CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Referencia: Acción de tutela Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LOS ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA EN SEDE ORDINARIA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 22 de mayo de 2025, proferida por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 que declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La empresa MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S., actuando a través de apoderado especial y en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN2 y la SALA OCTAVA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUÍA3, al haber proferido las providencias de 6 de mayo y 30 de octubre de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2024-00091- 01.
I.2.- Hechos Señaló que la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN), para el año 2019, le inició investigación por 2 En adelante el JUZGADO. 3 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el incumplimiento en presentar la información exógena del año gravable 2016.
Indicó que el 8 de diciembre de 2019 se inició el proceso sancionatorio y mediante la Resolución núm. 02831 de 9 de diciembre de 2022, fueron embargados sus dineros, por lo que presentó solicitud de revocatoria directa, la cual fue resuelta de manera desfavorable a través de la Resolución núm. 112592024000001 de 20 de febrero de 2024.
Adujo que el 8 de abril de 2024 promovió medio de control de reparación directa contra la DIAN, al que se le asignó el número único de radicación 2024-00091-00, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los daños que se ocasionaron por la omisión de aplicar el principio de favorabilidad en materia tributaria de conformidad con lo previsto en la Ley 2277 de 2022, en la demanda precisó que no reprochaba los actos administrativos expedidos por tal autoridad, por lo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era procedente.
Mencionó que el JUZGADO mediante auto de 6 de mayo de 2024, rechazó la demanda, por cuanto encontró que había operado la 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho y, frente, al de reparación directa, consideró que no era el procedente para resolver las pretensiones incoadas en la demanda.
Agregó que interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL mediante auto de 5 de noviembre de 2024 que, confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo en dos oportunidades. La primera, por inaplicar el principio de favorabilidad de que trata los artículos 29 de la Constitución Política y 640 del Estatuto Tributario, en el auto que resolvió las excepciones al mandamiento de pago dentro del proceso sancionatorio.
Adujo que el artículo 835 del Estatuto Tributario no establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea el 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio idóneo y único para controvertir las resoluciones que resuelven las excepciones al mandamiento de pago.
La segunda, por cuanto el TRIBUNAL al confirmar el auto del JUZGADO, fundamentó la decisión en el artículo 651 del Estatuto Tributario, normativa que no era aplicable al caso concreto a pesar de que junto con el artículo 640 ibidem refieren sobre la reducción de la sanción tributaria, tienen orígenes diferentes. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso, al Acceso a la Administración (sic) de Justicia, y al Principio de Favorabilidad, toda vez que EL JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN y la SALA OCTAVA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA incurrieron en un defecto sustantivo, pues se observa que de manera errada desconocieron las pruebas aportadas durante el debate procesal y la normatividad verdaderamente (sic) aplicable al caso.
SEGUNDO: DEJAR sin efectos el Auto Interlocutorio No. 285 proferido el 6 de mayo de 2024 por EL JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN y, el Auto que resuelve la apelación contra el precitado proferido el 30 de octubre de 2024 por LA SALA OCTAVA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA.
TERCERO: ORDENAR a la SALA OCTAVA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, que en el término de esta providencia, profiera un nuevo auto que revoque el Auto Interlocutorio No. 285 proferido el 6 de mayo de 2024 por EL 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN, en el sentido de ordenar a éste que admita la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa de que trata el artículo 140 de la ley 1437 de 2011, contra la persona jurídica de derecho público U.A.E. D.I.A.N. identificada con NIT No. 800.197.268., con ocasión del perjuicio sufrido por mi representada por la omisión en que incurrió la demandada dentro del expediente de cobro No. 202100040 adelantado por la División de Recaudo y Cobranzas de la Entidad en Medellín; demanda ésta que fue originalmente interpuesta el 8 de abril de 2024 […]”.
(negrillas y subrayado del texto original) I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO solicitó negar la solicitud de amparo dado que no cumple con el requisito de relevancia constitucional en la medida en que la actora omitió dar las razones por las cuales considera que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el derecho fundamental al debido proceso frente al presunto desconocimiento de las formas del proceso y la omisión en su publicidad.
Manifestó que no se cumple con la inmediatez de la acción toda vez que, entre la fecha en que el TRIBUNAL profirió el auto cuestionado y la presentación de la acción de tutela, transcurrió “[…] casi medio año […]” de modo que no fue ejercida la acción de forma pronta e inmediata. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El TRIBUNAL adujo que no se acreditó el cumplimiento de ninguno de los requisitos generales o especiales de procedibilidad para que proceda la tutela contra la providencia judicial cuestionada.
Advirtió que la decisión cuestionada se fundamentó en la “[…] improcedencia de acudir al medio de control de reparación directa […]”, ante la existencia de la Resolución 20230312000381 de 13 de febrero de 2023, por lo que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con lo establecido en artículo 138 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN CUARTA mediante sentencia de 22 de mayo de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo al estimar que no se cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional, teniendo en cuenta que la parte actora insiste en argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural, usando el amparo constitucional como una instancia adicional dentro del proceso ordinario.
Indicó que los argumentos propuestos en la solicitud de amparo son 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coincidentes con los propuestos dentro del proceso ordinario cuestionado.
Precisó que el TRIBUNAL ya había determinado que, en el caso concreto, la parte actora debió promover el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, como no lo presentó, se configuró la caducidad del medio de control, de modo que lo que procedía era el rechazo de la demanda. Por último, indicó que la presente acción de tutela no excede el término de los seis meses previsto para controvertir providencias judiciales.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN CUARTA, en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial de tutela y adicionó lo siguiente: Adujo que la acción de tutela de referencia “[…] no es una insistencia de argumentos ya decididos por los jueces de a la causa sino se ha propuesto como un control a defectos sustantivos […]”, ni tampoco 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co era una “[…] mera repetición de argumentos, como lo dice ahora el fallo de tutela de primera instancia […]”.
Al respecto, sostuvo que la improcedencia de la acción de tutela era una falencia formalista del consejero ponente en la medida en la que asume en el fallo que al haber un precedente judicial “[…] así éste esté (sic) sustentado en un defecto sustantivo y en un error manifiesto, hace tal precedente por si sólo que la tutela carezca de relevancia. No obstante, el mismo Consejo de Estado4 ha señalado que un defecto sustantivo, como en este caso que se atribuyó el Principio de Favorabilidad a un artículo del Estatuto Tributario inaplicable (el 651 y no el 640 solicitado y explicado) hacen viable la acción de tutela porque el juez ordinario incurre en un error que afecta derechos fundamentales. […]”.
Agregó que, la tutela desconoció el precedente constitucional dado que “[…] el Consejo de Estado5 ha admitido la aplicación oficiosa del principio de favorabilidad en la etapa de cobro coactivo, sin que sea necesario que exista norma especial que así lo autorice. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, Radicado No: 17001-23-31-000-2011-00358-01 (AC). 5 Consejo de Estado, sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, Radicado No: 23038. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Antioquia ignoraron ambos este mandato al no evaluar si la U.A.E. D.I.A.N. debió o no reducir la sanción de marras bajo la Ley 2277 de 2022 […]”.
Finalmente, sostuvo que “[…] Si se acepta la tesis expuesta en el fallo de tutela impugnado (sic) acerca de que un defecto sustantivo no puede revisarse en instancia de tutela si el asunto ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en el proceso ordinario, bajo este criterio se neutraliza la tutela como garante de derechos fundamentales porque entonces ninguna decisión judicial podría revisarse, incluso si omite la aplicación de tales derechos […]”.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 6 de mayo y 30 de octubre de 2024, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2024-00091-01. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La controversia tiene origen en el rechazo de la demanda de reparación directa promovida por la actora contra la DIAN, con la que se pretendía que se le declarara administrativamente responsable por la omisión surgida en virtud de la inaplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria tributaria.
A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales del debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad por la presunta configuración del defecto sustantivo por cuanto no se aplicó en debida forma el principio de favorabilidad en el auto que resolvió las excepciones del mandamiento de pago dentro del proceso sancionatorio conforme lo establece los artículos 29 de la Constitución Política y 640 del Estatuto Tributario, así como el artículo 651 del Estatuto Tributario.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 22 de mayo de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia al considerar que no se cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional, en cuanto a que la actora insiste en argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural del proceso 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y, en esa medida, usa el amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario de referencia. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y agregó que no era cierto que con la acción de tutela se insistía sobre argumentos que ya fueron debatidos por el juez de la causa.
Consideró que lo resuelto en primer grado es una falencia formalista del a quo al considerar que el precedente, sobre la improcedencia de la acción de tutela, hace por si solo que la tutela carezca de relevancia constitucional. Al respecto, citó que el Consejo de Estado6 sobre el defecto sustantivo ha indicado que es procedente la solicitud de amparo cuando el juez ordinario incurre en un error que afecta derechos fundamentales, lo cual ocurrió en este caso, dado que se le atribuyó el principio de favorabilidad al artículo 651 y no al 640 del Estatuto Tributario, que fue solicitado y explicado. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, Radicado No: 17001-23-31-000-2011-00358-01 (AC). 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, es del caso advertir que, si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 6 de mayo de 2024 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 30 de octubre de ese año por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolverse consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado, para lo cual, en primer lugar, se debe estudiar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional7, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».8 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación9, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser 7 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el [10] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [14] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que se advierte que lo pretendido por la parte actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural de la causa, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
Al verificar los motivos que fundamentan las divergencias, se encuentra que estos se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada no aplicó el principio de favorabilidad como, en criterio de la parte actora se debió hacer. En efecto, revisado el expediente digital del proceso objeto de controversia, se extrae que las inconformidades traídas por la parte actora a esta instancia constitucional giran en torno a la 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, la cual fue resuelta por el TRIBUNAL así: “[…] 5.
Del asunto sub examine. 5.1. Revisado el escrito de la demanda, se reitera que la parte demandante, a través del medio de control de reparación directa, solicita la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN por la omisión surgida en la inaplicación del principio de favorabilidad en el régimen sancionatorio tributario, el cual, según la sociedad demandante, tiene origen en el artículo 29 de la Constitución Política que extiende las garantías referidas al debido proceso a todas las actuaciones administrativas. […] 5.7.
En ese orden de ideas, se observa que el acto administrativo que resolvió la excepción de pago propuesta por la sociedad demandante, constituye la decisión enjuiciable para cuestionar lo que se pretende en la demanda, esto es que no se dio aplicación al principio de favorabilidad. Lo anterior por cuanto la excepción de pago se propuso teniendo como fundamento la reducción planteada en el artículo 651 del Estatuto tributario modificado con la Ley 2277 de 2022 (por considerarla más favorable), y de manera expresa, en la resolución mencionada, la DIAN explicó por qué no era procedente la aplicación de dicha norma, y por ende el beneficio allí contenido.
Con el anterior análisis, considera la Sala que si para la parte demandante con dicha decisión, la DIAN omitió aplicar el principio de favorabilidad, u omitió decir expresamente que no procedía dicho principio, así debió haberlo cuestionado a través de los recursos procedentes en sede administrativa y la eventual demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra. 5.8.
Es de agregar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 835 del Estatuto Tributario, en el curso del proceso de cobro coactivo solo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo “las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”, es decir, para el presente caso la Resolución No. 2023 0312 000 381, de 13 de febrero de 2023 constituía un verdadero acto demandable en sede judicial. 5.9.
Vale agregar que no le asiste razón a la parte demandante, en la medida que en el presente caso existe un acto administrativo expreso por medio del cual se negó su solicitud de reducción de 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanción, la cual se amparó en el principio de favorabilidad a su favor, resolución que, a la fecha, al no haber sido controvertida en sede judicial, mantiene incólume su presunción de legalidad, de ahí que, un eventual fallo condenatorio dentro del proceso de la referencia, con ocasión del medio de control de reparación directa, tendría efectos nugatorios, teniendo en cuenta que el citado acto administrativo continuaría produciendo efectos jurídicos. 5.10.
Partiendo del hecho que en el presente caso las pretensiones de la demanda debieron encausarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, teniendo en cuenta que el acto administrativo susceptible de control judicial era la Resolución No. 2023 0312 000 381, de 13 de febrero de 2023, será a partir de la notificación de éste última es que debería efectuarse el cómputo del término de caducidad. 5.11.
Ahora bien, revisado el expediente, la Sala advierte que no se aportó constancia de notificación del citado acto administrativo; sin embargo, encuentra que para el 10 de julio de 2023 la sociedad demandante tenía conocimiento de la existencia y contenido del mismo, ya que en esa fecha radicó ante la DIAN solicitud de revocatoria del mandamiento de pago y de la resolución que impuso la sanción. 5.12.
En ese orden de ideas, partiendo del 10 de julio de 2023, se tiene que la parte demandante tenía hasta el 11 de noviembre de 2023 para presentar la demanda; sin embargo, la demanda fue radicada el 8 de abril de 2024 y la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 3 del mismo mes y año, es decir, cuando ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, como ya se indicó, era el adecuado para encausar las pretensiones de la demanda. 5.13.
Así las cosas, la Sala advierte que le asiste razón al Juzgado de primera instancia al rechazar la demanda de la referencia por haber operado la caducidad del medio de control que procedía […]”. De los apartes transcritos se evidencia que lo pretendido es crear una instancia adicional trayendo argumentos que ya fueron suficientemente debatidos por los jueces naturales del litigio. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior pone de manifiesto que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo análisis, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.
La Sala destaca que la acción de tutela no es una instancia para perseguir la imposición de conclusiones e interpretaciones que el juez natural de a la norma, ni para mejorar los argumentos puestos a consideración en un trámite ordinario, pues la intervención del juez constitucional está dada para eventos en que resulta evidente que hubo una actuación abiertamente arbitraria, situación que en el presente caso no se vislumbra, dado que más allá de cualquier otra lectura que pueda darse al caso, lo cierto es que el análisis que efectuó el TRIBUNAL es razonable, admisible y atiende al principio de autonomía judicial.
Así las cosas, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las fuentes jurídicas aplicables al caso y a un análisis de las particularidades fácticas del 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo.
Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional para exponer aspectos que fueron resueltos de forma admisible por el TRIBUNAL, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, comoquiera que el a quo declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02051-01 Actora: MUNDIAL DE GRANOS Y PANELAS S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.