Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: No avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación AUTO INTERLOCUTORIO ________________________________________________________________ La Sección Segunda del Consejo de Estado se pronuncia sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo señalado en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 y el artículo 14 del Reglamento Interno de esta Corporación.3 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones El señor Luis Ángel Córdoba Porras, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en contra de la UGPP en orden a que se libre mandamiento ejecutivo por la suma de $74.153.514,55, por concepto de intereses moratorios causados entre el 8 de marzo de 2012 y el 25 de abril de 2013, que se derivan de las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira y el Tribunal 1 En adelante UGPP 2 En adelante CPACA. 3 Acuerdo 080 de 2019. 2 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor tendiente a la reliquidación de su pensión. 1.2.

Actuación judicial en el proceso ejecutivo 1.2.1. Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, mediante sentencia del 1.º de diciembre de 2020, ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de $25.031.182,21, correspondiente a los intereses de mora causados desde el 27 de enero de 2012 hasta el 24 de abril de 2013 sobre un capital de $207.726.260,34. 1.2.2.

Recursos de apelación a. La UGPP, por intermedio de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia aludida, con fundamento en que i) existe carencia de objeto, pues pagó en su momento los intereses correspondientes; y ii) el a quo no aplicó los Decretos 254 de 2000 y 2196 de 2009 ni la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha dicho que entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, por la Liquidación de CAJANAL, existió una fuerza mayor que la eximió del pago de la mora. b. Por su parte, el apoderado de la demandante también interpuso recurso de alzada en el entendido de que el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados debe darse en virtud de lo señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y no según el CPACA, dado que el proceso ordinario se llevó a cabo antes de su entrada en vigor. 1.3.

Solicitud de unificación de jurisprudencia El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 23 de julio de 2021, remitió el proceso de la referencia a esta corporación con el fin de que, en virtud de lo señalado en los artículos 270 y 271 del CPACA, profiera sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes problemas jurídicos: Principal: ¿Cuál es la autoridad competente para efectuar el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, (Decreto Ley 01 de 1984), los cuales se derivan del cumplimiento tardío de la sentencia cuya ejecutoria se produce una vez iniciado el proceso de liquidación de la entidad condenada? 3 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras Asociados: ¿La UGPP está legitimada para realizar el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del C.C.A, con ocasión de la orden judicial dada a Cajanal EICE en Liquidación? ¿La obligación reclamada mediante trámite ejecutivo, para solicitar el pago de intereses moratorios, es exigible, teniendo en cuenta el proceso de liquidación de CAJANAL? ¿La liquidación de una entidad pública constituye un hecho de fuerza mayor que conlleva la suspensión de pagos y desvirtúa la situación de mora y la consiguiente causación de intereses? 2.

Consideraciones La Sección procede a determinar si hay lugar a avocar conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia, tomando en consideración los problemas jurídicos planteados por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2.1. Generalidades de la unificación jurisprudencial Conforme al artículo 271 del CPACA,4 el Consejo de Estado, en su condición de tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la función legal de proferir providencias de unificación por importancia jurídica, trascendencia económica o por la necesidad de hacerlo, o de precisar su alcance, con el objeto de fijar las pautas que deben aplicar los jueces y las autoridades administrativas para resolver casos con supuestos fácticos y jurídicos similares.

Además, si bien es cierto que la jurisprudencia constituye una fuente complementaria de interpretación y aplicación de la ley, también lo es que tiene un alto valor por constituir un instrumento necesario para garantizar la uniformidad en la aplicación de las normas, asegurar la efectividad de los derechos y realizar la justicia material con exactitud y confianza.5 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 5 Sobre este punto, conviene precisar que la Corte Constitucional, mediante Auto 208 de 2006, aludió a la importante labor de unificación jurisprudencial que cumplen las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones, toda vez que sus precedentes tienen fuerza vinculante y el seguimiento de las reglas jurisprudenciales «adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces». 4 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras Por lo tanto, resulta indispensable que exista coherencia en la interpretación del ordenamiento jurídico en aras de que los asociados tengan credibilidad en sus instituciones y, especialmente, que puedan obtener una justicia que persiga incansablemente una alta pretensión de corrección y univocidad, independientemente de la jerarquía o ubicación geográfica del despacho que resuelva determinado litigio. 2.2.

Legitimación en la causa por pasiva de la UGPP para asumir y dar cumplimiento a las sentencias condenatorias en contra de CAJANAL A través del Decreto 2196 de 2009,6 el Gobierno nacional dispuso la supresión de CAJANAL, ordenó su liquidación y prescribió que debía aplicarse lo dispuesto en el Decreto 254 de 2000,7 modificado por la Ley 1105 de 2006,8 según el cual, conforme a su artículo 1.º, «( ) los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan ( )», es decir, el Decreto 663 de 1993.9 De igual modo, el artículo 14 del citado Decreto 2196 de 2009, señala que «[n]o formarán parte de la masa de liquidación los bienes de que trata el literal a), entre ellas, las cotizaciones del Sistema General de Pensiones, si las hubiere, del artículo 21 del Decreto ley 254 de 2000, modificado por el artículo 11 de la Ley 1105 de 2006 ( )».

A su turno, el citado artículo 21 del Decreto-Ley 254 de 2000, dispone que «[n]o formarán parte de la masa de la liquidación: a) Los recursos de seguridad social, los cuales deberán ser entregados a la entidad que determine el Gobierno Nacional; ( )». (Resaltado fuera del texto) Por su parte, el artículo 20 del Decreto 2196 de 2009 establece que «( ) integran la masa de la liquidación todos los bienes, las utilidades y los rendimientos financieros generados por los recursos propios, y cualquier tipo de derecho patrimonial que 6 «Por el cual se suprime la Caja de Previsión Social, Cajanal EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 7 «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional». 8 «Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones». 9 «Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración». 5 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras ingrese o deba ingresar al patrimonio de la Caja de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación ( )».

En virtud de lo anterior, no hacen parte de la masa liquidatoria de CAJANAL los recursos de la seguridad social, dentro de los cuales se encuentran las obligaciones contenidas en las sentencias judiciales que reconocen derechos pensionales; circunstancia que se extiende también a los intereses moratorios que surgen con ocasión del cumplimiento tardío de la condena fijada en la orden judicial, dado que son accesorios al pago del valor principal, de donde se sigue la aplicación del aforismo jurídico según el cual «lo accesorio sigue la suerte de lo principal», tal como ya lo ha considerado esta corporación.10 Ahora bien, el artículo 64 del Decreto 4107 de 201111 previó que CAJANAL EICE, en Liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3.º del citado Decreto 2196 de 2009 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP, a más tardar el 1.º de diciembre de 2012; sin embargo, el proceso de liquidación culminó efectivamente el 11 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 877 de 2013.

Por lo tanto, los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación serían asumidos por la UGPP.12 Frente a esta última entidad, conviene señalar que fue creada por el artículo 156 de la Ley 1157 de 2007,13 adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y tiene como función, entre otras, la siguiente: i.- El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de marzo 2019, proferida en el proceso 25000-23-42-000-2015-02729-01(1507- 18), con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social». 12 Artículo 22 del Decreto 2196 de 2009. 13 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 6 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras Aunado a lo anterior, en el Decreto 169 de 200814 se estableció que la UGPP tendría, además, la función de reconocer los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional en proceso de liquidación; así como la administración de los que dichas entidades ya hubiesen reconocido.

Por otra parte, debido a la transición de funciones que se generó con el proceso liquidatorio, el Gobierno nacional, a través del Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011,15 distribuyó las competencias entre CAJANAL EICE, en Liquidación, y la UGPP y dispuso que la atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas se haría por ambas entidades tomando en consideración la fecha en la que se presentó la respectiva petición, así: i) a la UGPP, el trámite de las radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011; y ii) a CAJANAL EICE, en Liquidación, las incoadas con anterioridad a esa fecha.

Por consiguiente, al desaparecer CAJANAL y ser sustituida totalmente por la UGPP, esta última, por mandato legal y en su condición de sucesor de derechos y obligaciones relacionadas con la administración del régimen pensional de la extinta entidad, debía continuar con el ejercicio de sus funciones, asumir la defensa de sus procesos judiciales y dar cumplimiento a las sentencias condenatorias en materia pensional, con sus correspondientes pagos accesorios, como lo son los intereses moratorios.

Al respecto, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación concluyó lo siguiente sobre la legitimación en la causa por pasiva que le asiste a la UGPP para reconocer intereses moratorios: Así las cosas, se define que al desaparecer de la vida jurídica CAJANAL (12 de junio de 2013) y ser sustituida totalmente por la UGPP, ésta por mandato legal en su condición de sucesor de derechos y obligaciones debió continuar con el ejercicio de sus funciones y ser llamada a asumir la defensa de los procesos, 14 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 15 «Por el cual se distribuyen competencias». 7 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras así como dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional con sus correspondientes pagos accesorios, como lo son los intereses moratorios.16 En similar sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 30 de junio de 2016,17 respecto al proceso liquidatorio de la extinta CAJANAL, y las competencias asumidas por la UGPP, indicó lo siguiente: 3.- A partir del 12 de junio de 2013 Cajanal EICE desapareció de la vida jurídica y fue sustituida totalmente por la UGPP, entidad que por mandato legal en su condición de sucesor de derechos y obligaciones relacionadas con la administración del régimen pensional de la extinta CAJANAL, debió continuar con el ejercicio de sus funciones y ser llamada a asumir la defensa de los procesos, así como dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional.

Bajo este contexto normativo y jurisprudencial, la Sala concluye que la solicitud de unificación de jurisprudencia de la referencia, tendiente a esclarecer los problemas jurídicos (principal y los dos primeros asociados) descritos en el numeral 1.3. ut supra, ya han sido abordados por esta corporación de manera pacífica, toda vez que i) la UGPP, como sucesora de derechos y obligaciones de la extinta CAJANAL, es la encargada de responder por el pago de las acreencias derivadas de las sentencias condenatorias proferidas en contra de esta última; y ii) es procedente la reclamación por vía ejecutiva de los intereses moratorios, pese a la liquidación de la aludida entidad, puesto que no hacen parte de su masa liquidatoria los recursos destinados al cumplimiento de decisiones judiciales.

Por lo tanto, no se configuran los presupuestos para proferir una sentencia de unificación al respecto. 2.2.1. La liquidación de entidades públicas no constituye un caso de fuerza mayor que las exima del pago de intereses moratorios La fuerza mayor, como eximente de responsabilidad en el pago de las obligaciones causadas a favor de los acreedores, cuando la entidad está en proceso de liquidación, fue abordada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los siguientes términos: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de marzo de 2019, proferida dentro del proceso 25000-23-42-000-2015-02729-01, con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 30 de junio de 2016, proferida dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-06595- 01 (3637-14, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras [L]a Sala observa que aún en el caso de aplicar la tesis tradicional del Código Civil, también los acreedores tienen derecho al pago de todos los intereses, puesto que el decreto presidencial que ordena la supresión, disolución y liquidación de una sociedad de naturaleza pública o la supresión y liquidación de entes públicos no societarios, no puede considerarse constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito y por tanto no surte los efectos liberatorios de responsabilidad que la ley le atribuye a esa figura.

(Resalta la Sala) Además, en reciente providencia emitida por la Subsección A de esta Sección,18 se ratificó el anterior pronunciamiento bajo el entendido de que la UGPP no puede argumentar razones de fuerza mayor para evitar el pago de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación de carácter laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues CAJANAL era una entidad de naturaleza pública, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio de las cargas públicas.

Por consiguiente, fuerza concluir que la liquidación de CAJANAL no constituyó un caso de fuerza mayor, pues, en el momento en que desapareció de la vida jurídica, fue sustituida totalmente por la UGPP por mandato legal en su condición de sucesora de derechos y obligaciones; por ende, debió dar cumplimiento a las sentencias judiciales en materia pensional con el pago correspondiente a los intereses moratorios.

Además, porque no se generó en una situación imprevisible e irresistible. Así las cosas, y en vista de que la corporación ha adoptado una posición consistente y sostenida sobre la no configuración de fuerza mayor como eximente de responsabilidad en los procesos liquidatarios de las entidades públicas, tampoco se avocará conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por el Tribunal Administrativo de Risaralda sobre la situación descrita.

Por último, vale la pena aclarar que esta Sección, en casos análogos fáctica y jurídicamente al que hoy es objeto de estudio, se ha pronunciado en términos similares a los aquí expuestos, concluyendo que no hay lugar a avocar conocimiento 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de marzo de 2022, proferida en el proceso ejecutivo 25000 23 42 000 2016 05723 01 (2459-2020). 9 Radicado: 66001 33 31 002 2009 00437 01 (4164-2021) Demandante: Luis Ángel Córdoba Porras para proferir sentencia de unificación con relación a los problemas jurídicos antes descritos.19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, RESUELVE:

PRIMERO: No avocar conocimiento para dictar sentencia de unificación de la jurisprudencia, según la solicitud interpuesta por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría, devolver expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado Electrónicamente En comisión GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Autos del 30 de septiembre y 14 de octubre, ambos de 2021, proferidos dentro de los expedientes 66001-33-31-003- 2008-00012-01(5553-2019) y 66001-33-33-003-2007-00123-01 (3481-2020), respectivamente.