excepciones contra el mandamiento de pago, pero estas fueron negadas por los actos acusados. La entidad expuso que la pensión gracia es una prestación otorgada a los docentes del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados que laboraron por 20 años o más, cumplan 50 años o más de edad, demuestren una conducta intachable, carecen de medios de subsistencia según su posición social y no perciban pago alguno del tesoro nacional.

A continuación, explicó el contenido de la Ley 114 de 1913 y sostuvo que la pensión gracia corresponde a un instrumento de desigualdad positiva que pretende poner en las mejores condiciones a los maestros que cumplan los requisitos mencionados. Con base en lo anterior, analizó de nuevo los requisitos para acceder a la pensión gracia y concluyó que la demandante los incumplía porque no era una docente nacionalizada y porque sus ingresos provienen del Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones).

Destacó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia del 21 de junio de 2016, estudió un caso similar en el que consideró que no se puede alegar la figura de cosa juzgada para evadir un fraude o para validar una situación ilegal. Manifestó que esta postura también fue acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-951 de 2013.

Así las cosas, adujo que no podía ser validada la pensión en favor de la demandante con base en la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, pues tuvo origen en un reconocimiento ilegal. Con fundamento en lo expuesto, la UGPP concluyó que no son de recibo las pretensiones de la demandante tendientes a obtener la nulidad de las actuaciones adelantadas para el reintegro de la mesada pensional obtenida de forma ilícita.

Además, sostuvo que el reconocimiento de la mesada pensional no derivó de un error de la administración, sino de una decisión judicial que se ha demostrado en diversos procesos fue irregular, por lo que la actora no recibió el pago de las mesadas de buena fe. Finalmente, la UGPP propuso en escrito separado cuatro excepciones6. La primera, caducidad, la segunda, la no estimación razonada de la cuantía, la tercera, la 6 Las dos primeras excepciones fueron desestimadas en audiencia inicial celebrada el 5 de febrero de 2018 y las otras resueltas desfavorablemente en la sentencia de primera instancia. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 denominó «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES»7, según la cual los actos acusados fueron proferidos conforme a derecho y la mesada pensional fue reconocida ilegalmente y, por último, propuso la excepción de prescripción de las mesadas pensionales, en la que afirmó que «solicito muy respetuosamente, se declare la prescripción de las mesadas o las diferencias de las mensualidades causadas con anterioridad a los tres años de la presentación de la demanda y con respecto a la fecha de adquisición del status pensional»8.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 3, accedió a las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Afirmó que la excepción denominada «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES» se fundamentó en las mismas razones planteadas por la demandada como argumentos de defensa, por lo que analizaría su prosperidad junto con el fondo del asunto.

En cuanto a la excepción de prescripción, afirmó que esta no tiene coherencia con las pretensiones de la demanda, pues no se solicita el reconocimiento y pago de ninguna mesada pensional, de tal modo que fue negada. Luego, el Tribunal manifestó que el cargo de nulidad de falsa motivación consiste en que la administración expone un motivo como fundamento de su decisión que no corresponde a la realidad fáctica o jurídica9.

Con base en lo anterior, a quo expuso los hechos que encontró probados y destacó que los actos acusados negaron la excepción de falta de título ejecutivo porque la obligación es clara, expresa y exigible, invocando el contenido de la Resolución Nro. RDP-017701 del 6 de mayo de 2015. No obstante, las sumas objeto del cobro coactivo fueron pagadas entre enero y junio de 2014, es decir con anterioridad al acto administrativo de suspensión del 23 de julio de 2014, el cual solo fue notificado a la actora el día 31 del mismo mes y año. Por lo anterior, concluyó que «el fundamento del acto administrativo demandado resulta contrario a la realidad, porque si bien, a la fecha en que la UGPP ordenó seguir adelante la ejecución desde perspectiva formal, se contaba con título ejecutivo, lo cierto es que la obligación no existía, y de forma lógica no era exigible»10 (negrilla del original).

Manifestó que la decisión estaba viciada de falsa motivación porque se podía inferir, sin mayores esfuerzos, la inexistencia de la deuda a cargo de la demandante, pues en la parte considerativa se expuso que se cobraron sumas con posterioridad a la suspensión del pago de la prestación, cuando al determinar el valor se hizo referencia a fechas anteriores.

Sostuvo que el artículo 1° de la Ley 1066 de 2006 establece que deben observarse los principios de la función administrativa del artículo 209 de la Constitución, dentro de los cuales se encuentra el de legalidad, lo que impone a la administración verificar la existencia de la obligación al decidir las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. 7 Cuaderno principal.

Folio 114. 8 Cuaderno principal. Folio 114. 9 Al respecto citó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 05001-23-31-00-2003-02933-01 (2199-14). Sentencia del 3 de agosto de 2017. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Cuaderno principal. Folio 230. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado considera que la excepción de falta de título ejecutivo no permite alegar al deudor la inexistencia de la obligación, para lo cual citó como ejemplos las sentencias del 23 de noviembre de 201711 y del 22 de febrero de 201812.

Empero, puso de presente que se aparta de este criterio, posibilidad que es reconocida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-621 de 2015, y la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de tutela del 6 de julio de 201713. Para fundamentar esta decisión, expuso que el artículo 13 de la Constitución establece que el Estado protegerá especialmente a las personas que se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta por motivos de su condición económica, física o mental.

En concordancia, la Ley 1251 de 2008, modificada por la Ley 1850 de 2017, dispone que el Estado brindará especial protección a los adultos mayores en circunstancia de debilidad y vulnerabilidad manifiesta por su condición económica, física o mental. Dijo que esta especial protección está prevista en diversos instrumentos internacionales.

En este orden, destacó que la demandante tiene 68 años de edad, por lo que se considera un adulto mayor con fundamento en el artículo 3° de la Ley 1251 de 2008, de tal modo que goza de la especial protección. En consecuencia, para este asunto, deben interpretarse las normas que regulan el procedimiento de cobro coactivo y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con base en los principios de justicia material y equidad, pues no todos los casos pueden solucionarse con el cumplimiento textual de los requisitos, sino que exigen la articulación con principios del Estado Social de Derecho.

Indicó que está probado que los actos acusados ordenaron seguir adelante la ejecución por valor de $210.966.213,18 con fundamento en una obligación inexistente, que el valor de la pensión gracia para el primer semestre de 2014 era de $2.443.000 y que la UGPP sumó al crédito $197.772.524,54 a pesar de que el pago fue producto de un retroactivo de las mesadas pensionales.

De esta forma, consideró que «La decisión acusada, sin lugar a dubitaciones amenaza de forma grave los derechos de Omaira Córdoba Montaña como persona de la tercera edad, en tanto es sometida sin justificación razonable, por parte de la UGPP, al pago de unos dineros que, desde el punto de vista jurídico, no debe». El a quo afirmó que, en atención al deterioro natural de las condiciones físicas de las personas por el paso de los años y la consecuente pérdida de la fuerza laboral, no es posible equiparar las condiciones de quienes aún pueden procurarse su subsistencia mediante de su trabajo, que las que ya están pensionadas como ocurre en este caso.

Por este motivo, consideró que las sentencias de las cuales se aparta, del 23 de noviembre de 2017 y del 22 de febrero de 2018, no son aplicables en este caso porque no analizaron la edad del deudor debido a que no era un aspecto relevante, pues una de ellas se trata del cobro de una liquidación oficial del IVA, que supone una actividad comercial, y en la otra el demandante era una persona jurídica.

Adujo que, en el fallo del 1° de septiembre de 2014, la Sección Segunda del Consejo 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 17001-23-31-000- 2010-00124-01 (21568). Sentencia del 23 de noviembre de 2017. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Cuarta. Proceso: 15001-23-33-000- 2012-00211-01 (20817). Sentencia del 22 de febrero de 2018. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 11001-03-15-000-2017-01345-00 (AC). Sentencia del 6 de julio de 2017. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de Estado, con fundamento en la sentencia T-719 de 2003, manifestó que el solo hecho de que el afectado sea una persona de la tercera edad es suficiente para considerar que hay un incremento en la vulnerabilidad del deudor14.

Así las cosas, aunque esta afirmación se hizo frente al análisis de la aplicación del principio de justicia rogada, para el Tribunal es extensible al caso bajo examen debido a la relevancia constitucional que tienen las personas de la tercera edad. Por lo anterior, concluyó que en este caso procede la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados.

En cuanto al restablecimiento del derecho, señaló que la pretensión formulada por la demandante de dejar sin efectos la actuación de cobro coactivo no procede porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solo permite controvertir la legalidad de actos administrativos. Sin embargo, como lo indicó la sentencia del 12 de junio de 200815 del Consejo de Estado, en casos como este la consecuencia lógica es la terminación del procedimiento de cobro coactivo.

Por tal motivo, este es el restablecimiento concedido. Respecto a la condena en costas, señaló que, según se expuso en las sentencias del 7 de abril de 201616 y del 12 de abril de 201817, procede su decreto con base en un criterio objetivo valorativo. Sin embargo, destacó que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365 del Código General del Proceso solo permiten imponerla cuando está probada su causación. Así, al analizar los documentos que obran en el expediente, consideró que está probada la causación de costas procesales debido a que la demandante incurrió en gastos de notificación y acudió al proceso mediante apoderado.

Finalmente, fijó las agencias en derecho en $500.000 teniendo en cuenta que el apoderado de la parte actora no aportó los elementos probatorios esenciales para decidir el caso, no participó en la audiencia de pruebas y no presentó alegatos de conclusión en la primera instancia. Recurso de apelación La UGPP presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos de la oposición a la demanda y, además, expuso los siguientes motivos de inconformidad contra la sentencia de primera instancia: Señaló que la Resolución Nro.

RDP-017701 del 6 de mayo de 2015 determinó que la demandante adeudaba al Sistema General de Pensiones $210.966.213.18. Este acto fue recurrido por la actora alegando únicamente que los pagos fueron recibidos de buena fe, sin exponer algún vicio relacionado con la temporalidad o la legalidad de la obligación. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 25000-23-25-000-2012-01532-01 (2998-13). Sentencia del 1° de septiembre de 2014.CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 66001-23-33-000- 2001-01173-02 (15566). Sentencia del 12 de junio de 2008. CP: Héctor Romero Díaz. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Sentencia del 7 de abril de 2016. CP: William Hernández Gómez. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 08001-23-33-000-2013-90272-01 (4023-14). Sentencia del 12 de abril de 2018.

CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 También indicó que el recurso de reposición interpuesto por la deudora fue negado en la Resolución Nro. RDP-025806 del 24 de junio de 2015, contra la cual la interesada podía presentar una demanda pretendiendo su nulidad.

Empero, en el expediente no obra prueba de que lo haya hecho, por lo que no es procedente ventilar en este proceso el origen, la legalidad y la temporalidad de la obligación. Por lo anterior, la UGPP sostuvo que, como lo indica la jurisprudencia18, en el trámite de cobro coactivo está prohibido discutir la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo.

Siguiendo este hilo, destacó que los actos acusados son aquellos que negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, por lo que reiteró que no era posible discutir el origen y la temporalidad de la obligación, más aún cuando los actos que conforman el título se encuentran en firme. Respecto a la decisión de apartarse el a quo del precedente, señaló que la especial protección del adulto mayor no puede invocarse en este caso porque el objetivo del cobro coactivo es el reintegro de dineros al Sistema General de Pensiones, y de no hacerse supone un detrimento público, en especial cuando la actora obtuvo el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales en contra del ordenamiento jurídico.

Para fundamentar lo anterior, la UGPP invocó las sentencias del 1° de septiembre19 y del 27 de noviembre de 201420, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según las cuales procede la devolución de las mesadas pensionales percibidas de mala fe y con fundamento en irregularidades procesales. Además de lo expuesto, la apelante insistió en que el reconocimiento de la pensión en favor de la actora no se debió a un error cometido por la administración, sino de una sentencia judicial irregular.

En consecuencia, a su juicio, no puede considerarse que la demandante recibió los dineros de buena fe. Frente a la condena en costas, indicó que no desconoce que la sentencia del 7 de abril de 2016, invocada por el Tribunal, señala que debe aplicarse un criterio objetivo valorativo. Empero, esta postura no está unificada en la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado porque esa misma autoridad judicial afirmó que la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática al vencido en el litigio, pues debe entenderse que es el resultado de observar una serie de factores como es la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso que acrediten los gastos y costas en el curso de la actuación. Con base en lo anterior, la UGPP sostuvo que no procede la condena en costas porque no actuó con temeridad ni mala fe. 18 Al respecto invocó las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. i) Proceso: 25000-23-27-000-2006-01189-01 (16718). Sentencia del 26 de octubre de 2009; ii). Proceso: 08001-23-31-000-2000-01403-01 (17652). Sentencia del 26 de septiembre de 2011; iii). Proceso: 25000-23-27-000-2012-00405-01 (20165). Sentencia del 1 de junio de 2016; y iv) Proceso: 17001-23-31-000-2010-00124-01 (21568).

Sentencia del 23 de noviembre de 2017. 19 La apelante identifica la providencia con la siguiente información: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Proceso: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-13). Sentencia del 1° de septiembre de 2014. CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 20 La apelante identifica la providencia con la siguiente información: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Proceso: 25000-23-25-000-2011-00170-01. Sentencia del 27 de noviembre de 2014. CP: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Alegatos de conclusión La demandante guardó silencio.

La UGPP reiteró lo dicho en la oposición a la demanda y en la apelación. Además, puso de presente que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de marzo de 2021, declaró la nulidad del acto que reconoció la pensión gracia en favor de Omaira Córdoba Montaña y ordenó el reintegro de las mesadas pensionales percibidas por ella entre el 9 de mayo de 2011 y el 10 de agosto de 2014.

En memorial separado, pero presentado en la oportunidad para formular alegatos de conclusión, la UGPP informó que el proceso penal adelantado contra el juez que reconoció el derecho pensional de la demandante finalizó con sentencia condenatoria. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Resolución Nro.

RCC-6844 del 2 de marzo de 2016 y de la Resolución Nro. RCC-7766 del 28 de junio del mismo año, proferidas por la UGPP, que negaron las excepciones de interposición de demanda y falta de título ejecutivo formuladas por la actora contra el mandamiento de pago proferido en su contra. Según la apelante, la sentencia de primera instancia no debió apartarse del precedente dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según el cual en el procedimiento de cobro coactivo está prohibido examinar la legalidad del acto que sirve de título ejecutivo, alegando la especial protección del adulto mayor porque: i) el objetivo de la entidad es el reintegro de recursos del Sistema General de Pensiones, ii) la actora obtuvo el reconocimiento del derecho pensional contrariando el ordenamiento jurídico, iii) los pagos de las mesadas pensionales no fueron recibidos con buena fe, iv) la actora no alegó vicios de temporalidad o legalidad en el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Nro.

RDP- 017701 del 6 de mayo de 2015 y v) la interesada no ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de determinación de la obligación. Por su parte, el Tribunal afirmó que se trata de un caso especial en el que debe prevalecer la especial protección legal, constitucional y convencional del adulto mayor porque: i) la UGPP incurrió en falsa motivación en la medida que los períodos objeto del cobro son previos a la suspensión del pago ordenado por la Fiscalía General de la Nación y ii) el precedente dispuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado no ha tenido en cuenta la edad del deudor, pues analizó casos en que se adelantó el cobro coactivo de impuestos en los que los deudores son personas jurídicas o adelantan actividades comerciales.

Para definir este litigio, se observa que, para el momento en que inició el procedimiento de cobro coactivo, se encontraba vigente el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según se explicó en sentencia Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 del 14 de agosto de 2019, «el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, para lo cual señaló tres situaciones, a saber: (i) los procedimientos regidos por reglas especiales se rigen por ellas;

(ii) los que carecen de regulación especial, se rigen por lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo previsto en el ET; y, finalmente, (iii) los relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario aplican las reglas especiales del ET »21. Para el caso bajo examen, se observa que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 establece que la UGPP adelantará los procedimientos de cobro coactivo de los aportes parafiscales con base en lo previsto por la Ley 1066 de 2006.

Sin embargo, esta norma no es aplicable al caso bajo examen en la medida que la entidad no pretende el cobro de aportes parafiscales, sino la recuperación de mesadas pensionales que no eran debidas. Con base en lo anterior, ante la ausencia de reglas especiales, en este caso son aplicables las normas contenidas en el Título IV de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en lo no previsto por esta norma, por lo regulado en el Estatuto Tributario.

Siguiendo este hilo, en el caso bajo examen es aplicable el artículo 829-1 del Estatuto Tributario, que no se contrapone a ninguna norma de la Ley 1437 de 2011, según el cual «En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa». También es aplicable el artículo 831 del Estatuto Tributario, que dispone que contra el mandamiento de pago procede, entre otras, la excepción de falta de título ejecutivo.

En este punto es útil precisar que esta Sección, en sentencia del 29 de abril de 2020, indicó que esta excepción tiene la finalidad de «impedir que se adelante el procedimiento de cobro coactivo cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento reconoce como título ejecutivo»22.

Además, esa misma providencia señaló que los documentos a los que el ordenamiento jurídico tributario otorga la calidad de título ejecutivo son los previstos en el artículo 828 del Estatuto Tributario. Estos son: i) las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en declaraciones tributarias, ii) las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, iii) los demás actos de la administración que fijen sumas líquidas de dinero en favor de la entidad, iv) las garantías y cauciones prestadas a favor del Estado y v) las sentencias y decisiones judiciales similares.

Con base en lo anterior, la Sala indicó en sentencia del 23 de julio de 2020 que la excepción de falta de título ejecutivo puede alegarse cuando cursa algún debate formal contra el acto de determinación de la obligación o cuando es posible instaurar dicho debate, bien sea mediante recurso o demanda, porque están habilitados los términos legales para hacerlo, «pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento de cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo»23.

Según lo expuesto, como lo indicó el Tribunal, la jurisprudencia de esta Sección considera que, en aplicación del artículo 829-1 del Estatuto Tributario, en los 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2016-01378-01 (23471). Sentencia del 14 de agosto de 2019. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 22 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 63001-23-33-000- 2016-00293-01 (23906). Sentencia del 29 de abril de 2020. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez (E). 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-33-000- 2016-00755-01 (23489). Sentencia del 23 de julio de 2020. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez (E).

Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 procedimientos de cobro coactivo no procede la discusión de la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo. Ahora bien, para determinar si en este caso se presenta algún hecho diferenciador, lo que impediría aplicar este criterio jurisprudencial, es necesario tener en cuenta los siguientes hechos relevantes del caso: • El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga profirió la sentencia de tutela del 7 de abril de 2006, que amparó los derechos fundamentales de Omaira Córdoba Montaña al debido proceso y a la igualdad, por lo que ordenó a CAJANAL proferir los actos que reconozcan su derecho a la pensión de gracia en los 15 días hábiles siguientes24. • CAJANAL dio cumplimiento a la orden de tutela y reconoció el derecho a la pensión gracia de la actora, mediante la Resolución Nro. 41543 de 200625. • La Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Santa Marta resolvió la «solicitud de restablecimiento del derecho, elevada por la parte civil» mediante providencia del 29 de mayo de 2014, que ordenó la suspensión provisional del fallo de tutela y de la resolución de cumplimiento26. • La UGPP cumplió la orden de la Fiscalía mediante la Resolución Nro.

RDP- 022840 del 23 de julio de 201427. • La entidad demandada profirió la Resolución Nro. RDP-017701 del 6 de mayo de 2015 que determinó que Omaira Córdoba Montaña adeuda al Sistema General de Pensiones $210.966.213,18 por las mesadas pensionales pagadas entre enero y junio de 2014, para lo cual consideró lo siguiente: «(…) la señora CORDOBA MONTAÑA OMAIRA, CONTINUÓ COBRANDO la(s) mesada(s) pensionales subsiguientes al acontecimiento de la referida suspensión provisional decretada y posterior sentencia a favor de la nación tal como da cuenta El Resumen de Mayores valores pagados según la certificación del histórico de pagos de Fopep, suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP el 30 de abril de 2015, que hace parte integral del presente acto administrativo, y que da certeza de los cobros efectuados por la señora CORDOBA MONTAÑA OMAIRA; entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a ellas, cuando era conocedor de la situación que daba origen a la desaparición del derecho, y en modo alguno rechazó el pago por ventanilla o el abono en cuenta, según el caso»28 (subraya la Sala). • La interesada presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, pero fue negado por la UGPP mediante la Resolución Nro.

RDP-025806 del 24 de junio de 201529. • En el expediente no obra prueba alguna de que la actora presentara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que determinaron la deuda (Resoluciones Nro. RDP-017701 y Nro. RDP-025806). 24 Anexo 2. Folios 39 a 64. 25 Cuaderno principal. Folios 10 a 12. 26 Cuaderno principal.

Folios 195 a 203. 27 Cuaderno principal. Folios 13 a 17. 28 Cuaderno principal. Folio 19. 29 Anexo 1. Folios 32 a 33. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • La UGPP inició el procedimiento de cobro coactivo con la expedición de la Resolución Nro.

RCC-5988 del 30 de noviembre de 2015, que contiene el mandamiento de pago por valor de $210.966.213,1830. • La actora propuso las excepciones de interposición de demanda y de falta de título ejecutivo, las cuales fueron negadas mediante la Resolución Nro. RCC- 6844 del 2 de marzo de 201631. • Omaira Córdoba Montaña interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, pero la UGPP la confirmó con la Resolución Nro.

RCC-776 del 28 de junio de 201632. • La entidad, además de dar cumplimiento a la orden de la Fiscalía, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), en la que pretendió la nulidad de la Resolución Nro. 41543 de 2006 proferida por CAJANAL (acto que reconoció la pensión gracia a la actora)33. • El anterior proceso fue repartido ante el Tribunal Administrativo de Boyacá con el radicado Nro. 15001-23-33-000-2014-00301-0034, autoridad que declaró la nulidad del acto acusado mediante sentencia del 7 de marzo de 2018, pero negó la pretensión de restablecimiento del derecho que consistía en ordenar a Omaira Córdoba Montaña el reintegro de las mesadas pensionales que le fueron pagadas. • El proceso iniciado por la UGPP finalizó con la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 11 de marzo de 2021.

En ella, se indicó que «queda claro que la actuación de la demandada no se rigió por el principio de la buena fe, y por ello procede la devolución de las sumas que le han sido canceladas a la señora Córdoba Montaña por concepto del reconocimiento pensional». En consecuencia, falló lo siguiente35: «PRIMERO: Revocar el numeral cuarto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 7 de marzo de 2018, en el proceso promovido por la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra Omaira Córdoba Montaña, el cual quedará así:

CUARTO: Ordenar a la señora Omaira Córdoba Montaña, reintegrar a favor de la UGPP, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de las Resolución 41543 de 18 de agosto de 2006, entre el 9 de mayo de 2011 y el 1º de agosto de 2014, por prescripción trienal, debidamente indexadas, previa certificación que para tal efecto emita la entidad.

Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la señora Omaira Córdoba Montaña de Moreno un acuerdo de reembolso que preste mérito ejecutivo, en que los montos y plazos acordados para tal efecto «no pongan en condiciones de indignidad y de vulnerabilidad a la obligada»36 para lo cual deberá tenerse en cuenta sus circunstancias 30 Anexo 1.

Folio 147. 31 Cuaderno principal. Folios 21 a 24. 32 Cuaderno principal. Folios 26 a 28. 33 Anexo 2. Folios 1 a 6. 34 Anexo 1. Folio 10. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 15001-23-33-000-2014-00301-01 (4916-18). Sentencia del 11 de marzo de 2021. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. 36 Expediente 4595-14 actor: Caja Nacional de Previsión Social.

Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 socio económicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con 70 años de edad.

SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia» (subraya la Sala). De los anteriores hechos se destaca que le asiste la razón al Tribunal cuando afirma que es evidente que los actos de determinación de la obligación (Resoluciones Nro. RDP-017701 y Nro. RDP-025806) incurrieron en un error al afirmar i) que los pagos de las mesadas pensionales que se pretenden reintegrar vía cobro coactivo (febrero a junio de 2014) fueron realizados de forma posterior a la suspensión del derecho pensional (orden que fue ejecutada en julio de 2014), pues en realidad los pagos son anteriores a dicha suspensión, y ii) que para ese momento (año 2015) existía sentencia en favor de la entidad que ordenara el reintegro (proferida en el año 2021), debido a que dicha providencia fue proferida 6 años después. Sin embargo, lo anterior no es suficiente para declarar la nulidad de los actos que negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago porque, como lo indica el criterio jurisprudencial predominante en esta Sección, el artículo 829-1 del Estatuto Tributario prohíbe que en el procedimiento de cobro coactivo se discuta la ilegalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo.

El a quo consideró que era necesario declarar la nulidad de los actos acusados con el fin de materializar la especial protección que goza la demandante por ser un adulto mayor. No obstante, la Sala observa que este hecho no es un fundamento suficiente para declarar la nulidad de los actos acusados porque está probado que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 11 de marzo de 2021, ordenó a la UGPP “suscribir con la señora Omaira Córdoba Montaña de Moreno un acuerdo de reembolso que preste mérito ejecutivo, en que los montos y plazos acordados para tal efecto «no pongan en condiciones de indignidad y de vulnerabilidad a la obligada»”.

En todo caso, se debe tener en cuenta que, aunque lo anterior supone la prosperidad del recurso de apelación y la validez de los actos proferidos en el cobro coactivo, la UGPP debe acatar lo dispuesto en la sentencia del 11 de marzo de 2021 porque goza de los efectos de cosa juzgada. Con base en lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada, incluyendo la condena en costas impuesta por el Tribunal, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda.

Finalmente, se observa que en esta instancia no procede la condena en costas porque no está demostrada su causación, tal como lo ordena el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 3, el 14 de junio de 2018. Radicado: 15001-23-33-000-2017-00178-01 (25772) Demandante: Omaira Córdoba Montaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2. Negar las pretensiones de la demanda. 3.

Sin condena en costas en esta instancia. 4. Exhortar a la UGPP para que atienda lo dispuesto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 11 de marzo de 2021, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 5. Reconocer a Karina Vence Peláez como apoderada de la UGPP en los términos y para los fines contenidos en el poder que le fue conferido y que obra a folio 263 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Ausente con permiso) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO