Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Pérdida de investidura Radicación: 11001-03-15-000-2023-05177-01 Solicitante: Gustavo Tafur Márquez Congresista: Karina Espinosa Oliver Tema: Pérdida de investidura.

Violación de los topes máximos de financiación, inciso séptimo del artículo 109 de la Constitución Política y artículo 23 de la Ley 1475 de 2011. Niega. Aclaración de voto De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, presento mi aclaración de voto respecto de la sentencia del 20 de mayo de 2025, que se dictó en el proceso de la referencia. Aunque estoy de acuerdo con la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia que negó la pérdida de investidura de Karina Espinosa Oliver como senadora de la República, considero que la sentencia debió determinar si los supuestos fácticos se podían enmarcar en la causal de pérdida de investidura invocada por el solicitante.

Para el efecto, era necesario profundizar en los elementos que se deben presentar para que se considere que se han excedido los topes de una campaña electoral. El análisis de la tipicidad de la causal de pérdida de investidura señalada en el artículo 109 de la C.P. remite a la Ley 1475 de 2011, y esta a su vez a lo previsto en las disposiciones que expide el Consejo Nacional electoral.

En esta última ley delimita los elementos de la causal de violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada. En consecuencia, era necesario identificar los elementos normativos de la descripción de la conducta 1 «ARTÍCULO 129. FIRMA DE PROVIDENCIAS, CONCEPTOS, DICTÁMENES, SALVAMENTOS DE VOTO Y ACLARACIONES DE VOTO.

Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes.

Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05177-01 Solicitante: Karina Espinosa Oliver Aclaración de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que conllevaba la sanción. Por lo tanto, era necesario la precisión de los siguientes aspectos: El artículo 20 de la Ley 1475 de 2011 establece las fuentes de financiación que pueden tener las campañas electorales, en los siguientes términos: «Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus campañas electorales: 1.

Los recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen. 2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad. 3.

Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares. 4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas. 5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento. 6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley» Igualmente, el artículo 21 hace referencia a la financiación estatal para las campañas electorales.

El artículo 23 de la misma ley establece los límites a la financiación privada, así: «ARTÍCULO 23. LÍMITES A LA FINANCIACIÓN PRIVADA. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total.

La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.

Con posterioridad a las campañas y previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones» (se resalta) De la anterior norma se deducen los siguientes aspectos: 1.

Créditos o recursos: pueden ascender máximo hasta el tope de gastos definidos por el CNE mediante resolución. En este punto, se establece un límite individual para las contribuciones o donaciones individual del 10% del valor total. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05177-01 Solicitante: Karina Espinosa Oliver Aclaración de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Propios y de parientes2: no está sujeto a los límites individuales antes señalados. 3. Valor de los créditos: los créditos de cualquier origen tampoco están sometidos a los límites individuales. Por su parte, el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 prevé los límites al monto de gastos: «ARTÍCULO

24. LÍMITES AL MONTO DE GASTOS. Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.

Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales. El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular.

En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los costos reales de las campañas» De esta norma, se infiere que los partidos o movimientos políticos con personería jurídica tienen un límite diferente de los previstos en el artículo 23 y que los recursos que aportan a las campañas políticas son a título de inversión. Las anteriores disposiciones contienen todos los elementos y supuestos para que se configure la causal de pérdida de investidura, estos son: i) Objetivo: esta conducta está regida por el verbo rector «violar» (los topes de financiación) que hace referencia a «infringir o quebrantar una ley, un tratado, un precepto, una promesa, etc.»3.

En este caso, se debe precisar que la violación se estructura cuando se comprueba que se exceden los límites de financiación de las campañas electorales. ii) Normativo: la referencia a los «topes máximos de financiación de las campañas» impone la remisión a la Ley 1475 de 2011 y a los actos que expida el Consejo Nacional Electoral que la desarrollen, de la cual se desprenden varios supuestos determinados por diferentes límites que se deben observar, esto son: 2 La referencia de la norma es al cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley. 3 https://dle.rae.es/violar 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05177-01 Solicitante: Karina Espinosa Oliver Aclaración de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) límite global: determinado por el valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña (art. 23 de la Ley 1475 de 2011); b) límite individual: referido al porcentaje del 10% de aporte máximo que puede efectuar cada persona particular a la campaña del candidato que resultó elegido congresista de la República.

No están sujetos a este límite los recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, los provenientes de créditos (art. 23 de la Ley 1475 de 2011) ni los aportados por los partidos o movimientos políticos con personería jurídica [inversión] (art. 24 idibem); c) límite institucional: relacionado con el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas, que defina el Consejo Nacional Electoral (art. 24 de la Ley 1475 de 2011).

Valga destacar que estos recursos provienen de los anticipos de la financiación estatal (art. 22 de la Ley 1475 de 2011). Los anteriores supuestos, se pueden sintetizar en el siguiente cuadro: Anticipos (girados a la organización política) Inversión del partido o movimiento político con personería reconocida CNE, sin que exceda el tope global Públicas Reposición de gastos por votos válidos Fuentes de financiación Recursos propios Tope global Privadas Donaciones Contribuciones de particulares Tope individual del 10% del tope global Valor de gastos (tope global) Recursos de terceros Créditos Tope global iii) Subjetivo: la conducta debe ser dolosa o gravemente culposa.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto sometido al estudio de la Sala Plena Contenciosa, los recursos provenientes del Partido Liberal para la campaña de Karina Espinosa Oliver al Senado de la República no estaban sometidos al límite del 10% previsto en el artículo 23 de la Ley 1475 de 2011. En primer lugar, porque los créditos no estaban afectados por el mencionado tope individual [del 10%], según se indicó. En segundo lugar, debido a que la 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05177-01 Solicitante: Karina Espinosa Oliver Aclaración de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inversión del partido político tampoco estaba sujeta a dicha limitación, sino al monto máximo que el Consejo Nacional Electoral señalara, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011.

En este caso, el artículo 6 de la Resolución 227 de 2021 del Consejo Nacional Electoral4 decretó: «ARTÍCULO SEXTO. Cada partido o movimiento político con personería jurídica podrá invertir en la campaña institucional a favor de sus listas o precandidatos a Senadores y Representantes a la Cámara hasta un monto igual al veinte por ciento (20%) de las sumas máximas autorizadas a gastar en cada una de sus campañas, el cual será adicional a los valores fijados en los artículos precedentes».

Dentro de los valores fijados «en los artículos precedentes» aludidos por la norma, estaban los que definieron los topes globales de las campañas. De acuerdo con lo anterior, el partido de la senadora no estaba sujeto a los topes individuales del 10% ($96.215.827,23), previstos para las contribuciones de los particulares. Ciertamente, el partido podía invertir hasta el 20% del tope global ($192.431.654,46), suma superior a los $170.000.000 (crédito del $100.000.000 más la donación de $70.000.000) que el solicitante denunció. Ahora, incluso si la actual senadora no hubiera efectuado el pago total de los $100.000.000.oo que recibió como crédito por parte del partido político, tampoco se habría configurado la causal de pérdida de investidura invocada.

Ciertamente, el inciso 3 del artículo 23 de la Ley 1475 de 2011 admitía que, después de la campaña, las obligaciones pendientes de pago se extinguieran en parte con la «condonación parcial de créditos» o con recursos originados en fuentes de financiación privada dentro de los límites individuales, sin que por ese hecho tuvieran el carácter de «donaciones».

En los anteriores términos, dejo expuestas las razones por las cuales aclaro mi voto. Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 4 «Por medio de la cual se fijan los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de las listas de candidatos al Senado de la República y a la Cámara de Representantes para las elecciones de 2022, se establece el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en ellas, y se fija el valor de reposición por voto válido»