1 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Actor: Departamento del Magdalena Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS, Instituto Nacional de Vías - INVIAS, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD, Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - CORMAGDALENA, Corporación Autónoma Regional del Magdalena - CORPAMAG Tesis: Es competencia de la UNRGD apoyar a los municipios en la gestión del riesgo, en virtud del principio de concurrencia. El Tribunal no desconoció los mecanismos de financiación en materia de gestión del riesgo de desastres, al decretar la medida cautelar.
No es cierto que a lo único que se alude en la providencia apelada es al “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, ni que en él no se contemplaron las acciones que le corresponden al Departamento del Magdalena. Debía el Tribunal imponerle las órdenes de la medida cautelar a la UNGRD, si en ejercicio de sus funciones, dicha entidad había prestado asistencia a los municipios que integran el Departamento del Magdalena.
No vulnera el derecho al debido proceso la providencia por medio de la cual se adopta una medida cautelar consistente en imponer obligaciones a la UNGRD, si de manera previa a la adopción de la cautela no le solicitó explicación sobre las actuaciones que dicha entidad había adelantado. Auto que resuelve recurso de apelación contra una medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD, en contra del auto proferido el 31 de 2 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decretó medidas cautelares.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El Departamento del Magdalena interpuso acción popular en contra de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (en adelante CORMAGDALENA), la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (en adelante CORPAMAG), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante UNGRD), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS), el Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS) y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante DAPRE), por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los municipios de El Banco, Plato, Guamal, Sitionuevo, Santa Ana, El Piñón, San Sebastián de Buena Vista, Tenerife, Pedraza, Cerro de San Antonio, San Zenón, Santa Bárbara de Pinto, Zapayán, Salamina y Remolino. En particular formuló las siguientes pretensiones: “IV.
PRETENSIONES PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos previstos en los literales a) y I) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, a saber: ‘a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias’ y ‘I) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente', en favor de los habitantes de los municipios de El Banco, Plata, Guamal, Sitionuevo, Santa Ana, El Piñón, San Sebastián de Buena Vista, Tenerife Pedraza, Cerro de San Antonio, San Zenón, Santa Bárbara de Pinto, Zapayán, Salamina y Remolino y, como consecuencia de lo anterior:
SEGUNDO: ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA CORMAGDALENA), a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA (CORPAMAG), a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD), al MINlSTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (lNVÍAS) y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, implementar acciones tendientes a mitigar y controlar el fenómeno de erosión fluvial que aqueja en la actualidad a los territorios de los citados municipios del DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA, entre ellas -pero no limitada a estas-: la ejecución de obras estructurales, tales como: la protección de orillas con espigones, gaviones, diques marginales y enrocados de protección e, inclusive, la implementación de medidas no estructurales, tales como las de gestionar mecanismos de participación pública 3 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co e información a la población de los plurimentados municipios, en aras de fortalecer el proceso de comunicación del riesgo; así como también, la restauración ecológica a través de siembra de bosques de galería, como medida de protección, a fin de brindar mayor estabilidad al suelo.
TERCERO: ORDENAR a las citadas entidades efectuar cualquier otro tipo de medidas que el Tribunal estime pertinentes, en aras de garantizar la protección de los derechos colectivos aquí amenazados. Lo anterior, en virtud de la facultad conferida al juez constitucional de fallar extra y ultra petita, como en efecto lo ha señalado el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos: ‘Así, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, abre la posibilidad al juez constitucional, de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado.
Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos. Lo anterior, sin exceder las fronteras mismas surgidas de los hechos de la demanda, en tanto es a partir del debate de éstos que se garantiza el derecho de contradicción y el derecho de defensa.
Esto quiere decir que, si bien el juez constitucional puede apartarse en cierta modo del petitum no está autorizado para salirse del radio de acción definido por los hechos y pruebas que soportan sus pretensiones’.”.1 1.2. A través de proveído del 3 de agosto de 2022, se inadmitió la demanda.2 Mediante memorial allegado el 9 del mismo mes y año, se presentó la respectiva subsanación3 y, en consecuencia, por auto del 19 de septiembre del 2022, se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar.4 Al admitir la demanda, el Tribunal ordenó vincular a las Corporaciones Autónomas Regionales del Alto Magdalena, del Canal del Dique, de Risaralda, de Sucre, de Antioquia, del Valle del Cauca, de Santander, del Magdalena, de Caldas, del Cesar, del Tolima, de Boyacá, del Atlántico, del Cauca y del Sur de Bolívar.
Igualmente, en calidad de litisconsortes necesarios, ordenó la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), los Departamentos de Sucre, Risaralda, Antioquia, Valle del Cauca, Santander, 1 Folio 11 del escrito de subsanación de la demanda. Documento identificado así: 4_470012333000202200173011EXPEDIENTEDIGI20230313104550.pdf, que se encuentra en el índice 8 de SAMAI, del proceso tramitado en primera instancia, de radicación 47001233300020220017300, consultado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial - SAMAI, en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=47001233300 0202200173011100103 2 Índice 3 de Samai, ibidem. 3 Índice 8, ibidem. 4 Índices 13 y 14 ibidem. 4 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Caldas, Cesar, Tolima, Boyacá, Atlántico, Cauca y Bolívar, así como a los municipios de El Banco, Plato, Guamal, Sitionuevo, Santa Ana, El Piñón, San Sebastián de Buena Vista, Tenerife, Pedraza, Cerro de San Antonio, San Zenón, Santa Bárbara de Pinto, Zapayán, Salamina y Remolino, pertenecientes al Departamento del Magdalena. 1.3.
Solicitud de medida cautelar A través de escrito separado, radicado ante el Tribunal Administrativo del Magdalena el 29 de agosto de 2022, el accionante solicitó el decreto de las siguientes medidas cautelares:5 “II. PETICIÓN En razón a los antecedentes anteriormente expuestos, se infiere la necesidad que por parte del DESPACHO 01 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, se proceda a DECRETAR MEDIDAS CAUTELARES, de manera urgente, en el curso de la Acción Popular de la referencia y que, como consecuencia de ello, se expida la siguiente medida: Se ORDENE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA), a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL MAGDALENA (CORPAMAG), a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD), al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS) y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, implementar de forma inmediata, acciones encaminadas a reducir el riesgo de inundaciones en los quince (15) municipios del Departamento del Magdalena, entre las cuales se encuentran las que se señalan a continuación: A. Que, al momento de decretar las referidas medidas, se tenga en cuenta que conforme se indica en el artículo denominado "Erosión Fluvial: generalidades y panorama en Colombia", emanado de la UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES (UNGRD) -el cual obra en el expediente de la referencia-, dentro de las medidas urgentes que se pueden adoptar para afrontar o contrarrestar el fenómeno erosivo fluvial, se encuentran las siguientes: ‘Las acciones o alternativas encaminadas a la mitigación y control de la erosión fluvial tienen que ver con medidas estructurales de protección de orillas como espigones, gaviones, diques marginales y enrocados de protección; no estructurales dentro de las cuales es importante destacar el proceso de gestionar mecanismos de participación pública e información a la población, que permitan el fortalecimiento del proceso de comunicación del riesgo; e igualmente, la restauración ecológica a través de siembra de bosques de galería, ofreciendo mayor estabilidad al suelo y protección frente a procesos de erosión fluvial’. 5 Índice 11, ibídem. 5 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co B. Que, al momento de determinar las medidas cautelares procedentes en el caso concreto, se tengan en cuenta las Recomendaciones dadas por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam) para afrontar el fenómeno meteorológico de la Niña, contenidas en el Comunicado Especial Nº 93 denominado: ‘Predicción de lluvias en el país y seguimiento condiciones fenómeno la niña’, dentro de las cuales se encuentran, inter alia, las siguientes: "Para las Autoridades Revisar, actualizar y socializar los planes institucionales previstos, de acuerdo con las condiciones para la zona.
Mantener el plan preventivo en las entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD). Apoyar a los consejos departamentales y municipales de gestión del riesgo de desastres. Monitorear quebradas o ríos, desde el nacimiento y hasta la desembocadura, con mayor recurrencia de eventos o antecedentes de avenidas torrenciales o inundaciones en el área, debido a lluvias extremas.
Realizar campañas periódicas de limpieza, con el fin de prevenir posibles taponamientos de los desagües y duetos de aguas lluvias. Hacer monitoreo y mantenimiento a las obras de mitigación del riesgo realizadas en puntos críticos de la zona, con el propósito de evitar deterioros o reactivación de estos eventos. Revisar los cambios presentados tanto en los caudales como en la coloración de los sedimentos de las quebradas.
Monitorear continuamente las zonas de ladera que representen algún tipo de amenaza para identificar los cambios en el terreno y así tomar las medidas pertinentes, de acuerdo con los planes de contingencia existentes ( )’.”. Como fundamento jurídico de las anteriores solicitudes se refirió al artículo 25 de la Ley 472 de 1998. Adujo que las poblaciones respecto de las cuales presentó este medio de control han experimentado efectos adversos causados por el fenómeno erosivo fluvial.
Aseveró que en dichos municipios los ríos han perdido la bancada, tienen inestables las márgenes, han sufrido inundaciones y afectaciones viales. Situación que, de conformidad con lo predicho por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), se vería intensificada en el segundo semestre del año 2022, por el aumento de las lluvias derivado del fenómeno de La Niña. Circunstancia con la que se incrementa el riesgo de inundaciones en la zona, pues está en alerta roja.
Área en la que los municipios carecen de la capacidad institucional para hacer frente a tal situación, por lo que resulta necesario que las 6 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co accionadas adopten las correspondientes medidas de prevención y atención, ante tal eventualidad.
II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 31 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena decretó medidas cautelares en el proceso de la referencia, y dividió su argumentación en dos partes: en la primera, hizo referencia a los requisitos para decretar este tipo de solicitudes, y en la segunda, se pronunció sobre las circunstancias de hecho que dieron lugar a la decisión. En cuanto al primer punto, tuvo en cuenta los requisitos establecidos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); así, evidenció que la demanda fue razonadamente fundada en derecho y que el Gobernador contaba con legitimación para presentarla, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Igualmente, que los hechos que dieron lugar a su interposición fueron idóneamente explicados, pero no suficientemente sustentados. Sobre este aspecto, señaló que, acerca de los riesgos para las poblaciones en favor de las cuáles se presentó el medio de control de la referencia, solamente se aportó un comunicado proferido por el IDEAM, en el que se informó que se mantenía la probabilidad de que el fenómeno de La Niña continuara durante el segundo semestre de 2022, lo que implicaba incrementos súbitos de nivel en afluentes directos a los ríos Magdalena y Cauca, así como crecientes en los niveles de esos ríos y sus tributarios, especialmente en la parte alta y media de la cuenca.
En consecuencia, haciendo uso de sus potestades oficiosas, requirió pruebas de los demandados y vinculados. Información que le permitió evidenciar que quinientas cuarenta y cinco mil setecientas cuarenta y ocho hectáreas (545.748 Ha) del Departamento del Magdalena se habían inundado, esto es, el veintitrés coma sesenta y nueve por ciento (23,59 %) del total de su área.
Así como que los municipios mayormente afectados eran San Antonio, El Banco, El Retén y Salamina, cuyo porcentaje de inundación superaba el cincuenta por ciento (50%). Situación que había impactado a nueve mil trescientas setenta y un (9.371) familias damnificadas y afectado a cuarenta y siete mil doscientos noventa (47.290) familias. 7 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la acción municipal, precisó que, de conformidad con las intervenciones de los entes territoriales que descorrieron el traslado de la cautela, aun cuando cada cual adoptó oportunamente las medidas de gestión de riesgo correspondientes para enfrentar la temporada de lluvias, en la atención de las emergencias presentadas se agotaron los recursos previstos para hacer frente a las consecuencias de las inundaciones.
Circunstancia que supera su capacidad institucional, generando que se apoyen en las gestiones departamentales para atender las emergencias. Respecto de la actuación Departamental, dio cuenta del “Plan de conocimiento y reducción del Riesgo de Desastres para la temporada de lluvias”,6 así como del “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”.7 En el primer documento, se informa que la temporada de huracanes se extendería hasta el 30 de noviembre, mientras que la de lluvias hasta el 15 de diciembre de 2022.
Por su parte, el segundo da cuenta de las acciones que no pueden ser atendidas en su totalidad por el Departamento, debido a su falta de capacidad técnica y económica. Así, son tres (3) las actividades de reducción de riesgo respecto de las cuales ese ente territorial expresa que necesita ayuda de la UNGRD debido a que no las puede garantizar en su totalidad, a saber: i) Preparación de ayudas humanitarias alimentarias y no alimentarias, tales como mercados, colchonetas, frazadas, kit de aseo, elementos de cocina y sacos.
En este aspecto, el Departamento cuenta con un “contrato elaborado, pero que cubre solo 2.000 kits de ayudas humanitarias, lo que no sería suficiente si se estiman que son 9.371 familias damnificadas”.8 ii) Inventario de alojamientos. Al respecto, el Departamento cuenta con “el inventario, no obstante, se requieren alojamientos temporales móviles”.9 iii) Actividades de reducción y de respuesta, consistentes en intervenir con maquinaria amarilla los puntos críticos del Departamento.
Esto con el fin de controlar 6 Folio 27, decisión del 31 de octubre de 2022. Tribunal Administrativo del Magdalena. 7 Ibidem. 8 Folio 34, ibidem. 9 Ibidem. 8 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co fenómenos de inundación, remoción de masa, daño de vías y erosión. En las observaciones del “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”10 se destaca que el ente territorial tiene contratada maquinaria amarilla y gestionó cinco mil (5000) horas adicionales con la UNGRD, lo que le permitirá continuar organizando y ejecutando esa actividad, de conformidad con el comportamiento de la emergencia. Luego, el fallador de instancia, al evidenciar que dicha intervención estaba catalogada como de reducción y de respuesta a la materialización del riesgo, resaltó la importancia de que se contara con la posibilidad de seguir ejecutándola.
Posteriormente dio tratamiento de hecho notorio a las emergencias e inundaciones presentadas en el Departamento del Magdalena, derivadas de la temporada de lluvias, y que ocasionaron graves afectaciones de la vida y bienes de la población. En seguida se refirió al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - SNGRD, adoptado mediante la Ley 1523 de 2012, explicando que aquél otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo tanto a alcaldes como a Gobernadores.
Específicamente a los alcaldes, el artículo 14 ejusdem les impone el rol de responsable directo de la implementación de gestión del riesgo: su conocimiento y reducción, así como el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Ello mediante la integración en la planificación del desarrollo local, de acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial y los demás instrumentos de gestión pública.
Después se refirió al proveído de esta Sección de fecha 2 de agosto de 2017, emitido en el proceso de radicación número 130001 23 33 000 2015 00052 01, según el cual, aun cuando el encargado de implementar, ejecutar y desarrollar las políticas y actividades tendientes a gestionar el riesgo, es el alcalde, ello no es óbice para tener en cuenta que, tanto la Ley 1523 de 2012, como el Decreto 4147 de 2011, establecieron que el trabajo de aquel ha de ser coordinado y armonioso con las demás entidades del Sistema.
Específicamente, con la UNGRD, entidad del orden nacional, encargada de asesorar, orientar y apoyar a las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo, así como de coordinar la 10 Folios 28 a 33 ibidem. 9 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión del riesgo de desastres.
En cuanto a las funciones de dicha Unidad, así como de las Subdirecciones de Reducción del Riesgo y Manejo de desastres, se refirió a los artículos 4, 18 y 19 del Decreto 4147 de 2011. Como consecuencia de lo hasta aquí narrado, advirtió que la magnitud de las inundaciones presentadas en los municipios ubicados en la ribera del río Magdalena del Departamento del mismo nombre, así como su riesgo, derivadas del aumento de las lluvias ocasionado por el fenómeno de La Niña, constituyen razón suficiente para considerar que resultaría más gravoso para el interés público negar la solicitud de medida cautelar que concederla.
De ahí que, al evidenciar una amenaza latente que pone en riesgo la seguridad de las edificaciones y viviendas, así como que perjudica económica y socialmente, e incluso, afecta la vida e integridad personal de los habitantes de los Municipios de El Banco, Plato, Guamal, Sitionuevo, Santa Ana, El Piñón, San Sebastián de Buena Vista, Tenerife, Pedraza, Cerro de San Antonio, San Zenón, Santa Bárbara de Pinto, Zapayán, Salamina y Remolino, consideró pertinente decretar una medida cautelar para prevenir un daño inminente o un perjuicio irremediable e impedir los efectos nugatorios de la sentencia que ponga fin al proceso.
Por ello, profirió las siguientes órdenes: “Conforme a lo anterior este Despacho, DISPONE:
PRIMERO: ACCEDER a la solicitud de medida cautelar elevada por el Departamento del Magdalena, atendiendo a la magnitud de las inundaciones que actualmente se están presentando en los municipios de El Banco, Plato, Guamal, Sitionuevo, Santa Ana, El Piñón, San Sebastián de Buena Vista, Tenerife, Pedraza, Cerro de San Antonio, San Zenón, Santa Bárbara de Pinto, Zapayán, Salamina y Remolino pertenecientes al Departamento del Magdalena y que se ubican en la ribera del Río Magdalena, y de conformidad con los demás argumentos expuestos en la parte considerativa del presente proveído.
Se advierte que la medida cautelar que se profiere es de carácter provisional mientras se mantengan las condiciones que dieron lugar al decreto de la medida cautelar, es decir, hasta que cese el fenómeno de La Niña, que según se indicó previamente, se extenderá hasta mediados del mes de diciembre de 2022. Además, que esta podrá ser ajustada, modificada, adicionada o sustituida por esta Agencia Judicial en cualquier momento del proceso en virtud de peticiones fundadas que hagan las partes procesales.
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD que, de manera inmediata y en el marco 10 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de sus competencias, preste el apoyo técnico necesario al Departamento del Magdalena para que se dé cumplimiento a las actividades de reducción y respuesta contempladas en los puntos 1.6., 1.12., 1.13. y 3.8. del ‘Plan de Acción para atender Contingencias y Emergencias por la Materialización de Escenarios de Riesgo en el Departamento del Magdalena’.
Estas actividades deben garantizarse atendiendo a los criterios de necesidad que fueron expuestos en la parte considerativa de esta providencia, esto es: 1. Intervención con maquinaria amarilla: se determina en virtud de la demanda y dinámica de la emergencia ocasionada por el fenómeno de La Niña, es decir, la necesidad de intervención en los puntos críticos identificados, como vías y rondas hídricas, y siempre que supere lo ya contratado por el Departamento del Magdalena. 2.
Kits de ayudas humanitarias: se determina con base en el estimativo de familias damnificadas y afectadas presentado por la Oficina para la Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento del Magdalena, así como en los censos ya realizados por parte de las autoridades municipales, los cuales obran dentro del expediente. En todo caso, lo anterior no impide que la necesidad pueda variar de acuerdo con la dinámica de la emergencia ocasionada por el fenómeno de La Niña. 3.
Alojamientos temporales móviles: se determina con base en el estimativo de familias damnificadas y afectadas presentado por la Oficina para la Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento del Magdalena, así como en los censos ya realizados por parte de las autoridades municipales, los cuales obran dentro del expediente, y acorde con la capacidad de los lugares que han sido dispuestos como albergues temporales en cada uno de los municipios vinculados a esta acción popular.
TERCERO: ADVIÉRTASE a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD que el apoyo técnico que prestará al Departamento del Magdalena se dirige a lograr la materialización de las actividades enunciadas en el numeral anterior en jurisdicción de los municipios de El Banco, Plato, Guamal, Sitionuevo, Santa Ana, El Piñón, San Sebastián de Buena Vista, Tenerife, Pedraza, Cerro de San Antonio, San Zenón, Santa Bárbara de Pinto, Zapayán, Salamina y Remolino, por corresponder a los territorios que se ubican en la ribera del Río Magdalena, y por tal motivo, son los principalmente afectados con el fenómeno erosivo que ha visto aumentado por la temporada de lluvias.”.11 III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO 3.1. CARDER, el Departamento del Valle del Cauca y CORTOLIMA, presentaron recursos de reposición y en subsidio apelación.12 11 Folios 42 a 43, ibidem. 12 Índices 126, 127, 138. Ver pie de página 1. 11 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.1.
Dichas entidades solicitaron que se repusiera el auto recurrido. Ello debido a que, aun cuando oportunamente presentaron memoriales de oposición a la medida cautelar, ninguno de ellos fue tenido en cuenta en el auto del 31 de octubre de 2022. Por ello, peticionaron que, como consecuencia de lo anterior, sus argumentos fuesen valorados por el Tribunal. 3.2.
De otro lado, el Departamento de Risaralda presentó solicitud de complementación de información con el fin de que en el numeral quinto de la providencia se relacionaran las direcciones de correo electrónico en las que recibiría las notificaciones sobre el proceso. El a quo no emitió pronunciamiento respecto de esta petición. 3.3. La UNGRD interpuso recurso de apelación contra la precitada decisión, solicitando revocarla, con fundamento en los argumentos que se pasan a explicar.13 3.3.1.
El primero de sus reparos se dirigió al uso dado por el ente demandante al medio de control de la referencia. Ello por cuanto considera que se está desnaturalizando, al utilizarse como estrategia de las autoridades territoriales para hacer caso omiso de las obligaciones de gestión del riesgo que les asisten, al ser los conductores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en sus jurisdicciones.
Argumento que sustentó indicando que, en los documentos obrantes en el proceso, no se señala de forma clara las acciones que el demandante ha adelantado en su área de influencia frente al presunto perjuicio irremediable que pretende precaver. En efecto, lo único a lo que se alude es la elaboración de un plan de contingencia, la estimación de un censo poblacional y la solicitud de identificar en los municipios los puntos donde se pueden establecer albergues temporales para la atención de las personas afectadas, así como la elaboración de un “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”.
Documentos en los que no se da cuenta de la concreción de las acciones que le competen a ese ente territorial, según el artículo 13 de la Ley 1523 de 2012, como instancia de dirección para responder a la 13 Índice 129. Ver pie de página 1. 12 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres.
Adicionalmente, el referido Plan no fue acordado o coordinado con la UNGRD. Dicha situación pone de presente que el Tribunal, al adoptar su decisión, no tuvo en cuenta que las obligaciones que allí se le imponen a la Unidad no fueron acordadas con ella, ni fue resultado de la intervención oficial y coordinada que evidencie que el Departamento efectivamente solicitó las ayudas necesarias.
Es decir, no se tuvo en cuenta el rol de esa entidad, pero se aceptó que obligaciones y competencias de carácter legal le fueran impuestas con fundamento en el Plan de Acción del Departamento. Por ello, solicitó que no se permita “pervertir el ordenamiento jurídico con torticeras decisiones”14, pues ello abriría la posibilidad para que cualquier ente territorial considere que puede tomar decisiones autónomas que generen obligaciones y le creen nuevas competencias a una entidad del orden nacional, que, de conformidad con lo establecido en la Ley 1523 de 2012 y el Decreto 4147 de 2011, cuenta con objetivos, responsabilidades y funciones otorgadas por quienes constitucionalmente tiene competencia para ello. 3.3.2.
Luego, su exposición se centró en la competencia de las “entidades territoriales” en materia de gestión del riesgo15. Con respecto a los Municipios, señaló que son los encargados de ordenar el desarrollo de su territorio -artículo 311 de la Constitución y leyes 152 de 1994, 99 de 1993, 388 de 1997 y 1551 de 2012- y son agentes territoriales del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -artículos 12 a 14 Ley 1523 de 2012-.
En consecuencia, el alcalde es el encargado de articular los procesos y etapas tendientes a ilustrar, así como facilitar la determinación y toma de decisiones para reducir el riesgo en su territorio, teniendo en cuenta las condiciones del mismo. En lo que hace a los Departamentos, se refirió a los artículos 12 y 13 de la Ley 1523 de 2012.
También trajo a colación las competencias en materia de Gestión del Riesgo de Desastres de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, indicando que se encuentran en los numerales 19, 23 y el parágrafo del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, así como en los artículos 2 y 31 de la Ley 1523 de 2012. 14 Folio 6, ibidem. 15 Ibidem. 13 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Normas que determinan que aquellas se desempeñan como autoridades ambientales y como autoridades públicas que comparten la responsabilidad pública en la gestión del riesgo.
Lo anterior, con el propósito de concluir que, aun cuando tiene la función de orientar, asesorar y coordinar la Política Nacional de Gestión del Riesgo, no puede ser considerada como superior jerárquico de las autoridades de orden territorial y regional, que gozan de autonomía. Sin embargo, señaló que, dentro de sus posibilidades administrativas y financieras, ha prestado asistencia a la situación que dio lugar al proceso de la referencia, a través de la Subdirección de Manejo de Desastres.
Ello se evidencia en el siguiente cuadro:16 16 Folio 12 ibidem 14 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.3. Posteriormente, precisó que en los artículos 9, 12, 13, 14, 27, 28, 31, 32 y 37 de la Ley 1523 de 2012 se garantizó la autonomía de las entidades territoriales en el Sistema Nacional de Riesgo de Desastres.
Ello debido a que son los alcaldes y Gobernadores quienes deben implementar, en el área de su jurisdicción, los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento, reducción y manejo. En efecto, son los alcaldes y los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres los encargados de elaborar el plan encaminado a gestionar las contingencias, así como de implementar las medidas o actividades necesarias para llevar a cabo las obras correspondientes.
Asimismo, se refirió al principio de subsidiariedad consagrado en el numeral 14 del artículo 3 ejusdem, disposición según la cual, si las entidades territoriales de rango inferior carecen de los medios para enfrentar el riesgo, los departamentos, en este caso el del Magdalena, deben acudir en coordinación y concurrencia. Por ello, aseveró que no le corresponde a esa entidad darle cumplimiento a lo ordenado en la medida cautelar.
Adicionalmente, señaló que su derecho al debido proceso fue vulnerado, en tanto el a quo no le solicitó informe alguno acerca de las acciones que había efectuado, respecto de la problemática generadora de este proceso. 3.3.4. Otro de los reparos que presentó contra la sentencia de primera instancia consistió en que se desconocieron los mecanismos o instrumentos de financiación en materia de gestión de riesgo de desastres.
Ello debido a que el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012 impuso a los departamentos, distritos y municipios, la obligación de constituir fondos territoriales de gestión del riesgo con el fin de implementar y desarrollar los ejes misionales que componen la política pública en ese campo. Por eso, indicó que la falta de gestión administrativa de los entes territoriales no puede convertirse en una carga para la Nación, en este caso representada por la UNGRD.
En lo que hace a sus competencias, transcribió el numeral primero del artículo cuarto del Decreto 4174 de 2011, en donde se establece que es la encargada de dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. Función que se contrapone a la ejecución de tareas técnicas específicas, como las ordenadas en el auto objeto del recurso de apelación. Aseveró que su rol implica recordarles a las autoridades territoriales sus funciones y responsabilidades, por ejemplo, a través de circulares y actos administrativos de contenido general. 15 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Documentos a través de los cuales efectúa recomendaciones, lineamientos o directrices.
Indicó que, aun cuando el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es multisectorial, subsidiario y complementario, lo cierto es que ello no significa que a la UNGRD le esté permitido actuar directamente en los territorios, como le fue impuesto en la medida cautelar. Adicionalmente, recordó que, en virtud del principio de responsabilidad administrativa individual de las entidades públicas, el hecho de que un departamento le presente a la UNGRD un proyecto mediante el cual informe sobre la problemática que se presenta en su territorio, no puede entenderse como una asignación de competencias que no contempla la ley.
Igualmente, señaló que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012, la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, por lo que las entidades públicas, privadas y comunitarias deben desarrollar y ejecutar, en el marco de sus competencias, los procesos de gestión del riesgo.
De otro lado, resaltó que lo reglamentado mediante el Decreto No. 2113 del 1 de noviembre de 2022, por el cual se declara una situación de desastres de carácter nacional, en nada difiere con lo que planteó en el presente recurso, debido a que, insistió, sus competencias están definidas en la ley. 3.3.5. Finalmente, alegó como desconocido el precedente que en materia de gestión del riesgo efectuó el Consejo de Estado en auto de fecha del 2 de agosto de 2017, respecto del cuál no dio más elementos para identificarlo, pero sobre el que indicó que la ley asignó la competencia en materia de gestión del riesgo directamente a los municipios. 3.4.
La Procuraduría 43 Judicial II presentó recurso de apelación. Sobre éste, el a quo tampoco emitió pronunciamiento alguno; sin embargo, no se resume por haber sido presentado fuera de la oportunidad para ello.17 En efecto, la Sala observa que la misma fue presentada extemporáneamente, debido a que se radicó por correo electrónico el 18 de noviembre de 2022, pero el lapso de presentación oportuna concluyó el 9 del mismo mes y año. Ello es así debido a que el proveído del 31 de octubre de 2022 fue notificado mediante Estado Electrónico del martes 1 de noviembre del mismo año. De ahí que los tres (3) días para interponer el recurso 17 Índices 128 y 137 de SAMAI.
Ver pie de página número 1. 16 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de apelación -artículo 318 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA-, hayan transcurrido el viernes 4, así como el martes 8 y el miércoles 9 del mismo mes y año. Los días 2 y 3 de noviembre de 2022, corresponden a los contemplados en el numeral 2 del artículo 205 del CPACA.
IV. TRASLADO Según consta en el índice 130 del Sistema de Gestión Judicial - Samai del proceso en primera instancia, de los recursos se corrió traslado durante un día. En ese lapso emitieron pronunciamiento la parte actora, el DNP y CORANTIOQUIA. 4.1. Pronunciamiento de la parte actora:18 El Departamento del Magdalena emitió pronunciamiento frente a los recursos interpuestos por el Departamento del Valle del Cauca, CORTOLIMA y la UNGRD.
En cuanto al primero, indicó que su respuesta al traslado de la solicitud de medida cautelar fue extemporánea. En lo que hace al segundo, alegó que los argumentos planteados por esta entidad, consistentes en que de su memorial presentado oportunamente no se dio cuenta en la decisión que resolvió la medida cautelar ni se efectuó el reconocimiento de su apoderado, no constituye causal para revocar la providencia recurrida, dado que de ser así se desnaturalizaría el objeto del recurso, así como que el reconocimiento de personería puede efectuarse posteriormente.
Respecto del recurso de la UNGRD, adujo que sus argumentos no están llamados a prosperar. Citó el Decreto 4147 de 2011 con el fin de indicar que la entidad apelante fue creada para asegurar la coordinación y transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión del riesgo de desastres. Específicamente se refirió a los numerales 2, 6 y 8 del artículo 4 de la norma ejusdem.
De ahí concluyó que esa entidad está facultada para el cumplimiento de las órdenes dadas en la medida cautelar porque hace parte de sus competencias legales. En ese orden, aseveró que la decisión del a quo se ajusta a derecho y está llamada a prosperar. 18 Escrito allegado el 5 de mayo de 2022 al correo de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.
Documento denominado “23PronunciamientoAcionante.pdf” enviado por el Tribunal Administrativo de Córdoba que se encuentra en el índice 2 de SAMAI. Ver pie de página número 1. 17 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
Pronunciamiento del DNP:19 Manifestó que, por el riesgo que presenta el Departamento del Magdalena, la medida cautelar decretada resulta necesaria y totalmente acertada con el fin de prevenir un daño inminente o perjuicio irremediable, así como de impedir los efectos nugatorios de la sentencia que ponga fin al proceso. 4.3. Pronunciamiento de CORANTIOQUIA:20 Únicamente se pronunció sobre el recurso presentado por la UNGRD.
Indicó que esa entidad señaló unas funciones distribuidas entre las autoridades ambientales, los municipios, los miembros del SINA, los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD y los departamentos, omitiendo distinguir adecuadamente entre las competencias por razón del territorio que corresponde a cada cual.
En lo que hace a las Corporaciones Ambientales, precisó que existen varias en el país y que cada una tiene asignado un departamento o una serie de municipios. En ese orden, manifestó que, de conformidad con lo determinado en los artículos 31 y 33 de la Ley 99 de 1993, carece de competencia para ejecutar cualquier tipo de acción en un territorio ajeno a su jurisdicción; razón por la cual aseveró que, si bien encuentra razones para que la decisión del Tribunal sea confirmada, debido al riesgo generado por la ola invernal, aquella no tiene competencia para darle cumplimiento pues se trata de municipios del Departamento de Magdalena, más no de Antioquia.
V. ACTUACIONES POSTERIORES AL RECURSO 5.1. Mediante providencia del 28 de febrero de 2023, el Tribunal resolvió el recurso de reposición presentado por CARDER, el Departamento del Valle del Cauca y CORTOLIMA. Auto en el cual se repuso parcialmente la decisión del 31 de octubre de 2022, en los siguientes términos: “En mérito de lo expuesto, este despacho, DISPONE: 1°.
Reponer la decisión contenida en auto del 31 de octubre de 2022, por medio de la cual se decretó una medida cautelar solicitada por el Departamento del 19 Índice 131. Ver pie de página número 1. 20 Índice 133. ibidem. 18 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Magdalena, pero únicamente en el sentido de dejar constancia que en el punto 1.3. titulado “Traslado a las accionadas y escritos de oposición”, del acápite I. Antecedentes, se debió incluir los pronunciamientos de las entidades recurrentes Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, Departamento del Valle del Cauca y Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, debido a que, fueron presentados dentro del término concedido para el traslado del escrito de medida cautelar, atendiendo las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°.
Conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), en contra del auto con fecha 31 de octubre de 2022, atendiendo las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”.21 Para tomar la decisión transcrita en el numeral primero, hizo referencia a la oportunidad en que fueron presentados los memoriales de oposición a la medida cautelar por parte de CARDER, el Departamento del Valle del Cauca y CORTOLIMA, señalando que, si bien se presentaron irregularidades por las que dichos escritos no fueron reseñados en el auto del 31 de octubre de 2022, aquellas no tienen la entidad para afectar o modificar la decisión adoptada, pero sí para reponerla en el sentido de dejar constancia de que los escritos de esas entidades debieron ser incluidos al efectuar el resumen de las intervenciones efectuadas al descorrer el traslado de la medida cautelar.
En lo que hace al numeral segundo, precisó que el auto atacado fue notificado por estado electrónico el 1 de noviembre de 2022, fecha en la que se comunicó a las partes, por lo que el plazo para interponerlo vencía el 9 del mismo mes y año. Por eso, concedió el recurso de apelación presentado por la UNGRD. VI. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la UNGRD en contra del auto proferido el 31 de octubre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decretó medidas cautelares. 6.1.
Competencia 21 Índice 143. Ver pie de página número 1. 19 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para resolver el presente recurso con fundamento en lo dispuesto en los artículos 26 de la Ley 472 de 1998, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011.
Esta última por remisión expresa del artículo 44 de la primera. 6.2. Planteamiento De acuerdo con el contenido y alcance del auto de 30 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Magdalena, mediante el cual decretaron medidas cautelares, y a los reparos esgrimidos por la UNGRD en el recurso de alzada, se observa que, toda vez que no se ataca la vulneración de los derechos colectivos, sino la atribución de responsabilidad o competencia para conjurarlos, la Sala se centrará en el análisis propuesto por la Unidad.
Adicionalmente, no se hará pronunciamiento alguno sobre los recursos de reposición y en subsidio apelación, presentados por la CARDER, el Departamento del Valle del Cauca y CORTOLIMA, en atención a que la inconformidad presentada por esas entidades fue resuelta mediante auto del 28 de febrero de 2023, a través del cual se repuso la decisión del 31 de octubre de 2022, en el sentido de dejar constancia que esas tres entidades presentaron escrito de oposición a la medida cautelar y que aquellos debieron ser resumidos en el aparte correspondiente de la providencia. Bajo esa perspectiva, los aspectos que están en discusión son los siguientes: la consistente en determinar si el Departamento del Magdalena es el que debe adelantar las gestiones de atención a los riesgos en el caso concreto, pues la UNGRD considera que es aquella la competente en aplicación de los principios de concurrencia, coordinación y subsidariedad.
Aunado a que cuenta con los mecanismos de financiación provenientes de los OCAD, regalías, Findeter, etc. El Tribunal, por su parte, indica que los municipios respecto de los cuales se presentó la solicitud de amparo popular carecen de recursos técnicos y económicos para seguir atendiendo la emergencia. También hay diferencias sobre las gestiones adelantadas por el Departamento para conjurar la crisis, pues para la UNGRD no se evidencia ninguna actividad en ese sentido, ni siquiera en el Plan de Contingencias que el ente territorial elaboró 20 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co imponiendo inconsultamente deberes a una entidad del orden nacional; mientras que para el a quo, en la ejecución del “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, el Departamento solicitó ayuda a la UNGRD para la realización de tres actividades de reducción del riesgo, a saber: i) preparación de ayudas humanitarias alimentarias y no alimentarias, ii) inventario de alojamiento, y iii) intervención con maquinaria amarilla.
Adicionalmente existen controversias sobre las acciones adelantadas por la UNGRD, pues esta entidad considera que ha prestado la asistencia a los municipios que integran el Departamento del Magdalena, luego no podría imponerse más obligaciones. Entre tanto, para el Juzgador de Primera Instancia esa Unidad es la entidad del orden nacional, encargada de asesorar, orientar y apoyar a las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo, así como de coordinar la transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión del riesgo de desastres.
Igualmente, hay discrepancia sobre la vulneración del derecho al debido proceso, dado que la UNGRD es del parecer de que tal infracción es palpable al no habérsele solicitado de manera previa a la adopción de la medida cautelar explicación alguna sobre las actuaciones que había adelantado. Finalmente, la entidad recurrente se refirió a la inaplicación de un auto del 2 de agosto de 2017, del que no aportó información adicional que permita identificarlo. 6.3.
Cuestión Previa Debe la Sala anotar que la decisión del 31 de octubre de 2022 fue emitida con la siguiente condición: “mientras se mantengan las condiciones que dieron lugar al decreto de la medida cautelar, hasta que cese el fenómeno de La Niña, que según se indicó previamente, se extenderá hasta mediados el mes de diciembre de 2022”.
En ese orden, vale la pena traer a colación el Decreto 2113 del 1 de noviembre 2022, “por el cual se decreta una situación de carácter nacional”, en el cual se declaró la “existencia de una Situación de Desastre de carácter nacional en todo el 21 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co territorio nacional por el término de doce (12) meses”, expedido como consecuencia de las afectaciones ocasionadas en el país derivadas del Fenómeno de La Niña. Visto lo anterior, es viable concluir que las condiciones que dieron lugar a la adopción de la medida cautelar se mantienen (su vigencia terminaría el 1 de noviembre de 2023), razón por la que es procedente emitir pronunciamiento de fondo. 6.4.
Sobre el “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena” En primer lugar, corresponde a la Sala a resolver si, como lo indica la UNGRD, a lo único a que se alude en la providencia apelada es al “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, en el que no se contemplaron las acciones que le corresponden al Departamento.
Igualmente, deberá estudiar si en dicho plan se le impusieron obligaciones a la UNGRD. En caso de que la respuesta a este último interrogante sea afirmativa, se deberá analizar si dichas imposiciones debieron ser acordadas, consultadas o coordinadas con ella. 6.4.1. En lo que hace al primer cuestionamiento, el Departamento del Magdalena dio cuenta del “Plan de Contingencia para afrontar los efectos de la temporada de huracanes y la segunda temporada de lluvias”, el cual fue efectuado por el Consejo Departamental del Gestión del Riesgo en desarrollo de los principios de subsidiariedad y concurrencia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1523 de 201222.
Adicionalmente, se refirió al censo adelantado en relación con las personas afectadas: un estimativo de las áreas susceptibles de inundación, así como de las 22 Folios 4 a 6 del auto del 31 de octubre de 2022. Este documento se puede consultar en el siguiente enlace: https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/tadtvo01mag_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx ?ga=1&id=%2Fpersonal%2Ftadtvo01mag%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocumen ts%2FACCIONES%20CONSTITUCIONALES%2FPRIMERA%20INSTANCIA%2FACCIONES%20P OPULARES%2F47001233300020220017300%2FCuadernoMedidasCautelares%2F07RespuestaM edidaCautelarDepartamentoMagdalena%2Epdf&parent=%2Fpersonal%2Ftadtvo01mag%5Fcendoj %5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FACCIONES%20CONSTITUCIONALES%2FPR IMERA%20INSTANCIA%2FACCIONES%20POPULARES%2F47001233300020220017300%2FCu adernoMedidasCautelares 22 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co nueve mil trescientas setenta y un (9.371) familias damnificadas y cuarenta y siete mil doscientos noventa (47.290) familias afectadas de forma severa.23 Igualmente, presentó informe sobre los posibles puntos de albergue ubicados en los municipios en riesgo.
En ese documento, el ente departamental también aseveró que carece de la capacidad técnica y económica para atender la complejidad del escenario de riesgo de inundación, deslizamiento y erosión derivado de las fuertes lluvias. Indicó que las pérdidas estimadas por destrucción de cultivos son de treinta y tres mil cuatrocientos noventa y ocho hectáreas (33.498 Ha) y ciento cinco mil millones trescientos cuarenta y nueve mil doscientos cincuenta pesos ($105.724.349.250).
También manifestó varias necesidades: i) Más de ocho mil (8000) horas de maquinaria amarilla y obras de reducción de riesgo, ii) dieciocho mil (18.000) kits de ayuda alimentaria y no alimentaria, así como iii) más de dos mil quinientos millones ($ 2.500.000.000) de pesos para mantener y sostener en condiciones mínimas de operación los albergues temporales para las familias damnificadas.
Aunado a ello, informó que el veintitrés punto cincuenta y nueve por ciento (23.59 %) del área del Departamento, correspondiente a quinientas cuarenta y cinco mil setecientas cuarenta y ocho hectáreas (545.748 Ha), se encuentra inundada, siendo San Antonio, El Banco, El Retén y Salamina los municipios más afectados. Asimismo, se refirió al “Plan de conocimiento y reducción del Riesgo de Desastres: temporada de lluvias”, en el que se expusieron las acciones que se implementarían encaminadas a la reducción, manejo y respuesta frente a las emergencias que se pueden presentar como consecuencia de la temporada de huracanes y la segunda temporada de lluvias del año 2022.
Una de esas actividades consistió en adoptar el “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, en el que hay un cuadro con cincuenta y nueve (59) actividades. 6.4.2. Ahora bien, en lo que hace a las acciones de ese ente territorial, la Sala observa que el a quo incluyó en sus consideraciones el contenido del último de esos documentos, que da cuenta de las actividades planeadas y adelantadas por el 23 Folio 5 ibidem. 23 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento para conjurar la crisis que dio lugar a la presente acción popular;24 veamos: 24 Folios 28 a 33 del auto del 31 de octubre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena al resolver la medida cautelar solicitada en el proceso de la referencia. 24 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La revisión de los datos obrantes en este cuadro permite concluir que, de cincuenta y nueve (59) actividades contenidas en el “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, cuarenta y una (41) corresponden a la Gobernación a través de sus dependencias, siete (7) a las alcaldías municipales, ocho (8) al INVÍAS y tres (3) dependen tanto de esta última entidad, como del ente departamental.
En ese orden, contrario a lo manifestado por la UNGRD, la Sala estima que no es cierto que a lo único que se alude en la providencia apelada es al “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, ni que en él no se contemplaron las acciones que le corresponden al Departamento. 6.4.3.
Ahora bien, para la Sala también resulta claro que en el instrumento al que se ha aludido, no se le impusieron obligaciones a la UNGRD. En efecto, la única entidad del orden nacional que aparece como responsable de actividades de respuesta es el INVÍAS. La Sala resalta que quien impuso las obligaciones a esa Unidad fue el Tribunal más no el ente territorial demandante.
En efecto, fue el a quo quien, al resolver la solicitud de medidas cautelares, evidenció que de las cincuenta y nueve (59) actividades consagradas en el “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena”, el ente territorial carecía de la capacidad institucional para desarrollar tres (3).
Igualmente, conviene subrayar que, de conformidad con el “Plan de conocimiento y reducción del Riesgo de Desastres: temporada de lluvias”, el Departamento del Magdalena parece tener claridad acerca del momento en que resulta procedente solicitar apoyo o buscar articulación con la UNGRD; veamos: 26 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con la información obrante en las diapositivas, únicamente cuando se está ante el nivel cinco (5) de emergencia, esto es, cuando la capacidad institucional del Departamento resulta insuficiente, y no antes, el Departamento ha de solicitar apoyo o buscar articulación con esa Unidad.
Nivel de emergencia que implica que la afectación sea extendida en uno o más municipios, como consecuencia de inundaciones y crecientes súbitas, entre otras. Circunstancias todas las anteriores que, de conformidad con lo manifestado en la solicitud de medidas cautelares, el Departamento buscaba prever al interponer el medio de control de la referencia. Ello ante la amenaza de incremento de las lluvias derivada del fenómeno de La Niña. Lo explicado hasta este punto permite concluir que el referido ente territorial no le impuso obligaciones a la UNGRD en el “Plan de acción para atender contingencias y emergencias por la materialización de escenarios de riesgo en el Departamento del Magdalena” y que allí se contemplaron acciones a cargo del ente territorial, circunstancias estas que configuraban el fundamento de la memorialista para concluir que tales acciones debían ser acordadas, consultadas y coordinadas, y que por ende debía ser revocada la cautela.
No obstante, como esa premisa no es cierta no es viable acceder a su pretensión. Habiéndose desatado estos interrogantes, la Sala procederá con el estudio de los demás aspectos frente a los cuales la Unidad presentó reparos”. 6.5. Funciones de los entes territoriales en materia de gestión de riesgos 28 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe la Sala pronunciarse acerca de si, como lo indica la UNGRD, es competencia de los departamentos, y no de ella, apoyar a los municipios en la gestión del riesgo, en virtud de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad positiva.
Para resolver este interrogante, es necesario remitirse a la normativa consagrada en el Decreto 4147 de 2011,25 así como en la Ley 1523 de 2012,26 disposiciones que versan sobre la gestión del riesgo en el país. En lo que hace al alcance de las funciones en materia de gestión de desastres, la Sala se pronunció mediante auto del 2 de agosto de 2017, proferido en el expediente de radicación número 13001 23 33 000 2015 00052 01, a través del cual señaló que los Departamentos tienen a su cargo el apoyo a los municipios en la gestión del riesgo.27 De ahí que una de las afirmaciones de la recurrente sea cierta.
Sin embargo, respecto de esa Unidad también son predicables los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad. Ello debido a que dicha entidad hace parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, cuyas funciones están regidas por los mencionados postulados. Siendo ello así, la Sala resalta el contenido del principio de concurrencia consagrado en la Ley 1523, que se refiere al conjunto de competencias que recaen en la totalidad de las entidades que constituyen el aludido Sistema y que se ejercen de forma simultánea.28 Dicho en otras palabras, ese principio hace referencia a funciones que están en cabeza de todos los responsables de la gestión del riesgo, de conformidad con sus atribuciones, y no dejan de serles exigibles porque otras estén desarrollando las que les corresponden.
Lo anterior, con el propósito de que los procesos, acciones y tareas se logren mediante la colaboración entre todos los miembros del SNGRD. 25 Decreto 4143 del 3 de noviembre 2011, “por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 26 Ley 1523 del 24 de abril de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 27 La providencia en cita puede consultarse en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=13001233300020150 0052011100103 28 “13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas.”. 29 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, es competencia de la UNRGD como miembro del Sistema, y no solo de los departamentos, apoyar a los municipios en la gestión del riesgo, en virtud del principio de concurrencia. Conclusión a la que ya se había llegado en el proveído que se cita.29 Por lo anterior, la Sala continuará con el estudio de los demás cuestionamientos presentados en el recurso de apelación. 6.6.
Los mecanismos de financiación en gestión del riesgo Es del resorte de la Sala decidir si, al decretar la medida cautelar, el Tribunal desconoció los mecanismos de financiación en materia de gestión del riesgo de desastres, teniendo en cuenta que cada ente territorial tiene recursos para tal fin provenientes de los OCAD, las regalías, Findeter, entre otros.
Para resolver este interrogante es necesario traer a colación los artículos 47 a 54 de la Ley 1523 de 2012, según las cuales la financiación de la gestión de riesgo de desastres se efectúa a través del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - FNGRD, cuyos recursos se componen de i) donaciones y ii) apropiaciones a) del Presupuesto General de la Nación contenidas en el Marco de Gastos de Mediano Plazo, y b) de las entidades de orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que conforman el SNGRD.
En el FNGRD existen cinco subcuentas, una de las cuáles está destinada al manejo de desastres. Por su parte, la Junta directiva del Fondo es la encargada de indicar la destinación de los recursos y el orden de prioridades. Esa Junta está compuesta por el Director de la UNGRD o su delegado y seis (6) representantes del Presidente de la República.
La ordenación del gasto del FNGRD y de sus subcuentas está a cargo del Director de la UNGRD. Adicionalmente, los entes territoriales están obligados a constituir sus propios fondos de gestión del riesgo. Para ello deben crearlos como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, en los que pueden existir subcuentas para los diferentes procesos de gestión del riesgo.
Los recursos que le sean destinados son de carácter acumulativo, no pueden ser retirados por motivos diferentes a los de su 29 Ver pie de página número 27. 30 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co creación y deben guardar coherencia con los niveles de riesgo del ente territorial al que pertenecen.
Así las cosas, la Sala tampoco encuentra que la aseveración de la UNRGD sea cierta. Ello es así porque el hecho de que cada ente territorial esté obligado a apropiar fondos de gestión del riesgo no significa que no tengan la posibilidad de acceder a recursos del FNGRD cuando los suyos, destinados para la gestión del riesgo, escaseen; es decir, de forma complementaria y subsidiaria.
Justamente porque lo pueden hacer, en ese fondo se creó la subcuenta para el manejo de desastres, cuyos dineros están destinados a los periodos de inminencia del desastre y de emergencia. Montos respecto de los cuales tiene ordenación del gasto el Director de la UNGRD, quien está obligado a tener en cuenta las directrices del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Plan 2015 - 2030 que tiene como uno de sus objetivos el de “garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres”30. De ahí que la orden impuesta a la UNGRD consistente en que, se insiste, en el marco de sus competencias, efectué las acciones de reducción y respuesta al riesgo, para las cuales los fondos destinados a la gestión de riesgo de los municipios y del Departamento del Magdalena resultaban insuficientes, no desconozca los mecanismos de gestión en materia de riesgos de desastres, pues para tal fin se constituyó la subcuenta de manejo de desastres del FNGRD.
En virtud de lo expuesto, la Sala considera que el Tribunal no desconoció los mecanismos de financiación en materia de gestión del riesgo de desastres al decretar la medida cautelar, aun cuando cada ente territorial tenga recursos para tal fin provenientes de los OCAD, las regalías, Findeter, entre otros. 6.7. La actuación de la UNGRD frente a los municipios del Departamento del Magdalena 30 El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2030 puede ser consultado en el siguiente enlace: https://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Documents/PNGRD/PNGRD-2022- Actualizacion-VF.pdf 31 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe la Sala resolver si debía el Tribunal imponerle las órdenes de la medida cautelar a la UNGRD cuando, en ejercicio de sus funciones, dicha entidad había prestado asistencia a los municipios que integran el Departamento del Magdalena.
Para dar respuesta a este problema, la Sala debe remitirse a la providencia citada en el numeral 6.5., en la que se hace referencia a las funciones tanto de los entes territoriales como de la UNGRD en materia de gestión del riesgo.31 Pues bien, tal como se subrayó allí, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 4147 de 2011, a esa entidad le corresponde “orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales”, así como “prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD”, entre otras.
Adicionalmente, en cabeza de la UNGRD están algunos proyectos de manejo de desastres, respecto de los cuáles debe adelantar su formulación, implementación y ejecución. Igualmente, le corresponde asesorar y brindar asistencia técnica a los entes territoriales en la formulación de los proyectos para el manejo de desastres; promover la preparación para la respuesta y la recuperación frente a desastres, así como la organización para la implementación de sistemas de alerta, conformación de centros de reserva, mecanismos de albergues temporales, capacitación, equipamiento y entrenamiento, entre otras.32 Funciones que pueden ejercerse, también, a través de actividades de reducción del riesgo, consistentes en la entrega de tejas, amarres, ganchos, caballetes, bultos de cemento, kits de alimentación, aseo familiar, cocina, frazadas, hamacas, toldillos, colchonetas y sacos de polipropileno. De ello da cuenta el cuadro allegado por la UNGRD al interponer el recurso de alzada, en el que informó que, entre los años 2019 a 2021, hizo entrega de los elementos antes discriminados principalmente al Departamento del Magdalena, la ciudad de Santa Marta, la Zona Bananera y los municipios de Tenerife, El Banco y Salamina; mientras que en el año 2022, hizo 31 La providencia en cita puede consultarse en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=13001233300020150 0052011100103 32 Artículo 19 del Decreto 4147 de 2011.
Funciones de la Subdirección de manejo de desastres. 32 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co entrega específica de kits de alimentos en los municipios de Concordia, El Banco, El Pinón, Plato, Sabanas de San Ángel, San Sebastián de Buena Vista, San Zenón, Sitio Nuevo, Santa Ana, Santa Bárbara, Tenerife y Zapayán. Precisamente en virtud del principio de concurrencia la totalidad de los responsables de la gestión del riesgo, de conformidad con sus atribuciones, están obligados a desarrollar los procesos, acciones y tareas que conlleven a la gestión del riesgo de desastres, con el propósito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
En ese orden, el hecho de que esa entidad, en ejercicio de sus funciones, haya adelantado actividades de reducción del riesgo con anterioridad a la imposición de la medida cautelar, no la exime de la responsabilidad de seguirlo haciendo, incluso en el supuesto en el que no se hubiese resuelto medida cautelar alguna. Ahora bien, la orden dada por el Tribunal se limitó al apoyo técnico en tres (3) actividades de reducción y respuesta al riesgo, a saber: la intervención con maquinaria amarilla, los kits de ayudas humanitarias y los alojamientos temporales móviles, todas ceñidas al marco de sus competencias y como consecuencia de que la capacidad técnica y económica de los municipios y el departamento se vio superada por las emergencias.
Quiere ello decir que la intervención de esa Unidad no se ordenó de forma irresponsable o para suplir la negligencia de las autoridades administrativas municipales y departamentales, sino como último recurso para la gestión del riesgo de desastres, ante la falta de capacidad institucional del Departamento. Así las cosas, la Sala encuentra que sí debía el Tribunal imponerle las órdenes de la medida cautelar a la UNGRD, aun cuando en ejercicio de sus funciones, dicha entidad había prestado asistencia a los municipios que integran el Departamento del Magdalena.
En consecuencia, efectuará el estudio los últimos reparos presentados por la recurrente. 6.8. Acerca del derecho al debido proceso de la UNGRD Corresponde a la Sala de la Sección Primera emitir pronunciamiento acerca de si vulnera el derecho al debido proceso la providencia por medio de la cual se adopta 33 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co una medida cautelar consistente en imponer obligaciones a la UNGRD, si, como afirma el recurrente, de manera previa a la adopción de la cautela no le solicitó explicación sobre las actuaciones que dicha entidad había adelantado.
Al respecto encuentra este juez constitucional que, a través de proveído del 19 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena corrió traslado de la solicitud de medida cautelar y requirió información de los entes territoriales vinculados al proceso. Providencia judicial que fue notificada el 22 de septiembre de 2019 a las entidades demandadas, entre ellas, la UNGRD, al correo electrónico: notificacionesjudiciales@gestiondelriesgo.gov.co.
Notificación en virtud de la cual esa Unidad allegó “pronunciamiento a medida cautelar” el 3 de octubre de 2022. Documento en el que solicitó negarla aduciendo que los entes territoriales son los encargados de la gestión del riesgo y refiriéndose, en forma similar a como lo efectuó en el recurso de apelación, a las competencias de los Municipios, Departamentos y Corporaciones Autónomas Regionales, más no a las actuaciones que dicha entidad había adelantado.
Sobre el punto resulta procedente indicar que, en tratándose de medidas cautelares solicitadas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el régimen aplicable corresponde a los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, así como, en lo no regulado, al Capítulo XI de la Ley 1437 de 2011, aplicable por remisión expresa del artículo 44 de la primera.
En ese orden, el Tribunal aplicó el procedimiento para la adopción de medidas cautelares contemplado en el artículo 233 de la Ley 1437, según el cual, “el Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda”.
A la luz de lo narrado hasta este punto, la Sala no encuentra que la recurrente tenga razón, pues en el marco del procedimiento que rige el trámite de las medidas cautelares, le fue otorgada la oportunidad para emitir su concepto respecto de la solicitud; documento en el cual, pese a contar con la información certera acerca de sus contribuciones en materia de gestión del riesgo para el Departamento del 34 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Magdalena hasta el 8 de noviembre de 2021, eligió no presentarla.
No le es dado a la UNGRD endilgar la vulneración de sus derechos fundamentales al Tribunal, como consecuencia de la estrategia de defensa que decidió utilizar al descorrer el traslado de la medida cautelar, máxime si lo pretendido con ella es que acudiera para la prevención de riesgos derivados del aumento de lluvias como consecuencia del fenómeno de La Niña. Por lo anterior, se procederá con el análisis del siguiente planteamiento efectuado por la UNGRD al apelar el auto del 31 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 6.9.
Sobre el desconocimiento del precedente En relación con este punto, la recurrente se refirió a un auto de esta Corporación proferido el 2 de agosto de 2017, sobre el cuál no dio más elementos para identificarlo, pero respecto del cual indicó que señaló que la ley asignó la competencia en materia de gestión del riesgo directamente a los municipios.
Sea lo primero indicar que para la Sala es imposible identificar providencias judiciales únicamente con la fecha en la que fue proferida y que es responsabilidad de las partes aportar información suficiente que permita efectuar el análisis correspondiente en atención a los argumentos que se presenten. Sin embargo, si, en gracia de discusión, se aceptara que la providencia a la que hizo referencia es el auto del del 2 de agosto de 2017, proferido por esta Sala de Sección con ponencia de la consejera María Elizabeth García González en el expediente de la acción popular con radicación número 13001 23 33 000 2015 00052 01, habría que remitirse a las consideraciones efectuadas en el punto 6.5 de esta providencia. Análisis que evidencia que, aun cuando es cierto que la ley asignó la competencia en materia de gestión del riesgo directamente a los municipios, dicha actividad no recae únicamente en ellos, sino que, en virtud del principio de concurrencia, también es exigible de todos los responsables contemplados en la Ley 1523 de 2012, de conformidad con sus atribuciones.
Pues bien, la UNGRD no solo tiene esa calidad, sino que también es la cabeza del SNGRD, por lo que debe efectuar las actividades encaminadas a que los procesos, acciones y tareas de ese Sistema sean logrados. 35 Radicado: 47001 23 33 000 2022 00173 01 Demandante: Departamento del Magdalena Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, como consecuencia de que ninguno de los reparos de la recurrente fue exitoso, la Sala confirmará en su totalidad el proveído del 31 de octubre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió al decreto de medidas cautelares que recayeron en cabeza de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 31 de octubre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decretó medidas cautelares.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 13 de julio de 2023. Cópiese, notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.