Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 Demandante: GLORIA YOLANDA CASTELBLANCO MUÑOZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de relevancia constitucional y de agotamiento de los medios de defensa judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación elevada por la parte actora contra el fallo de 5 de mayo de 2025, por medio del cual, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por falta de acreditación del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz, por medio de apoderado judicial, radicó acción de tutela el 8 de abril de 2025, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y de acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 12 de septiembre de 2024, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de 14 de diciembre de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, la cual se identificó con el radicado 54001-23-33-000-2019- 00096-00/01. 1.2.
Pretensiones Las peticiones deprecadas fueron las siguientes: 1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia de mi representada GLORIA YOLANDA CASTELBLANCO MUÑOZ, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, al proferir la providencia de segunda instancia de fecha 12 de septiembre de 2024, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con radicado No. 54001-23-33-000-2019-00096-00, que confirmó la decisión de primera instancia. 2.
Dejar sin valor ni efectos, la providencia del 12 de septiembre de 2024, proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, y consecuentemente todas las actuaciones posteriores, del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 54001-23-33-000-2019-00096-00. 3.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, que proceda a dictar la providencia de reemplazo que en derecho corresponde, dando aplicación a las normas procesales correspondientes y de conformidad con las circunstancias particulares del presente caso. 4.
Adoptar las demás medidas necesarias de protección constitucional y legal que considere necesarias en beneficio de mi representada GLORIA YOLANDA CASTELBLANCO MUÑOZ, con el fin de garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales en especial el derecho al debido proceso.1 (Mayúsculas sostenidas originales) 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: La señora Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el objetivo de obtener la nulidad de los actos administrativos que, entre otras cosas, habían reconocido el 100% de la pensión de sobrevivientes a la ciudadana Belarmina Mendoza Moros, con ocasión del fallecimiento del señor Alirio Tícora Sánchez.
Como consecuencia de la nulidad deprecada, solicitó que le fuera otorgada a ella sola la prestación en comento. Del mentado asunto conoció, en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, autoridad judicial que, en sentencia de 14 de diciembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones deprecadas. Como sustento de lo anterior, indicó que de conformidad con lo dispuesto en el literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, a la demandante le asistía derecho a un porcentaje de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite, en atención a que no hubo convivencia simultánea con el causante, además de estar vigente la sociedad conyugal para la fecha del deceso.
En ese orden le reconoció un 38 % de la prestación y el restante a la señora Belarmina Mendoza Moros. La anterior decisión fue apelada por la demandante, para lo cual alegó que el a quo había excedido sus facultades al haberle concedido un porcentaje de la prestación a una persona que no fungió como parte procesal, sumado a que si bien fue vinculada como tercero con interés no interpuso demanda de reconvención, luego, tal determinación violaba el principio de congruencia. 1 Transcripción de conformidad con el texto original con posibles errores.
Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de estado, en providencia de 12 de septiembre de 2024, al desatar el recurso de alzada, confirmó lo dispuesto en primer grado, para lo cual señaló que, como no se había acreditado la convivencia de la señora Gloria Yolanda con el causante durante los 5 años anteriores a su muerte, pero sí la vigencia de la sociedad conyugal, le correspondía una cuota parte de la pensión de sobrevivientes, de conformidad con la normativa y la sentencia C-336 de 2014, que aplicó el a quo para la solución del caso.
Esta decisión fue notificada el 8 de octubre de 2024. 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte actora señaló que la autoridad judicial accionada vulneró sus prerrogativas superiores, en atención a que, desconoció los presupuestos judiciales y jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado respecto al principio de congruencia, así como del derecho al debido proceso que le asiste a los sujetos procesales en iguales condiciones.
En ese orden, indicó que en la providencia censurada se incurrió en un defecto sustantivo por la indebida aplicación del literal b), del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que, no se trataba de convivencia simultanea entre compañera permanente y cónyuge separada de hecho, sino de la esposa que mantuvo la convivencia con el causante hasta la fecha del su fallecimiento.
Asimismo, aseveró que se trasgredió el principio de congruencia, en atención a que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de controvertir los actos administrativos que le habían negado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y, por ende, le fuera otorgada a ella sola, dada su calidad de cónyuge supérstite del señor Alirio Tícora Sánchez.
No obstante, al proceso fue vinculada la señora Belarmina Mendoza Moros, quien, si bien se opuso a las pretensiones deprecadas, no solicitó para ella la prestación, sin embargo, los jueces le concedieron un porcentaje de la misma. En consecuencia, enfatizó que la decisión reprochada conculcó el debido proceso, toda vez que no hubo congruencia entre lo pretendido y debatido con lo finalmente decidido en el contencioso, pues, la orden solo podía darse en favor de la persona que actuó como parte demandante, máxime cuando la tercera vinculada propuso excepciones que no tenían como fin buscar para ella el derecho prestacional reclamado. 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 11 de abril de 2025, el a quo constitucional admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar al presidente y a los consejeros integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como accionados. En calidad de terceros con interés vinculó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander y al representante de Colpensiones.
Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente reconoció al abogado Víctor Manuel Cárdenas Valero como apoderado de la tutelante. 1.6.
Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes manifestaciones. 1.6.1. Tribunal Administrativo de Norte de Santander La mentada corporación se limitó a remitir el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin hacer manifestación alguna sobre la tutela. 1.6.2.
Colpensiones La entidad solicitó que se declarara improcedente el mecanismo constitucional en atención a la falta de materialización de algún defecto o yerro por parte de la autoridad judicial accionada. 1.7. Fallo impugnado En sentencia de 5 de mayo de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Al respecto, señaló el a quo que los reparos expuestos en esta instancia estaban dirigidos a controvertir los argumentos que fueron debidamente analizados y resueltos por la autoridad judicial accionada al desatar el recurso de apelación que presentó la tutelante contra la sentencia de primera instancia, luego, lo pretendido era reabrir un debate meramente legal, el cual era propio del trámite del proceso ordinario, frente a lo cual el juez constitucional no podía realizar pronunciamiento alguno. 1.8.
Impugnación Mediante escrito radicado en término2, la parte actora recurrió el fallo de primera instancia, para lo cual señaló que, contrario a lo afirmado por el a quo, la tutela sí cumplía con el requisito de relevancia constitucional. Lo anterior, comoquiera que, en su sentir, en el escrito introductorio se expusieron las garantías superiores trasgredidas, los hechos, así como las razones de dicha actuación, que se concretaron en la indebida interpretación y aplicación del literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, al desconocerse su contenido que fue definido por la jurisprudencia de las altas cortes, así como por la vulneración al principio de congruencia, en tanto que en la sentencia censurada se concedieron derechos a la persona que fue vinculada al proceso, los cuales no fueron pretendidos por esta. 2 El fallo se notificó el 22 de mayo de 2025 y la impugnación se presentó el 29 del mismo mes y año. Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó igualmente que, se disentía de la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo pues, ésta si tenía la trascendencia para interpretar, aplicar y desarrollar la Constitución Política, dado que se pretendía la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, frente a una decisión que se apartó de las normas y la jurisprudencia que gobernaban el caso, lo cual resultaba contrario a los principios consagrados en la Carta Política En ese orden, solicitó que se revocara la decisión impugnada y en su lugar se concediera el amparo de los derechos fundamentales alegados como conculcados. 1.9.
Trámite en segunda instancia Mediante auto de 24 de junio de 2025, se vinculó a las presentes diligencias, en calidad de tercero con interés, a la señora Belarmina Mendoza Moros, quien participó en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho donde se dictó la sentencia cuestionada en esta sede, sin embargo, no presentó pronunciamiento alguno.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 5 de mayo de 2025, a través de la cual la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por falta de acreditación del presupuesto de la relevancia constitucional.
Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial los de relevancia constitucional y de agotamiento de todos los medios de defensa judicial y, de superarse, junto con los demás, (iii) el caso concreto. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la 3 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica.
Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma instancia habían adoptado posturas diversas sobre el tema4.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional 2.4.1.1. La Sala advierte que, en relación con el defecto sustantivo alegado no se cumple el presupuesto de la referencia, para lo cual resulta pertinente, en primer lugar, recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito, así: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
(Énfasis de la Sala) En segundo lugar, se tiene que esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 20227 modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional.
De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la trasgresión de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Así, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se ejerce este mecanismo constitucional contra una sentencia de un órgano de cierre8. 2.4.1.2.
En el caso objeto de estudio, la solicitud de amparo, no satisface el requisito de relevancia constitucional en relación con el yerro sustantivo, comoquiera que, contrario a lo señalado por la tutelante, las inconformidades planteadas no contienen la carga argumentativa necesaria que dé cuenta de las razones del porqué el asunto requiere la intervención del fallador de esta sede; es decir, no tienen la entidad para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales.
En efecto, si bien se alegó la configuración del mentado defecto, lo cierto es que, no satisfizo la carga desde la perspectiva constitucional según lo establecido en la referida sentencia de unificación SU-215 de 2022, pues, el debate planteado en esta instancia tiene como objeto refutar las consideraciones de la autoridad judicial accionada, más allá de exponer cómo se materializó la presunta trasgresión de sus garantías fundamentales. 8 Corte Constitucional.
Sentencia SU-215 de 2022. Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y de acceso a la administración de justicia, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este operador judicial se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. La carga argumentativa a la cual hace alusión la Corte Constitucional no se satisface simplemente con enunciar y transcribir artículos de la Constitución Política para cumplir el mencionado ejercicio, sino que dicha labor comprende un ejercicio argumentativo mucho más profundo.
En el escrito contentivo de la tutela, se advierte el reparo a la decisión de segunda instancia a partir de la configuración de determinados defectos, pero huérfano de una línea conceptual ius fundamental que permita al juez desarrollar, interpretar o aplicar la carta política respecto al caso concreto. Se recuerda que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en las consideraciones de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos de dicho extremo procesal frente a la apreciación e interpretación de las normas aplicables al proceso contencioso expuestos en la solicitud de amparo, sin el adecuado contraste de un indebido e irracional estudio por parte del juez accionado, atentaría contra el principio de autonomía judicial y, así se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Adicionalmente, no puede perderse de vista que la autoridad judicial accionada en el presente asunto es el órgano de cierre judicial, lo cual, conforme lo expuso la Corte Constitucional, impone acreditar una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales, lo cual no se avizora.
En ese orden, como se indicó en precedencia, el defecto sustantivo alegado no cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, pues, se itera, los reparos expuestos no contienen la carga argumentativa ius fundamental que consagra la sentencia SU-215 de 2022, de la Corte Constitucional, la cual, además, resulta relevante cuando se cuestiona una providencia de una alta corte. 2.4.2.
Agotamiento de los medios de defensa judicial 2.4.2.1. Ahora bien, la Sala considera necesario indicar en este punto que, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existan otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia9.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, manifestó que la «exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios»10.
Aunado a lo anterior, la referida alta corporación manifestó que, junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor «haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo»11. 2.4.2.2.
En el sub examine la actora alegó que la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 12 de septiembre de 2024, trasgredió el principio de congruencia, por cuanto, le fue reconocido en un porcentaje el derecho a la pensión de sobrevivientes a la señora Belarmina Mendoza Moros, quien si bien 9 En sentencia T-313 de 2005, M.P.Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 10 Corte Constitucional, Sentencia T-735 del 17.1.2013.
M.P. Alberto Rojas Ríos 11 Corte Constitucional, Sentencia T-107 del 20.2.2012. M.P. María Victoria Calle Correa Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contestó la demanda al haber sido vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como tercero con interés, no propuso ninguna excepción tendiente a reclamar para sí la totalidad de la prestación o una parte de esta, luego, la autoridad judicial dio un alcance irrazonable a las facultades ultra y extra petita en su decisión, pues, no hubo concordancia entre lo pretendido y debatido con lo finalmente decidido en el contencioso.
Ahora bien, al margen de la razonabilidad de esta tesis, lo cierto es que esta magistratura, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, circunstancia que, como se analizará más adelante y contrario a lo alegado por la tutelante, se enmarca en la causal quinta del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, ya que tal análisis le corresponde al juez natural del recurso extraordinario de revisión. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta corporación12, la falta de motivación y la incongruencia dan lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201113.
La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: […] 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001- 03-15-000- 2015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 13 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…). Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […].
En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. […] Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […].
(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, «[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».
En razón de lo expuesto, la presente demanda de tutela fundada en la incongruencia de la sentencia no supera el requisito de agotamiento de todos los medios de defensa judicial, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará improcedente la solicitud de amparo.
Ahora bien, se tiene que la Corte Constitucional ha explicado que la acción de tutela procede excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente.
Conforme a lo anterior, la única excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos de defensa para obtener la protección de los derechos suplicados, o ya se agotaron, es la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura a voces de la Corte Constitucional «[…]cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen […]»14.
De manera que, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables15. 14 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández 15 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, corresponde a la colegiatura estudiar sí en el caso concreto, la acción de tutela procede de forma transitoria ante la configuración de un perjuicio irremediable que afecte de manera directa los derechos fundamentales de la parte actora.
Al respecto se tiene que dicho perjuicio no se evidencia en este asunto porque del análisis del acervo probatorio, no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. En consecuencia, para la Sala, los hechos y los fundamentos que motivaron la solicitud de amparo, frente a la violación al principio de congruencia alegada, debe ser cuestionada a través del aludido recurso extraordinario de revisión, con ocasión a que la acción de tutela no puede sustituir el mecanismo de defensa con el que cuenta la parte demandante para la protección de sus garantías superiores.
Se itera entonces que conforme lo señaló la Corte Constitucional, el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto16. 2.5. Conclusión De acuerdo con lo argumentado se confirmará la sentencia de 5 de mayo de 2025, expedida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en cuanto declaró improcedente la tutela, pero por incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y de agotamiento de los medios de defensa judicial. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de 5 de mayo de 2025, dictado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero por las razones consignadas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación se reseña, en síntesis lo pertinente: «… son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable,… A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente"…. || B).
Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,… || C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona… || D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna… Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social». 16 Sentencia C - 418 de 1994.
Demandante: Gloria Yolanda Castelblanco Muñoz Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-02095-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012»