25000234200020190130401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo Demandado: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas1 Tema: Relación laboral encubierta Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual se accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Mauricio Holguín Castillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio (sin número y sin día) de marzo de 2019, por medio del cual el jefe de la oficina asesora jurídica de la entidad demandada le negó la existencia de una relación laboral por sus servicios entre los años 2012 y 2016 y el pago de las prestaciones laborales y sociales que se derivaban de ella. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes por el periodo reclamado; ii) el pago de las prestaciones laborales y sociales, tales como las cesantías y sus intereses, primas de navidad, junio y servicios, vacaciones y 1 En lo que sigue UARIV. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo dotaciones, con base en lo que devengaba un empleado que ejercía iguales funciones a las suyas; iii) la devolución de los aportes efectuados a seguridad social (pensión, salud, riesgos laborales y caja de compensación familiar) y de la retención en la fuente; iv) el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995; v) la indexación de las sumas que resultaren de la condena; vi) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y vii) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mauricio Holguín Castillo laboró al servicio de la UARIV entre los años 2012 y 2016, vinculado a través de contratos de prestación de servicios suscritos de manera directa con la entidad (385-2012, 015-2012, 017-2013, 025-2014, 177-2015 y 810-2016), periodo en el que realizó sus funciones de manera personal en las instalaciones de la entidad, dentro de un horario de trabajo fijo, con una asignación mensual por las labores que desempeñó y bajo la subordinación de la entidad, pues recibía directrices de la administración contratante y estaba sometido a reglamentos y parámetros de comportamiento laboral y personal. 3.2.

Dentro de sus funciones se encontraban el apoyo a las diligencias de alistamiento y la recepción e inspección de los activos que se encontraban bajo la administración de la entidad, la que le suministraba elementos tales como computador, teléfonos y mobiliario, entre otros, para el desempeño de sus actividades. 3.3. Debía presentar informes escritos a sus jefes o supervisores inmediatos de acuerdo con sus requerimientos diarios, semanales y mensuales, los cuales se encontraban relacionados con las diferentes funciones asignadas y desarrolladas. 3.4.

Las prestaciones sociales y laborales a las cuales tenía derecho por ley, propias de los empleados de planta que ejercían sus funciones, no le fueron reconocidas, tuvo que pagar por cuenta propia la seguridad social y se le realizaron retenciones. 3.5. El 11 de julio de 2019, solicitó a la UARIV el reconocimiento de la existencia de la relación laboral por sus servicios entre los años 2012 y 2016 y el pago de las prestaciones que se derivaban de ella; sin embargo, esta petición fue negada por el jefe de la oficina asesora jurídica de la entidad a través del oficio acusado. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 2, 4, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 128 de la Constitución Política; y 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993; y los decretos 1042 de 1978; 1750 de 2003; y 4171 de 2014. 5.

En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3: 5.1. La entidad demandada inaplicó el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, no obstante haberse configurado los elementos propios de una relación laboral, toda vez que se acreditó la existencia de un trabajo desarrollado de manera personal, continuo y permanente en las instalaciones de la entidad entre los años 2012 y 2016, un pago mensual como retribución por los servicios prestados y la constante subordinación en el desarrollo de las actividades; esto último, consistente en la actitud por parte de la administración contratante de exigirle el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. 5.2.

Bajo la modalidad del contrato de prestación de servicios se pretendió camuflar, disfrazar u ocultar el vínculo laboral que rigió la relación con la entidad demandada y así evitar la carga prestacional a la cual tenía derecho. 5.3. Desempeñó iguales funciones que un empleado de planta; no obstante, no recibió las prestaciones económicas que estos percibían. 5.4.

Le correspondió presentar informes escritos a sus jefes o supervisores inmediatos sobre el desempeño de las funciones asignadas y para el desarrollo de sus actividades la entidad le suministró los elementos de trabajo. 5.5. Al haber celebrado contratos de prestación de servicios para desarrollar funciones de carácter permanente la UARIV vulneró la Constitución Política y ley. 1.2.

Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones4: 6.1. La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, normativa que autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar actividades no solamente de carácter permanente, sino las que de manera excepcional se requirieran para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y estas no pudieran realizarse con el personal de planta o exigieran conocimientos especializados.

Con todo, esta forma de vinculación no generó un vínculo laboral ni el derecho a percibir prestaciones 3 Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_CORREO_RV_2500023420002019(.msg) NroActua 2». 4 Ibidem. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo sociales. 6.2.

El hecho de haberse desarrollado determinada actividad no implica el nacimiento de un vínculo laboral o una relación legal y reglamentaria, necesaria para el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales. 6.3. No se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral, en especial la labor subordinada o dependiente al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público, por lo que es claro que no se desvirtuó la relación contractual que existió entre las partes. 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 29 de abril de 2022 accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. Al efecto dispuso lo siguiente5: «Primero.- Declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad accionada de prescripción, inexistencia del acto impugnado, inexistencia probatoria de vínculo laboral, no configuración de los extremos temporales del año 2012 al 2016, cumplimiento de las funciones legales de la unidad y cobro de lo no debido, y probada la excepción de no configuración de una sola persona jurídica respecto de Acción Social – Fondo de Reparación a las Víctimas – Departamento de la Prosperidad Social, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo.- Declarar la nulidad parcial del Oficio sin número notificado el 5 de marzo de 2019 expedido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – Uariv, por las razones expuestas.

Tercero.- Declarar la existencia de la relación laboral de forma interrumpida que tuvo lugar entre el demandante Mauricio Holguín Castillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.979.556, y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, durante el tiempo comprendido entre el 20 de junio de 2012 al 31 de diciembre de 2016, interrumpido del 1° de diciembre de 2012 al 15 de enero de 2013, del 1° al 23 de enero de 2014, del 1° al 26 de enero de 2015 y del 1° al 18 de enero de 2016, por las razones expuestas.

Cuarto.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, se condena a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -Uariv- a reconocer y pagar al demandante Mauricio Holguín Castillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.979.556, todas y cada una de las prestaciones sociales de carácter legal dejadas de percibir, y a las que tenía derecho un empleado de planta que ejercía el cargo de profesional especializado, código 2028, grados 21, 20, 19, 18, 17, 16, 13 y 12, y profesional universitario, código 2044, grado 9 y/o similar por el período comprendido entre el 20 de junio de 2012 al 31 de diciembre de 2016, interrumpido del 1° de diciembre de 2012 al 15 de enero de 2013, del 1° al 23 de enero de 2014, del 1° al 26 de enero de 2015 y del 1° al 18 de enero de 2016, entre ellas, las cesantías, los intereses a las cesantías y las vacaciones, teniendo en cuenta para su liquidación el 5 Ibidem. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo valor de los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión. Quinto.- Ordenar que los anteriores pagos que resulten a favor del demandante Mauricio Holguín Castillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.979.556, se ajustarán en su valor según lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia (…).

Sexto.- Se condena a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV- a calcular si existe diferencia entre los aportes realizados mes a mes por el contratista, durante el período comprendido entre el 20 de junio de 2012 al 31 de diciembre de 2016, interrumpido del 1° de diciembre de 2012 al 15 de enero de 2013, del 1° al 23 de enero de 2014, del 1° al 26 de enero de 2015 y del 1° al 18 de enero de 2016, y también los que se debieron efectuar en calidad de empleador esto de forma indexada, teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios, debiendo para ello cotizar a los respectivos regímenes la suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión (riesgo común) siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en el caso en el que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.

Séptimo.- Se ordena que el tiempo laborado del 20 de junio de 2012 al 31 de diciembre de 2016, interrumpido del 1° de diciembre de 2012 al 15 de enero de 2013, del 1° al 23 de enero de 2014, del 1° al 26 de enero de 2015 y del 1° al 18 de enero de 2016, deberá computarse para efectos pensionales en la respectiva entidad de previsión social o fondo privado de pensiones al que se encuentre afiliado el demandante.

Octavo.- Negar las demás pretensiones de la demanda, entre ellas las encaminadas a obtener la declaratoria de la relación laboral relacionado con el primer objeto contractual establecido en la sentencia del cual no se probó la subordinación, el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, dotación, reintegro de valores correspondientes a aportes a pensión, salud, riesgos laborales, retención en la fuente, caja de compensación, y demás pretensiones, por las razones expuestas.

Noveno.- Sin condena en costas de primera instancia». (sic). 8. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente: 8.1. En atención a los elementos de juicio allegados al expediente, es posible declarar la relación laboral entre las partes por el periodo comprendido entre el 20 de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones, toda vez que se acreditaron los elementos para su configuración, esto es la prestación personal de servicio, la continua subordinación o dependencia en relación con la entidad empleadora y la remuneración como retribución de las labores.

Ese tiempo se debe computar para efectos pensionales. 8.2. Lo anterior, toda vez que Mauricio Holguín Castillo i) realizó sus actividades de forma personal en el área de seguimiento y revisión de la subdirección de reparación, las cuales no podían ser desarrolladas por intermedio de otra persona; iii) por el trabajo que desarrolló se pactó el pago de unos honorarios; iii) las funciones desempeñadas fueron ejecutadas de manera continua y sujeta a directrices, 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo órdenes e instrucciones señaladas por las autoridades de la entidad demandada, es decir que existió una sujeción o dependencia constante de él en las labores que prestó respecto de su contratante, las cuales hacían parte del objeto social de la entidad y podían ser llevadas a cabo por el personal de planta. 8.3.

Así entonces, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales legales generadas con ocasión de sus servicios en consideración a las percibidas en los cargos de profesional especializado, código 2028, grados 21, 20, 19, 18, 17, 16, 13 y 12, profesional universitario, código 2044, grado 9, las que se deben liquidar con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.

Lo anterior, pues las labores ejecutadas se equiparan a las del aludido empleo, de acuerdo con lo señalado en el manual específico de funciones y de competencias laborales de los empleados de planta de la UARIV establecido en la Resolución 00185 del 17 de marzo de 2015. Por lo que le corresponde a la entidad analizar las prestaciones de carácter legal a las que tienen derecho dichos empleos, y con base en ello efectuar el reconocimiento de las adeudadas. 8.4.

No operó el fenómeno jurídico de la prescripción, toda vez que la reclamación se presentó dentro del término de 3 años siguientes a la culminación de las relaciones contractuales respectivas, en las que no se presentaron interrupciones superiores a 30 días hábiles. 8.5. Es improcedente el pago de los aportes que se debieron realizar por concepto de caja de compensación familiar y retención en la fuente y el reintegro de las cotizaciones efectuadas al sistema de seguridad social por concepto de pensión, salud y riesgos laborales, pues si bien es cierto que se desnaturalizó la vinculación de origen contractual, también lo es que la declaración de la existencia de dicha relación no implica por sí sola la devolución de sumas de dinero a favor del demandante.

Asimismo, el demandante percibió de forma mensual honorarios superiores a los dos salarios mínimos mensuales legales vigentes durante la vigencia de cada contrato, por lo tanto, no tenía derecho a la dotación. 8.6. Si bien es cierto que el actor se desempeñó en la entidad demanda entre el 24 de enero y el 24 de abril de 2012 a través de contrato de prestación de servicios, también lo es que durante este tiempo no se demostró que las funciones ejercidas hubieran sido desempeñadas bajo subordinación. Por lo tanto, no hay lugar a declarar una relación laboral por ese periodo. 8.7.

No hay lugar a la condena en costas, toda vez que las pretensiones de la demanda prosperaron de forma parcial, en consideración a lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso6. 6 En lo que sigue CGP. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 1.4.

El recurso de apelación 9. La UARIV interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos7: 9.1. No se demostró que a través de la relación contractual celebrada entre las partes se disfrazara una laboral, toda vez que no se acreditó la subordinación del trabajador respecto del empleador, pues no se evidenció que las labores que ejerció el demandante fueran producto de una orden imperiosa que desbordara las obligaciones y el objeto establecido en los contratos de prestación de servicios. 9.2.

El hecho de que la ejecución de los contratos haya sido supervisada, que hubiese prestado el servicio de manera personal, elaborado informes, usado las herramientas de la entidad y recibido unos honorarios por las actividades prestadas, no son aspectos que permitieran desconfigurar el contrato de prestación de servicios, ni demuestran una relación laboral entre las partes. 9.3.

Sin perjuicio de lo anterior, las prestaciones sociales que reclamó el demandante para los años 2012 a 2014 se encuentran afectadas por el fenómeno jurídico de la prescripción. 1.5. Intervenciones en segunda instancia 10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6.

El Ministerio Público 11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 12. Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se contraen a determinar ¿si existió una relación laboral entre Mauricio Holguín Castillo y la UARIV? y ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones derivadas de esa relación laboral? 7 Ibidem. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 13. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 14. Por su parte, el Decreto 2209 de 19988 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 15.

De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 16.

La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 17.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política 8 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades.

Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Resalta la Sala). 18. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)9 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización10, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 19.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»11 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 20.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento 9 Aprobada el 11 de abril de 1919. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23.

Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 21.

Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 22.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación12 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales13».

(Resalta la Sala). 23. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 24. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 25.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 26. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 27.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202114 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como 13 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 28. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 29.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.

Lo probado dentro del proceso 30. Al expediente se aportaron los siguientes documentos15: 30.1. Certificación del 19 de abril de 2018, expedida por la coordinadora del grupo de gestión contractual de la Secretaría General de la UARIV y contratos de 15 Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_CORREO_RV_2500023420002019(.msg) NroActua 2». 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo prestación de servicios en virtud de los cuales se advierte que entre el actor y esa entidad se suscribieron los siguientes: Contrato u orden de prestación de servicios Valor Duración Objeto Interrupción días hábiles 385-2012 $2.060.000 24-01-2012 a 24-04-2012 - FRV015-2012 y otrosí $2.060.000 20-06-2012 a 31-12-2012 Prestar a la UARIV, Fondo de Reparación a las Víctimas, servicios para apoyar la recepción de todo tipo de inmuebles que sean entregados por los postulados en los procesos de justicia y pasa y colaborar en las diferentes actividades propias del fondo. 35 017-2013 $2.652.000 16-01-2013 a 31-12-2013 9 FRV025-2014 $2.744.820 24-01-2014 a 31-12-2014 15 FRV177-2015 $2.832.000 27-01-2015 a 31-12-2015 16 810-2016 $2.946.000 19-01-2016 a 31-12-2016 10 30.2.

En el desarrollo de los contratos de prestación de servicios, entre otras, se ejecutaron las siguientes actividades: «1. Colaborar de manera exhaustiva en la recepción de bienes, ya se trate de muebles o inmuebles. 2. Acompañar y apoyar las visitas de campo que requiera realizar la entidad a los bienes que administra el FRV. 3. Entregar informe de las particularidades de casa uno de los bienes administrados por el FRV. 4.

Expedir todos los documentos que sean requeridos, dirigidos a entidades públicas privadas. 5. Velar por la administración de los bienes administrados por el FRV. 6. Hacer seguimiento sobre algunos de los documentos expedidos por el FRV. 7. Atender los lineamientos y políticas generales del Sistema de Gestión de Calidad definidos por LA UNIDAD-FRV PARA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS que se relaciones con el objeto del contrato. 8.

Cumplir las demás actividades relacionadas con el objeto del contrato que sean acordadas con el supervisor» (sic). «1. Elaborar los Estudios Previos que requiera el Equipo de Administración y que sean de su competencia. 2. Colaborar de manera integral en la recepción de bienes, ya se trate de muebles o inmuebles. 3. Determinar el estado real de los bienes ofrecidos en la tapa de alistamiento de los mismos y su vocación reparadora. 4.

Acompañar y apoyar a los demás equipos técnico y de procesos productivos en las visitas de campo que requiera utilizar la entidad a los bienes muebles e inmuebles que sean susceptibles de administración y/o que se encuentren bajo la administración del fondo para la Reparación de las Víctimas. 5. Realizar informe técnico de las características y el estado de conservación de cada uno de los bienes muebles e inmuebles que seas asignados para su alistamiento o verificación. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 6.

Presentar y entregar informe de las particularidades de cada uno de los bienes administrados por el FRV. 7. Proyectar los documentos que sean requeridos y/o dirigidos a entidades públicas y privadas. 8. Apoyar la elaboración de informes que sean requeridos área de administración de bienes del FRV. 9. Remitir al Supervisor del contrato a quien este designe el Backup de los documentos virtuales que haya elaborado, gestionado, o revisado en virtud de su contrato, así como los documentos físicos que se encuentren en su poder, esta actividad debe ser cumplida cuando el Supervisor lo requiera y/o a las terminaciones del contrato. 10.

Hacer parte de los comités verificadores y valuadores de procesos de selección que adelante la Unidad, en el evento en que sea designado. 11. Cumplir las demás actividades relacionadas con el objeto del contrato que sean acordadas con el supervisor. 12. Alimentar el sistema de información implementado por el Fondo para la Reparación de las Víctimas, según las instrucciones que impartan el Supervisor del contrato».

(sic). 30.3. Relación de los pagos mensuales efectuados al actor por el desarrollo de los contratos de prestación de servicios que ejecutó, así como los certificados de ingresos y retenciones en virtud de estos. 30.4. El 11 de julio de 2018, el actor solicitó a la UARIV el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por sus servicios entre los años 2012 y 2016 y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella.

Esta petición fue negada a través del Oficio (sin número y día) de marzo de 2019, suscrito por el jefe de la oficina jurídica de la entidad, toda vez que entre las partes lo que existió fue una relación contractual que no generó el derecho al pago de prestaciones laborales y sociales. 31. En la audiencia de pruebas celebrada el 24 de noviembre de 202116, se recibieron los testimonios de Edgar Nicolás Rodríguez Aguirre y Viviana Alexandra Cañón Prieto, pedidos por la parte demandante, de los cuales se extrae lo siguiente: 31.1.

Edgar Nicolás Rodríguez Aguirre es técnico en contaduría y laboró en la entidad demandada como contratista entre el 24 de enero de 2014 y el 15 de diciembre de 2017, en donde conoció y fue compañero de trabajo del actor, quien ya prestaba sus servicios allí. Este último se vinculó a la entidad como contratista y se retiró en el año 2016. 31.1.1.

Las funciones que ejercían fueron las de la administración de los bienes que recibía la entidad para la reparación de las víctimas (alistamiento, recepción y subasta), para lo cual era necesario realizar viajes a otros lugares para desarrollar las diferentes actividades con respecto a esos bienes. Esos viajes eran programados por sus superiores; y para ejercer la labor les era requerido documentar fotográficamente. 16 Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_CORREO_RV_2500023420002019(.msg) NroActua 2». 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 31.1.2.

Ellos como contratistas tenían un horario que iniciaba a las 8:00 am y terminaba tipo 6:00, 7:00 u/o 8:00 pm debido a la fuerte carga de trabajo. Entre otras, debían actualizar la información de los bienes que recibía la entidad, ya fuera en los departamentos que tenían asignados, o en los que había que apoyar. No conoció si el actor se ausentó del trabajo; sin embargo, en su caso cuando se le presentó una calamidad tuvo que informar. 31.1.3.

Contaban con un jefe inmediato, quien era el encargado del área de administración de bienes y les programaba el trabajo a realizar. A él se le debían rendir los informes sobre la gestión, el que a su vez lo hacía ante su superior. 31.1.4. No conoció si para ejercer la labor el demandante fue capacitado, pues cuando ingresó aquel ya se encontraba vinculado; sin embargo, sí sabe que él era a quien acudían en caso de alguna duda. 31.1.5.

En la planta de personal existía una persona que al igual que ellos viajaba a recibir los bienes. Para el desarrollo de sus labores debían portar los chalecos y los carnets que los identificaban como parte de la entidad. 31.1.6. Los viajes que tenían que hacer para la ejecución de sus funciones eran programados y no eran de libre elección sus destinos. En algunas ocasiones cuando se encontraban en estos lugares, les era informado que debían hacer la inspección de otros bienes que no estaban programados previamente por el jefe del área y que se encontraban en otra ubicación, no era potestativo cumplir la orden. 31.1.7.

Las labores a cargo del demandante no se podían delegar en otra persona y el control del desarrollo de estas era en ocasiones telefónico, pues si se desplazaban a otra zona lo hacían sin la compañía de los superiores, para ello contaban con el acompañamiento en ocasiones de otro personal y de la Policía Nacional o el Ejército Nacional. 31.1.8.

Para que le fueran pagados los honorarios debían rendir los respectivos informes de las actividades desarrolladas. 31.2. Viviana Alexandra Cañón Prieto es tecnóloga de gestión de mercados y prestó sus servicios en la entidad demandada desde el año 2010 hasta el 31 de diciembre de 2016. Desarrolló sus labores en el área de archivo, para lo cual apoyaba al grupo de sentencias judiciales en la organización de expedientes y se encargaba de proyectar los oficios para la Policía y el Ejército Nacional. 31.2.1.

Conoció al actor en la entidad, quien en un principio se encargaba de realizar las visitas técnicas para la recepción de los predios para luego dedicarse a la administración de los bienes. Él tenía que cumplir un horario de 8:00 am a 5:30 pm 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo y cuando se trataba de comisiones podía ser de 6:00 am a 11:00 pm u/o 12:00 pm, ello dependía del tipo de diligencia. El horario era establecido y su cumplimiento era objeto de control, en muchas ocasiones le correspondió a ella desarrollar esa labor. 31.2.2.

El demandante no podía ausentarse del trabajo de forma autónoma, en caso de que tuviera que hacerlo debía informarlo al coordinador o en su defecto al líder para que autorizara el permiso, y no era posible que delegara sus funciones a otra persona, toda vez que así lo estipulaba el contrato. Cuando él tenía que acudir a la zona objeto de visita se hacía un control telefónico para vigilar las labores, en varias oportunidades ella lo realizó. 31.2.3.

El actor contaba con un jefe inmediato que era el coordinador y en caso de que este no estuviera disponible eran los líderes del área, con los que debía reportarse. Tanto él como ella tuvieron capacitaciones mensuales en asuntos disciplinarios y en cuanto al cambio normativo frente a las restituciones de los inmuebles. 31.2.4. En la entidad existía personal de planta que ejercía iguales funciones que las del demandante, quien debía presentar memorandos e informes y empleó los elementos suministrados para el desempeño de sus actividades, como lo eran gorras y chalecos, entre otros.

Esto lo conoció porque ambos compartieron oficina y cuando él estaba en una comisión ella era la encargada de efectuar el monitoreo de forma telefónica. 31.2.5. Los gastos en los que incurrió el demandante en virtud de los viajes que tenía que hacer para ejercer sus obligaciones eran pagados aparte de sus honorarios. La labor de aquel fue permanente, pues ella ayudó con la elaboración de los contratos. 31.2.6.

La testigo también presentó una demanda en contra de la UARIV con iguales pretensiones que el presente asunto. 32. Interrogatorio del demandante, el cual se adelantó en la audiencia de pruebas celebrada el 24 de noviembre de 202117, del cual se extrae lo siguiente: 32.1. Laboró en la entidad demandada a través de contratos de prestación de servicios desde el año 2012 hasta el 2016, los cuales por regla general se celebraban de enero a diciembre de cada año. Sus funciones fueron ejecutadas a nivel nacional, pero con sede en Bogotá. 32.2.

Las funciones que desempeñó estaban encaminadas a la validación y verificación de los bienes muebles e inmuebles que recibía el Fondo de Reparación de las Víctimas, para los cual debía efectuar tomas fotográficas y de video de los 17 Ibidem. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo inmuebles y, en ocasiones, desplazarse a otros lugares.

Los gastos incurridos en la comisión en un principio eran asumidos por él, pero finalmente pasaba el cobro a la entidad quien los pagaba mediante el área financiera. 32.3. Debía presentar informes de las labores ejecutadas y de los viajes realizados, los cuales versaban sobre las funciones que realizaba sobre la administración de los bienes a cargo de la entidad.

Estos fueron rendidos ante la coordinación del Fondo de Reparación a las Víctimas. 32.4. No desempeñó ningún otro empleo privado o público pues dada la actividad era imposible. Para ausentarse del trabajo era necesario pedir permiso de forma previa. 32.5. Contaba con superiores jerárquicos, que eran los líderes del equipo, quienes a su vez debían rendir cuentas al coordinador de la subdirección. Debía cumplir un horario de trabajo de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm y no le era posible delegar sus funciones en otra persona.

En caso de que estuviera en comisión el cumplimiento del horario era entendido como disponibilidad completa. 32.6. En la entidad existía un empleado de planta vinculado en provisionalidad que desarrollaba iguales funciones a las de él. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 33.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de trabajo entre Mauricio Holguín Castillo y la UARIV. 2.4.1.1. Prestación personal del servicio 34. De las pruebas relacionadas se tiene que el demandante prestó sus servicios a la UARIV para ejercer funciones relacionadas con la administración de los bienes inmuebles que le eran entregados en los procesos de justicia y paz al Fondo para la Reparación de las Víctimas, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, ejecutados entre el 24 de enero y el 24 de abril de 2012, el 20 de junio y el 31 de diciembre de 2012, el 16 de enero y el 31 de diciembre de 2013, el 24 de enero y el 31 de diciembre de 2014, el 27 de enero y el 31 de diciembre de 2015 y el 19 de enero y el 31 de diciembre de 2016. 35.

Ahora, si bien aquel se desempeñó en la entidad demandada entre el 24 de enero y el 24 de abril de 2012 a través de contrato de prestación de servicios, también lo es que el a quo encontró que durante este tiempo no se demostró que las funciones ejercidas hubieran sido desempeñadas bajo subordinación y por lo tanto no había 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo lugar a declarar una relación laboral por ese periodo.

En consecuencia, al ser la entidad el apelante único en este asunto, no se estudiará ese tiempo con el ánimo de no desmejorar su situación en virtud del principio de la non reformatio in pejus. 36. En consecuencia, de los testimonios, la declaración de parte, la certificación y las copias de los contratos de prestación de servicios, se advierte que efectivamente aquel fue contratado para desarrollar esa función entre el 20 de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2016, con algunas interrupciones que no son superiores a 30 días hábiles. 2.4.1.2.

Remuneración 37. Ahora bien, aquel percibió una remuneración18 por el trabajo realizado, tal y como se evidencia de los testimonios, la certificación, los contratos de prestación de servicios que suscribió, las relaciones de pago y los certificados de ingresos y retenciones, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.1.3.

Continuada subordinación o dependencia 38. Una vez valoradas en conjunto las pruebas testimoniales y documentales aportadas, se tiene que las funciones desempeñadas por el demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que esta estuvo sujeta a horarios, instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior (jefes, coordinadores y líderes) para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de él hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquel, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte de la entidad. 39.

Los testimonios de Edgar Nicolás Rodríguez Aguirre y Viviana Alexandra Cañón Prieto dan buena cuenta de las condiciones bajo las cuales el actor prestaba sus servicios a la entidad demandada, de las que se resalta que en ejercicio de sus funciones cumplía con un horario y seguía órdenes e instrucciones de jefes, coordinadores y líderes.

Además, que las labores desarrolladas debían realizarse de forma continua y no podían ejecutarse de manera autónoma e independiente; que se trasladaban a distintas zonas del país, de acuerdo con un cronograma previamente establecido, y que estando allá recibían nuevas órdenes de visita a otros lugares; que el desplazamiento les generaba pagos adicionales a los honorarios; y que incluso recibieron capacitaciones en asuntos disciplinarios y en cuanto al cambio normativo frente a las restituciones de los inmuebles. 18 $2.060.000, $2.652.000, $2.774.820, $2.832.000 y $2.946.000. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 40.

En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 41. Esto se advierte también luego de analizadas las funciones realizadas por el demandante, en las que se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, por lo que la Sala, al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la UARIV de emplear de modo permanente y continuo los servicios de aquel para la administración de los bienes que le eran entregados a la entidad en los procesos de justicia y paz, pues la labor se desarrolló por espacio de 4 años, 3 meses y 9 días aproximadamente. 42.

Lo expuesto se funda en que Mauricio Holguín Catillo se comprometió, entre otras, a «(e)laborar los Estudios Previos que requiera el Equipo de Administración y que sean de su competencia», «(c)olaborar de manera exhaustiva en la recepción de bienes, ya se trate de muebles o inmuebles», «(d)eterminar el estado real de los bienes ofrecidos en la tapa de alistamiento de los mismos y su vocación reparadora», «(a)compañar y apoyar a los demás equipos técnico y de procesos productivos en las visitas de campo que requiera utilizar la entidad a los bienes muebles e inmuebles que sean susceptibles de administración y/o que se encuentren bajo la administración del fondo para la Reparación de las Víctimas», «(h)acer parte de los comités verificadores y valuadores de procesos de selección que adelante la Unidad, en el evento en que sea designado», «(c)umplir las demás actividades relacionadas con el objeto del contrato que sean acordadas con el supervisor» y «(a)limentar el sistema de información implementado por el Fondo para la Reparación de las Víctimas, según las instrucciones que impartan el Supervisor del contrato».

(sic). [Se resalta]. 43. Las anteriores obligaciones ponen en evidencia que no realizó sus labores en forma autónoma e independiente, pues estas tienen relación de correspondencia con el ejercicio del poder subordinante por parte del empleador. 44. Aunado a lo expuesto, se advierte que la misión de la UARIV es la de «(g)arantizar la implementación de una política de víctimas efectiva, eficiente, articulada e integral, con enfoque territorial, diferencial y de centralidad en las víctimas, que contribuya a la superación de su situación de vulnerabilidad y el goce efectivo de sus derechos»19, función de carácter permanente que cumple en desarrollo de su actividad, lo que guarda similitud con las actividades desempeñadas por el demandante, es decir, la ejecución de las labores permanentes que permitían el desarrollo del objeto misional de la entidad. 19 https://www.unidadvictimas.gov.co/es/mision-y-vision 20 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 45.

Lo anterior, denota una sujeción y dependencia de quien ejerce las funciones de administración de los bienes entregados a la entidad demandada en los procesos de justicia y paz, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, puesto que se trata de funciones que atañen a la esencia y finalidad de la entidad por ser necesarias para apoyar sus actividades misionales. 46.

Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»20. 47.

Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»21. 48.

Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que el desempeño de las funciones por parte del demandante estaba sujeto a medidas u órdenes de la entidad demandada, a saber: la imposición de un horario y la sujeción a directrices de los jefes, coordinadores y líderes, lo que demuestra que la entidad, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, lo que denota la existencia de una indiscutible subordinación. 49.

Es incuestionable el hecho de que la ejecución del objeto convenido no se realizó de forma autónoma e independiente como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que se trató de una en la que las funciones se ejercieron bajo los condicionamientos fijados por los jefes, coordinadores y líderes, lo que la asimila a una de carácter laboral, en la que se asignaron responsabilidades indispensables en el funcionamiento de la entidad. 50.

Echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya hecho uso de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio. Por lo tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratado el demandante no es un argumento que enerve las consideraciones 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Ibidem. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo expuestas en esta decisión, pues no justifica la ausencia de planeación y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad. 51. Así las cosas, para los periodos comprendidos entre el 20 de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones, se encuentra demostrada la existencia de los elementos de la relación laboral. 2.4.2.

En torno a la prescripción de los derechos en litigio 52. Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones sociales a que tiene derecho el demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta. 53. Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación22 dispuso que: «150.

Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: sentencia de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 54.

Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 55.

Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: «(…) En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)».

(Se subraya). 56. Así las cosas, esta Sala reitera lo expuesto en precedencia, según lo cual «(q)uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»23. 57.

De acuerdo con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento de la relación laboral fue presentada ante la entidad demandada el 11 de junio de 201824, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los 23 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 24 Samai, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_CORREO_RV_2500023420002019(.msg) NroActua 2». 23 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 31 de diciembre de 2016 y que entre una vinculación y otra no se presentaron interrupciones superiores a 30 días hábiles que implicaran la solución de continuidad en la prestación del servicio y le exigieran presentar la reclamación administrativa. 2.4.3.

Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 58. Por lo analizado, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones laborales legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y el criterio de la Sala es que la liquidación tendría que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, correspondientes al periodo comprendido entre el 20 de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones. 59.

Lo anterior, en consideración al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales25 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas26. 60.

Con fundamento en iguales consideraciones, en criterio de la Sala se tendrá que calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional. De manera que se deberá cotizar al respectivo fondo pensional en el porcentaje que le correspondía al empleador. Para estos efectos, el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado. 25 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 26 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo 61. Es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas al demandante se sostuvo en anterior providencia27 que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones laborales reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual». 62.

En consideración a esto, al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones laborales de carácter legal que devengara un empleado de planta de la entidad demandada que desarrollaba iguales funciones a las suyas, tales como vacaciones, primas, bonificaciones y cesantías, entre otras. 63. Lo explicado con anterioridad, que es la posición adoptada por la Sala para la liquidación de las prestaciones laborales a la cuales tendría derecho el demandante y para el cálculo del ingreso base de cotización (IBC), daría lugar a la modificación de la orden proferida por el a quo al establecer que la entidad demandada debía realizar la liquidación con base en «el valor de los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios»; no obstante, al ser la entidad el apelante único en este asunto, no se modificará la providencia en este aspecto con el ánimo de no desmejorar su situación en virtud del principio de la non reformatio in pejus. 64.

En igual sentido, si bien en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, esta Sala ha señalado que en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió el demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad; no es menos cierto que, en el presente asunto la entidad demandada funge como apelante único, razón por la cual en virtud del mencionado principio no habrá lugar a modificar la sentencia en este aspecto y, en consecuencia, bajo ese entendido se confirmará. 65.

Por lo hasta aquí analizado, con fundamento en el material probatorio valorado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye, como lo estableció el a quo, que se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta entre las partes en los periodos comprendidos entre el 20 de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2016, salvo sus interrupciones, y el consecuente pago de las 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 25 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo prestaciones laborales que surjan de esta, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales. 66.

Así entonces, la Sala confirmará la sentencia proferida el 29 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 67. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 68.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 69. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma28. 70.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 71. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 72. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que existió una relación 28 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 26 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01304-01 (4485-2022) Demandante: Mauricio Holguín Castillo laboral entre Mauricio Holguín Castillo y la UARIV entre el 20 de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2016 y por lo tanto tiene derecho al consecuente pago de las prestaciones laborales que surjan de esta, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 29 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda presentada por Mauricio Holguín Castillo en contra de la UARIV, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM