CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra el auto del doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que decretó la medida cautelar solicitada por la accionante.
ANTECEDENTES La señora Danith Cecilia Bolívar Ochoa, a través de apoderado judicial, solicitó al Tribunal Administrativo del Cesar, que se decrete como medida cautelar el embargo de los dineros que tenga o llegare a tener la Rama Judicial, en las cuentas corrientes o de ahorros, en las entidades financieras BBVA Colombia y Banco Agrario de Colombia; dando aplicación a la excepción de inembargabilidad e informando sobre el inciso 2 del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso.
PROVIDENCIA IMPUGNADA A través de auto de doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), el Tribunal Administrativo del Cesar dispuso: «PRIMERO: DECRETAR por vía de excepción, el embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas bancarias a cargo de la entidad ejecutada NACION- RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JURICATURA, en los bancos: BANCOS, BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, de Valledupar y a nivel nacional, con la precisión de que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación. De esta medida se excluyen los rubros. i) establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del C.P.A.C.A; de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: El embargo se limita a la suma de MIL VEINTE MILLONES CUATROCIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS ($1.020.402.443), que corresponde al valor del crédito debidamente aprobado por el despacho, a través del auto de fecha 20 junio del 2024, por un valor total de SEISCIENTOS OCHENTA MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS CON SETENTA Y SIETE CENTAVOS ($ 680.268.295.77), aumentado en un 50%, de conformidad a lo previsto en el numeral 10 º del articulo 593 del Código General del proceso.
TERCERO: Por Secretaría, comunicar estas medidas a las entidades bancarias citadas, indicando el número del NIT seccional y nacional, quienes deberán constituir certificado de depósito y ponerlo a disposición de este Despacho Judicial dentro de los 3 días siguientes al recibo de la comunicación, so pena de darse aplicación a la sanción prevista en el parágrafo 2° del numeral 11 del artículo 593 del Ley 1564 de 2012.
CUARTO: De igual forma, infórmese a las entidades bancarias destinatarias, que la orden de embargo tiene como fundamento la excepción segunda a la regla de inembargabilidad de recursos, prevista por la Corte Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008, C-543 de 2013 y C-313 de 2014, criterio acogido por el Consejo de Estado, en los múltiples pronunciamientos referidos en la parte motiva de esta decisión, consistente en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en sentencias judiciales, ofíciese.
QUINTO: Cumplido lo anterior, por Secretaría continuar con el trámite que corresponda.» Para sustentar dicha disposición, estudió el principio de inembargabilidad de los recursos públicos y concluyó que «[…] De conformidad con el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, los rubros asignados para el pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias son inembargables. […] tratándose de la ejecución que se adelante para el cobro de una sentencia judicial la aplicación del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, no impide el embargo de los recursos que pertenezcan al Presupuesto General de la Nación y que se encuentren depositados en cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas al pago de la condena, aspecto precisado con toda claridad por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015».
III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la apoderada de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, formuló recurso de apelación, al considerar que el demandante no cumplió con los requisitos del artículo 83 del Código General del Proceso, para la solicitud de embargo sobre bienes inmuebles, por lo que no era viable su derecho.
Por otra parte, indicó que «En la forma como fue decretada la medida de embargo, es decir, sobre dineros que existan o llegaren a existir, abre la posibilidad de que se embarguen cuentas que pueden afectar el funcionamiento normal de la administración de justicia y así mismo afectar derechos de terceros que nada tienen que ver con la litis.».
Asimismo, expresa que, el tribunal al «proferir una medida cautelar de embargo contra la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, atenta contra el derecho constitucional a la igualdad, de quienes han cumplido los requisitos y pacientemente esperan el turno para el pago de su sentencia, decisión que impacta negativamente el presupuesto de la Nación, y a todos aquellos que, habiendo cumplido la ley, radicalmente sufren alteración del turno al que se somete para el pago de una condena» En igual sentido manifestó que, las cuentas que han sido afectadas con la medida cautelar, no solo son inembargables, sino que también contienen recursos públicos destinados al funcionamiento de la administración de justicia, y que, al ser un servicio público esencial, no se les aplican las excepciones de inembargabilidad.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia La Sala de Subsección es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con los artículos 125, 150, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la medida cautelar de embargo y retención de dineros decretada por el Tribunal Administrativo del Cesar resulta procedente, en consideración del beneficio de inembargabilidad de recursos públicos que opone la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4.4.
Normativa aplicable. – Inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación. El principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación no es absoluto, pues existen excepciones que han sido desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En efecto, sobre la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación, el Decreto compilatorio 111 de 15 de enero de 1996, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), establece: «ARTÍCULO 19.
Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º).» En desarrollo de lo anterior, por regla general, las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman están revestidos del principio de inembargabilidad, sin embargo, en sentencia C-566 de 2003, la Corte Constitucional aclaró que este principio solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales», criterio reiterado en fallo C-1154 de 2008, en el que indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, «ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana», existen tres excepciones frente a su aplicación: (i) cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y (iii) se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible. Cabe anotar que la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigo administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: «Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.
El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2º. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.» Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso, enunció una lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos, así: «Bienes inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…) Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» Frente a la citada disposición, la sección segunda del Consejo de Estado, en proveído de 21 de julio de 2017 sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando con ello se pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial: «(…) la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros.
(…) tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración.» De lo anterior se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado Social de Derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales. 4.5 Análisis del caso concreto En el sub examine se evidencia que, a través de este trámite ejecutivo, la parte actora pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en las sentencias emitidas por las Salas de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cesar y de esta Corporación, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20-001-33-31-002-2016-00057-00, en las que se ordenó la reliquidación de salarios y prestaciones sociales de la demandante, teniendo en cuenta el 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% correspondiente a la prime especial de servicios, junto con el pago de las respectivas diferencias.
Mediante auto de 12 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar decretó «por vía de excepción, el embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas bancarias a cargo de la entidad ejecutada NACION- RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JURICATURA, en los bancos: BANCOS, BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, de Valledupar y a nivel nacional, con la precisión de que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación», medida limitada a la suma de MIL VEINTE MILLONES CUATROCIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS ($1.020.402.443).
Al respecto, esta Sala advierte que, conforme al análisis normativo y jurisprudencial efectuado en precedencia, la inembargabilidad de los recursos de la entidad ejecutada, no opera como un principio absoluto y suficiente para impedir la trasferencia forzosa de su patrimonio, dado que existen excepciones, las cuales han sido decantadas por la jurisprudencia. Así las cosas, si bien, ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, aunque los recursos sobre los cuales se libró la medida cautelar tienen la categoría de inembargables, porque hacen parte del presupuesto general de la Nación, es viable concluir que, en este caso específico, si pueden ser objeto de retención preventiva a órdenes del juez de ejecución, comoquiera que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial que, además, involucra la reliquidación de una prestación de origen laboral.
Por otra parte, reprochó la parte ejecutada que, la solicitud de medida cautelar no cumple con los requisitos previstos en el artículo 83 del Código General del Proceso (C.G.P.), haciendo alusión a las solicitudes que versen sobre bienes inmuebles; sin embargo, este argumento no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, ello no corresponde a la realidad procesal, como quiera que, las medidas solicitadas por el extremo ejecutante que, solo versaron sobre el embargo de dineros.
Finalmente, la apoderada de la entidad demandada refirió que, el embargo decretado atenta contra el derecho constitucional a la igualdad, respecto de quienes esperan turno para pago de sentencias, debe indicarse que, también se despachará de manera desfavorable, ya que, la orden emitida por el tribunal de primera instancia, específicamente excluye de la medida, los rubros del presupuesto destinado al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias.
En consecuencia, como la medida cautelar de embargo y retención de dineros fue librada en virtud de las excepciones señaladas por la jurisprudencia de esta Corporación y la Corte Constitucional y que, en ese sentido, resultaba procedente, se impone confirmar el auto impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este proveído.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar del doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), a través del cual, decretó una medida de embargo y retención de dineros depositados en las cuentas bancarias de la entidad ejecutada, de conformidad con lo expuesto en la parte motivada de la presente decisión.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.