Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Martín Bermúdez Muñoz Radicación: 18001-23-31-000-2010-00336-01(60185) Demandante: Dora Dilma Muelas Campo y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa Salvamento de voto de Alberto Montaña Plata No comparto la decisión adoptada por la Sala.

La sentencia descarta la responsabilidad del Estado con fundamento en que la víctima suscribió un contrato laboral con la cooperativa Empleamos S.A., por lo que el daño, al ser consecuencia de “un accidente de trabajo”, era atribuible única y exclusivamente al empleador, quien cumplió con su obligación de indemnizar. En ese sentido, ignora que la demanda se fundamentó en la omisión del Estado de desminar o evitar accidentes con artefactos explosivos en las zonas en que se implementaron los planes de erradicación. Asimismo, relega la responsabilidad que corresponde a las entidades demandadas en el desarrollo de un plan que hace parte de una política estatal de lucha contra el narcotráfico.

Tal como lo planteé en la ponencia que presenté en este caso y que fue derrotada por la Sala, en el expediente obraban pruebas suficientes que demostraban la falla en la que incurrió la entidad demanda por lo que así debió declararse. En primer lugar, no comparto la afirmación según la cual la muerte de Juan Bautista Muelas Campo, en hechos ocurridos el 1 de diciembre de 2009, en el municipio de Montañitas (Caquetá), al pisar una mina antipersonal cuando laboraba dentro de los programas de erradicación manual de cultivos ilícitos adelantados por el Gobierno Nacional, a través de la Cooperativa Empleamos S.A, se trató de “un accidente de trabajo”, por lo que “la única legitimada para responder por el daño ocasionado a las víctimas es la empresa que contrató al trabajador para ejercer labores de erradicación”.

Ese razonamiento aplica la culpa patronal prevista en el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo como un argumento de la ausencia de responsabilidad del Estado y desconoce lo dispuesto por el artículo 3 de esa misma norma1, que limita su ámbito de aplicación a las relaciones de derecho individual de trabajo de carácter particular.

Desconoce, además, la esencia misma del Derecho Administrativo, que consiste en identificar principios, valores y reglas específicas, no ante la inexistencia de normas del “derecho común”, que permitan resolver el asunto, sino por la inadecuación, injusticia o efectos 1 “RELACIONES QUE REGULA. El presente Código regula las relaciones de derecho individual del Trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del Trabajo, oficiales y particulares”.

Radicación: 18001-23-31-000-2010-00336-01(60185) Demandante: Dora Dilma Muelas Campo y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa __________________________________________________________________________________________________________________ 2 de 3 indeseables que ello pueda entrañar para la construcción de adecuadas relaciones de derecho público entre sujetos públicos y sujetos privados, para el interés general, para la concreción de los fines esenciales del Estado y para la protección del estatus y derechos de los administrados, entre otros.

En segundo lugar, considero que se debió declarar la responsabilidad de la Policía y el Ejército Nacional. En el expediente, se demostró que Juan Bautista Muelas Campo se vinculó con la empresa Empleamos S.A.2, la cual a su vez estaba contratada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional para realizar la labor de erradicación de cultivos ilícitos 3.

Asimismo, se acreditó que, para el desarrollo del programa de erradicación manual de cultivos ilícitos, la Agencia Presidencial para la Acción Social contaba con el acompañamiento permanente de la Policía Nacional4, la cual tenía la obligación de verificar que en la zona no hubiera explosivos y de adoptar medidas de seguridad en los desplazamientos y en el ejercicio de la actividad de erradicación. También se acreditó que, al momento de los hechos, los erradicadores se encontraban con la fuerza pública, quienes, se reitera, se encargaban de su seguridad.5 Adicionalmente, las entidades demandadas conocían sobre la existencia de minas antipersona en la zona, pues las estadísticas daban cuenta de los numerosos incidentes ocurridos con anterioridad a esa fecha en el municipio de La Montañita6, además, en el proceso se probó que antes de la muerte del señor Muelas Campo, personal de Acción Social, el Ejército y la Policía Nacional habían realizado algunos recorridos y habían encontrado un cilindro detonado y restos de personas sobre el sector a erradicar7.

Tanto la Policía como el Ejército Nacional se encontraban junto con los erradicadores manuales en el momento en que se presentó la detonación y su presencia en el lugar obedecía a que debían brindar protección a los integrantes de los grupos de erradicación y garantizar que las zonas en las que laboraran estuvieren libres de explosivos.

Además, dichas entidades sabían que en la zona había minas, por lo que, al no haber efectuado una efectiva verificación de la zona que permitiera identificar y desactivar los artefactos explosivos allí ubicados, incurrieron en una falla en el servicio que daba lugar a la declaratoria de responsabilidad del Estado, en cabeza del Ejército y la Policía Nacional. 2 Al respecto, se aportaron los contratos de trabajo suscritos el 23 de abril, 8 de julio y 1 de octubre de 2008, y el 18 de agosto de 2009 (folios 438 a 445 del cuaderno 5). 3 Contrato de prestación de servicio 359 suscrito entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Fondo de Inversión para la Paz (Acción Social – FIP) y la Sociedad Empleamos S.A. (folios 447 a 453 del cuaderno 5). 4 Oficio de 30 de agosto de 2016, suscrito por el coordinador del grupo de desarrollo territorial y sustitución de cultivos de uso ilícito, de la Dirección de Gestión Territorial del Departamento para la Prosperidad Social (folios 486 a 488 del cuaderno 5). 5 Noticia criminal de los hechos e Informe Ejecutivo de la Policía Judicial (Folios 566 a 570 del cuaderno 5.).

Asimismo, entrevista del asesor del programa presidencial contra cultivos ilícitos, quien expuso que él era coordinador de la labor de la víctima como erradicador y el enlace entre los erradicadores y la fuerza pública (folio 581 del cuaderno 5). 6 Al respecto se pueden ver los datos registrados en la página de AICMA – Link: “Base de Eventos por MAP/MUSE de 1990 a fecha de corte” (http://www.accioncontraminas.gov.co/estadisticas) 7 Informe de campo de Acción Social de 22 de diciembre de 2009 – erradicación manual forzosa (folios 489 a 491 del cuaderno 5).

Radicación: 18001-23-31-000-2010-00336-01(60185) Demandante: Dora Dilma Muelas Campo y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa __________________________________________________________________________________________________________________ 3 de 3 En todo caso, el asunto también podía ser estudiado bajo el título objetivo de riesgo excepcional.

La Corte Constitucional, en Sentencia T-041 de 2023, al resolver un asunto de tutela contra providencia judicial, consideró que en la sentencia objeto de controversia se desconoció el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado en materia de responsabilidad patrimonial del Estado derivada de daños causados por minas antipersonales a civiles que desarrollan actividades de erradicación manual de cultivos ilícitos y se valoró erróneamente el hecho de que existiera un contrato laboral entre la víctima y un empleador privado para afirmar que aquel asumió un riesgo ligado a una actividad propia de una política del Estado en materia de cultivos ilícitos.

En la providencia, la Corte, con fundamento en tres sentencias proferidas por esta corporación8, consideró inconstitucional la interpretación según la cual un trabajador asume los riesgos de ser víctima de una mina antipersona y estableció que, en dichos casos, el juez debe analizar si se configuró una falla así como también verificar la existencia de un riesgo excepcional, dado que se trata de civiles ejerciendo una labor en desarrollo de una política estatal, para quienes “la suscripción de un contrato de trabajo no implicaba la asunción del riesgo de la denotación de una mina antipersonal durante el desarrollo de la actividad de erradicación”.

En definitiva, al presente asunto no le eran aplicables las reglas del derecho laboral, por lo que la existencia de un contrato de trabajo no excluía la responsabilidad del Estado; se configuró una falla en el servicio por la indebida verificación de la zona en la que se realizó la actividad de erradicación; en todo caso, dado que la víctima era un trabajador inscrito a un programa de erradicación debía entenderse que se trataba de un civil que nunca asumió el riesgo de la concreción de un daño por la detonación de un artefacto explosivo, por lo que el caso también podía analizarse bajo el título de riesgo excepcional.

La sentencia desconoció tanto los antecedentes jurisprudenciales de esta corporación como el precedente constitucional en la materia y omitió la valoración de pruebas que acreditaban la configuración de la responsabilidad del Estado. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

Sentencia de 21 de noviembre de 2018. Radicación N° 50001-23-31-000-2007-00322-01(47628); Sentencia de 10 de febrero de 2021. Radicación N° 50001-23-31-000-2006-00937-01(54381). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. SV. Martín Bermúdez Muñoz. AV. Alberto Montaña Plata; y Sentencia de 10 de febrero de 2021. Radicación N°05001-23-31-000- 2010-00511-01(53399) Ramiro Pazos Guerrero.