25000234100020220031601 — Consejo de Estado

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00316-01 Demandante: DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ ORTIZ Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Tema: Confirma sentencia que niega las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia dictada el 10 de junio de 2022, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud La señora Diana Patricia Hernández Ortiz, en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó a la Agencia Nacional de Tierras, con la finalidad de obtener el cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 “numeral 1º, literal a y b” y 60 “numeral 1º” del Decreto Ley 902 de 20171. 1.2. Hechos La actora indicó que el ciudadano Fidel Esneider Rodríguez Hernández presentó ante la Agencia Nacional de Tierras solicitud de titulación del predio La Bolsa, identificado con el número 2539800-01-00-00-006-0014-0-00-00-000 en el municipio de La Peña. La señora Hernández Ortiz explicó que el señor Rodríguez Hernández venía ejerciendo la posesión, como lo declaró el testigo Marco Fidel Rodríguez Romero ante el notario 55 del círculo de Bogotá. 1 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, que La Bolsa Uno hace parte del predio global La Bolsa, que se encuentra registrado con falsa tradición con el número 167-25306 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Palma, cuya solicitud de titulación fue hecha con el formulario 20192200999082- PN 0145323 el 18 de septiembre de 2019.

El citado señor vendió la posesión de La Bolsa Uno a la actora, según documento privado de 31 de agosto de 2019, por lo cual el trámite de adjudicación continúa a nombre de la señora Hernández. La solicitante agregó que por auto de 30 de octubre de 2018, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Peña inadmitió la demanda de pertenencia del predio La Bolsa porque no cumplía los requisitos legales exigidos para adelantar este tipo de procesos.

Aseguró que no se ha emitido ningún pronunciamiento por parte de la entidad demandada, razón por la cual, el 14 de enero de 2022, requirió el cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 “numeral 1º, literal a y b” y 60 “numeral 1º” del Decreto Ley 902 de 2017, respecto del trámite de titulación del predio La Bolsa Uno, sin recibir respuesta2. 1.3.

Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “[…] Primera: Se ordene el cumplimiento del trámite del procedimiento administrativo con radicado número 20192200999082 PN-0145323 del predio La Bolsa Uno, con cédula catastral N° 2539800-01-00-00-00060014-0-00-00-000 por omisión de la norma con fuerza material de ley Decreto Ley 902 de 2017 en sus artículos 2, 25, 36 N° 1 literales a y b. Segunda: Se ordene el trámite del procedimiento administrativo de adjudicación de tierras baldías a mi petición según admisión o recepción con número 20192200999082 PN-0145323, de acuerdo al procedimiento estipulado en el artículo 60 N° 1 del Decreto Ley 902 de 2017, en concordancia con el articulo 25 y 36 ibidem, y parte del procedimiento general de que trata el artículo 73 del CPACA o Código de Procedimiento Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a fin de obtener la titulación del predio denominado La Bolsa Uno, ubicado en la vereda de Minipí, La Peña, Cundinamarca, el cual se encuentra en falsa tradición de acuerdo a la matrícula inmobiliaria N° 167-25306 expedida o registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Palma, Cundinamarca.

A fin de obtener la titulación de dicho predio rural a favor de DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ ORTÍZ”. 2 En el referido escrito la actora señaló que recibe notificaciones en el correo electrónico fidelsn@hotmail.com, página 12 del archivo.pdf “ED_01DEMANDA18032022_08(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAMAI. Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 4 de mayo de 2022, admitió la demanda3, decisión que se notificó a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio Púbico. 1.5.

Informe La Agencia Nacional de Tierras se opuso a la solicitud de cumplimiento, porque este mecanismo no puede utilizarse para perseguir el reconocimiento de un derecho, ni la adjudicación de un predio. Resaltó que no es cierto que a la fecha de presentación de la demanda, la Agencia Nacional de Tierras se muestre renuente a cumplir lo dispuesto en el Decreto Ley 902 de 2017, ya que en desarrollo del procedimiento y mediante comunicación 20202200556231 de 16 de julio de 2020, indicó a la señora Hernández Ortiz que debía atender un requerimiento en cuanto a la acreditación del tiempo de posesión, la cual aportó y adjuntó la constancia de envío a la demandante4.

Explicó que a partir de los datos contenidos en el Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento (FISO)5, la citada dependencia le informó a la actora que era necesario que allegara la documentación que acredite una ocupación del predio previa al 29 de mayo de 2017, por cuanto aquella posterior a dicha fecha, como la que fue consignada, no genera derecho alguno para solicitar la titulación del inmueble.

Insistió en que el organismo viene adelantando de manera progresiva todos los procedimientos establecidos para el acceso a tierras y citó la sentencia dictada el 28 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda6, en un caso similar, en la cual declaró improcedente la acción al concluir que el Decreto Ley 902 de 2017 no es claro en lo que corresponde al deber legal cuyo cumplimiento se persigue en los términos pretendidos por la accionante. 3 Previa inadmisión de la demanda de acuerdo con el auto que se profirió el 28 de marzo de 2022, por el magistrado ponente del presente asunto en primera instancia y una vez la parte actora subsanó los yerros que se le advirtieron. 4 Página 10 y ss del archivo.pdf “ED_11CONTESTACIONDDAA(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAMAI. 5 Según la explicación rendida por la autoridad demandada, el FISO es un instrumento dirigido a la captura de la información de los aspirantes y usuarios de los programas adelantados por la Agencia Nacional de Tierras, como trámite previo al avance de los mecanismos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017 para el acceso a la tierra. 6 La cita corresponde a Tribunal Administrativo de Risaralda, sentencia de mayo 28 de 2021, expediente 66001-23-33-000-2021-00105-00.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 10 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda.

Indicó que el medio de control de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno, como lo ha señalado esta Corporación7. En el caso concreto, las normas cuyo acatamiento se requirió describen de manera general los sujetos beneficiarios, procedimiento y figuras aplicables para la adjudicación y formalización de tierras en implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, sin embargo, lo realmente pretendido es que se resuelva la solicitud de titulación del predio denominado La Bolsa Uno, ubicado en la vereda de Minipí, La Peña, Cundinamarca, con matrícula inmobiliaria N° 167-25306, por lo tanto el asunto entraña el reconocimiento de un derecho subjetivo, lo cual no es viable dirimir por medio de esta acción. 1.7.

Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Manifestó que la decisión del Tribunal es incongruente porque la autoridad judicial afirmó que solicitó que se ordenara el reconocimiento de un derecho, lo cual indicó que no es cierto, por cuanto lo que pretende es que se dé trámite al procedimiento de titulación de tierras, no que se acceda a su favor.

Transcribió las pretensiones y apartes del fallo de primera instancia, para precisar que “Lo que pido es que se dé la garantía procedimental citada, que ande o camine la solicitud, que fue radicada en la fecha del 18 de septiembre del 2019 con el radicado 20192200999082 PN-0145323.”, así lo requirió en la renuencia y considera que debe accederse a las pretensiones porque “es cierto que estoy ante una normatividad de aplicación general, pero con la documentación que acerque con el formulario FISO aprobado por la ANT tengo el derecho procedimental a que camine el proceso de adjudicación”. 7 Al respecto, se citó “(…) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Mauricio Torres Cuervo, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23- 24-000-2012-00046-01(ACU)”.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 19978, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 20119, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 10 de junio de 2022 de la Subsección “B” de las Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a la demandada respecto de las normas cuyo obedecimiento se deprecó, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la Agencia Nacional de Tierras que de trámite al proceso de titulación del predio La Bolsa Uno? 8 “Artículo 3o.

COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción;

(ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades10 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, la acción constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”11.

Sin embargo, para que la acción prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política13.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”14.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado15.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”16.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000- 2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior19. 2.3.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este20 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”21. Igualmente, esta Sección22 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la 19 Sentencia ibídem. 20Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]23” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano24. Al expediente, la parte actora acompañó copia de solicitud de cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 “numeral 1º, literal a y b” y 60 “numeral 1º” del Decreto Ley 902 23 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 24 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 201725, invocados en las pretensiones de la demanda, con el fin de que la Agencia Nacional de Tierras dé trámite al procedimiento de titulación del predio La Bolsa Uno. A su turno, no se evidencia del expediente digital, que la entidad emitiera respuesta frente a la referida solicitud.

Por tanto, el requisito de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se tiene por cumplido. 2.3.3. Análisis del caso concreto La accionante invocó como normas incumplidas los artículos 226, 2527, 36 “numeral 1º, literal a y b”28 y 60 “numeral 1º”29 del Decreto Ley 902 de 2017, por el cual 25 En el referido escrito la actora señaló que recibe notificaciones en el correo electrónico fidelsn@hotmail.com, página 12 del archivo.pdf “ED_01DEMANDA18032022_08(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAMAI. 26 “ARTÍCULO

2. SUJETOS DE ACCESO A TIERRA Y FORMALIZACIÓN. Este Decreto Ley aplica a todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra o formalización. Las formas de acceso a tierras de que trata el presente decreto solo aplican a los beneficiarios de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley.

Las comunidades étnicas son sujetos de acceso a tierra y formalización con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente, de acuerdo a los términos del presente Decreto Ley, en concordancia con la Ley 21 de 1991, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el Decreto 2333 de 2014 o las normas que los modifiquen o sustituyan.” 27 “ARTÍCULO 25.

ADJUDICACIÓN DIRECTA. La Agencia Nacional de Tierras realizará las adjudicaciones de predios baldíos y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF, utilizando las herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al Procedimiento Único de este decreto ley. Cuando a ello hubiere lugar, la adjudicación se hará de manera conjunta a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes.

Dichas adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los requisitos exigidos en los artículos 4 y 5 del presente decreto ley, y otorgará el derecho de propiedad a los sujetos de ordenamiento que resulten beneficiarios. Este tipo de adjudicación sólo podrá hacerse en zonas focalizadas donde exista una intervención articulada del Estado que garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo.

Toda adjudicación deberá contar con una individualización e identificación precisa del predio que dé cuenta de la cabida, linderos, y ubicación, para la cual será necesario el levantamiento cartográfico y la georreferenciación según lo que se establezca con la Autoridad Catastral y el respectivo título deberá ser inscrito ante la autoridad competente.

A solicitud de la organización campesina o asociaciones de economía solidaria, también podrán adjudicarse predios en común y proindiviso a favor de múltiples personas o núcleos familiares cuando así lo decidan de forma libre e informada los adjudicatarios. Los bienes baldíos adjudicables que a la fecha de la expedición del presente decreto no se encuentren ocupados debidamente en los términos de la Ley 160 de 1994, y los que se identificarán a partir de la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales en este Decreto señalados como fuentes del Fondo, se declaran reservados, y su destinación a los programas de acceso acá establecidos se realizará conforme a las reglas de adjudicación del RESO, según la competencia establecida por el artículo 76 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 102 de la Ley 1753 de 2015.

PARÁGRAFO. En el caso de las comunidades étnicas se aplicará lo dispuesto en las Leyes 21 de 1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como las normas que las reglamenten.”. 28 “ARTÍCULO

36. FORMALIZACIÓN DE PREDIOS PRIVADOS. En desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de las disposiciones sobre titulación de baldíos y bienes fiscales patrimoniales, la Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto administrativo motivado, previo cumplimiento de los requisitos legales, la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre y cuando en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley no se presente oposición de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho de otra naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron adoptadas medidas para facilitar la implementación de la reforma rural integral contemplada en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera en materia de tierras y específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el fondo de tierras.

Las referidas normas prevén los sujetos beneficiarios (artículos 2, 4 y 5), el procedimiento y sus etapas y el trámite aplicable para la adjudicación, titulación y formalización de tierras en implementación de la Reforma Rural Integral (artículos 25, 36 y 60), disposiciones que permiten advertir a cargo de la Agencia Nacional de Tierras el deber de adelantar y resolver sobre dichos procedimientos a través de un acto administrativo.

No obstante, tal obligación se encuentra condicionada, entre otros, “al cumplimiento de los requisitos legales”. Es decir, según los artículos 25, 36 y 60 el mandato de tramitar y decidir los procedimientos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017, está limitada a la acreditación de los presupuestos que sean requeridos a los solicitantes.

La actora, señaló que la Agencia Nacional de Tierras no ha adelantado el procedimiento solicitado para la titulación del predio rural La Bolsa Uno localizado pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente. Los actos administrativos que declaren la titulación y saneamiento y por ende formalicen la propiedad a los poseedores, serán susceptibles de ser controvertidos a través de la Acción de Nulidad Agraria de que trata el artículo 39 del presente decreto.

Lo estipulado en el presente artículo no sustituye ni elimina las disposiciones del Código General del Proceso o el Código Civil sobre declaración de pertenencia, las cuales podrán ser ejercidas por los poseedores por fuera de las zonas focalizadas. La formalización se realizará cumpliendo los requisitos exigidos en los artículos 4, 5 y 6 del presente decreto ley, en observancia de lo estipulado en el artículo 20.

PARÁGRAFO 1. Se dará por acreditada la inexistencia de oposición dentro del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley una vez agotadas las etapas de publicidad en las zonas donde se adelantan los programas de formalización y en cumplimiento de las normas establecidas para notificaciones, cuando transcurran diez (10) días hábiles desde que se realicen las comunicaciones a que se refiere el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, sin que se presentare el titular de un derecho real o quien aduzca tener derecho en los términos señalados en el presente artículo Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 46 del presente decreto ley.

PARÁGRAFO 2. La formalización de que trata el presente artículo no aplicará en tierras y/o territorios afectados por el despojo a causa del conflicto armado, previa verificación de las fuentes institucionales pertinentes.”. 29 ARTÍCULO

60. FASES DEL PROCEDIMIENTO ÚNICO EN ZONAS FOCALIZADAS. El Procedimiento Único en el territorio focalizado contará con las siguientes fases: 1. Fase administrativa compuesta por las siguientes etapas: a. Etapa preliminar: Comprende la formación de expedientes, las visitas de campo predio a predio, la elaboración de informe jurídico preliminar y la consolidación del Registro de Sujetos del Ordenamiento. b. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Los asuntos contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior se tramitarán conforme a los manuales operativos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras. c. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo anterior, en donde se dará apertura y se abrirá periodo probatorio d. Etapa de exposición de resultados. e. Etapa de decisiones y cierre administrativo. 2.

Fase judicial. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, en los que se presenten oposiciones en el trámite administrativo, y siempre para los asuntos contenidos en los numerales 4, 5, 6, 7 y 8.". Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el municipio de La Peña, departamento de Cundinamarca, respecto del cual manifestó tener la posesión y estar afectado por falsa tradición. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” negó la acción al considerar que la demandante pretende el reconocimiento de un derecho subjetivo.

Al impugnar la decisión, la actora precisó que su pretensión no se encuentra dirigida a tal finalidad, sino a que se dé trámite al referido proceso de titulación, porque está paralizado debido a la omisión del organismo demandado en la aplicación de las normas invocadas. No obstante, la Sala advierte que no le asiste razón a la accionante en cuanto a que la entidad no se ha pronunciado respecto al referido trámite.

En efecto, la solicitud de titulación fue radicada el 18 de septiembre de 2019 a través del diligenciamiento del denominado Formulario de Sujetos del Ordenamiento 20192200999082- PN 0145323. En desarrollo del trámite correspondiente, según la información brindada y documental aportada en la contestación, la Agencia Nacional de Tierras hizo un requerimiento a la actora mediante oficio 20202200556231 de julio 16 de 2020 en el cual advirtió lo siguiente: “[…] Sobre el particular, y de conformidad con la autorización otorgada por la solicitante, es pertinente indicar, que en el Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento FISO PN No. 0145323, diligenciado por la señora Diana Patricia Hernández Ortiz, el día 18 de septiembre de 2019, ella manifestó que el tiempo de ocupación del predio La Bolsa 1, ubicado en La Peña, Cundinamarca, era de un mes, y en razón a que su solicitud de acceso a tierras va dirigida al proceso de reconocimiento de derechos sobre este predio, es necesario que la solicitante allegue documentación que acredite una ocupación previa al 29 de mayo de 2017, toda vez que la ocupación posterior al 29 de mayo de 2017 no genera derecho alguno para solicitar la titulación del inmueble ocupado”30.

Por su parte, la demandante no aportó al expediente prueba que demuestre haber allegado la documentación sobre la ocupación del predio previamente al 29 de mayo de 2017, como le fue solicitado por la entidad, sino que acudió directamente a constituirla en renuencia con el fin de promover esta acción. Advierte la Sala que esos hechos llevan a concluir que la parálisis en el referido trámite administrativo no obedece a la alegada omisión de la Agencia Nacional de Tierras sino a la accionante. 30 Se adjuntó la constancia de envío al correo de notificaciones que la demandante le ha indicado a la administración fidelsn@hotmail.com, Página 10 y ss del archivo.pdf “ED_11CONTESTACIONDDAA(.pdf)NroActua2”, dirección electrónica que corresponde con la indicada en el escrito de renuncia, índice 2 de SAMAI.

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La ausencia de estos elementos de juicio requeridos desde mediados de julio de 2020 hace que, independientemente de la radicación de la solicitud, el procedimiento no haya sido tramitado por la entidad demandada, como lo alude la accionante en la impugnación. La Sala considera que en tales condiciones no pueden tenerse por incumplidas las regulaciones previstas en los artículos invocados del Decreto Ley 902 de 2017, dado que la Agencia Nacional de Tierras no puede decidir el curso que pudiera corresponder a la adjudicación directa, ni la formalización de predios privados, según las normas expuestas, ante la falta de información sobre las fechas de ocupación del predio que no aportó la actora pese al requerimiento del organismo.

Por tanto, a pesar de que la accionante radicó la solicitud de titulación del predio que ocupa, el procedimiento no pudo seguir adelante dada la falta de información concreta sobre la época de la posesión, que le fue requerida y que no ha aportado. Si bien la actora aspira a ejercer el derecho de propiedad sobre el bien, no puede decirse que le haya sido desconocida la calidad de posible sujeto de acceso a la tierra que, seguramente, será resuelta cuando acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley y aquellos requerimientos indicados por la Agencia Nacional de Tierras para la apertura y formalización del trámite de titulación. En efecto, la solicitante debe atender en oportunidad los requerimientos que la entidad le realice, toda vez que no es procedente, a través de esta acción, que se busque relevar de sus cargas ante la administración. Así las cosas, la Sala concluye que el mandato está sujeto al cumplimiento de condiciones no acreditadas y por esta razón la decisión del a quo será confirmada, pero por las razones emitidas en esta providencia31.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 10 de junio de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones, en atención a los argumentos expuestos en esta providencia. 31 En similar sentido puede consultarse la sentencia de 23 junio de 2022, radicado 25000-23-41- 000-2022-00385-01.

MP. Carlos enrique Moreno Rubio. Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO.

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081