Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: ELVIRA GUERRERO ALFARO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Temas: Contra sentencias que negaron pretensiones en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Falta de relevancia constitucional: reiteración de argumentos SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Elvira Guerrero Alfaro contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 3 de abril de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y a nombre propio, la señora Elvira Guerrero Alfaro pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 8 de septiembre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la decisión de denegar las pretensiones reliquidación de la pensión con la inclusión del quinquenio como factor salarial. 2.

Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: 1. Se conceda la acción de tutela al derecho fundamental de la reliquidación de la primera mesada pensional a que tengo derecho, por haberse conculcado por acción u omisión la aplicación de disposiciones Constitucionales y Legales por vía de defecto sustantivo. 2.

Se revoquen las sentencias de primer y segundo grado proferidas por el Honorable TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION “C” y el Honorable CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”, en su defecto, se concedan las pretensiones de la demanda. 
 3.

Para el efecto, se deberá tener en cuenta la Sentencia de Unificación del Radicado 05001-23- 33-00-2012-00572-01(1882-14)CE-SUJ-SII-020-20, para la fijación de los factores de liquidación para el establecimiento del Ingreso Base de Liquidación para determinarme la primera mesada pensional, la cual me es aplicable en su integralidad, dado el alcance que se dispuso de manera perentoria, en la sentencia, que la regla anteriormente transcrita debe ser aplicada con carácter vinculante y obligatorio “respecto de los procesos similares que se están adelantando en los juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”) 
 4.

Que con ocasión al derecho de obtener la reliquidación de la primera mesada pensional, se tenga en cuenta que para la reliquidación de la primera mesada pensional se debe aplicar lo dispuesto por el artículo 48 inciso quinto del Acto Legislativo 01 de 2.005, que adicionó el artículo 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 de la Constitución Política, al igual que el artículo 21 de la Ley 100 de 1.993, en cuanto hace referencia a los aportes para pensión que realicé por el pago del quinquenio, a fin de concretar el derecho que dice: “"Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones ” 
 5.

Que de no ser procedente el beneficio reclamado a través de la presente acción, se ordene a la U.G.P.P, proceder con la devolución a mi nombre de los valores que se me han descontado a título de cotización para pensión sobre los quinquenios y otros valores que devengué en la Contraloría General de la República, junto con sus intereses moratorios a la tasa más alta, por estarse incurriendo por parte de las demandadas, en un enriquecimiento sin causa justa legal al no querer reconocerlo como factor salarial para la liquidación del ingreso base de liquidación para la determinación de la primera mesada pensional. 
 3.

Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa Elvira Guerrero Alfaro nació el 25 de enero de 1958 y trabajó para la Contraloría General de la República desde el 22 de febrero de 1985 hasta el 31 de mayo de 2015. Esto es, por 30 años y tres meses. Durante el tiempo que trabajó en la Contraloría le fue pagada una bonificación especial (quinquenio) cada cinco años equivalente a un sueldo básico.

Mediante Resolución PAP 3199 del 1° de marzo de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (en adelante Cajanal) reconoció la pensión de jubilación, equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio y tuvo como factores salariales para la liquidación la asignación básica, bonificación por servicios prestados.

La señora Guerrero Alfaro presentó recurso de reposición, pero Cajanal, mediante Resolución PAP 10315 del 23 de agosto de 2010, confirmó la decisión. Mediante Resolución No. UGM 049273 del 7 de junio de 2012, Cajanal reliquidó la pensión de la señora Elvira Guerrero Alfaro con el 75 % del IBL conformado por el promedio de lo devengado durante el último semestre, para eso incluyó como factores salariales la asignación básica, la prima de navidad y la prima técnica.

El 24 de agosto de 2015, la actora solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) la reliquidación de la mesada pensional con la inclusión del quinquenio como factor de salarial y esa autoridad mediante Resolución RDP 052260 del 9 de diciembre de 2015, negó la reliquidación de pensión por vejez por no allegar los certificados de factores salariales.

La demandante presentó recurso de reposición, pero la UGPP, mediante Resolución RDP 003685 del 29 de enero de 2016, confirmó el acto recurrido porque al reliquidar la mesada pensional resultaba inferior a la ya reconocida. La actora apeló y la UGPP, mediante Resolución RDP 017105 del 28 de abril de 2016, confirmó el acto recurrido. 3.2.

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Elvira Guerrero Alfaro presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP para que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 052260 del 9 de diciembre de 2015, RDP 003685 del 29 de enero de 2016 y RDP 017105 del 28 de abril de 2016, proferidas por la UGPP.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reliquidara la pensión en aplicación del régimen especial Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Contraloría General de la República: con el 75 % del promedio de los salarios percibidos durante los últimos seis meses de servicio con inclusión de sueldo, prima técnica, bonificación por servicios, bonificación especial (quinquenio), prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad e indemnización de vacaciones como factores salariales.

La demanda se adelantó bajo el radicado 25000234200020160428500 y correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que, por sentencia del 4 de septiembre de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. Explicó que los factores salariales que integraban el IBL eran los previstos en el Decreto 1158 de 1994 y que, como a la demandante ya le había sido reconocido el derecho pensional con el 75 % de lo devengado durante los últimos seis meses de servicio, incluyendo los factores de asignación básica, prima de navidad y prima técnica, esa situación le resultaba más favorable.

Inconforme con la decisión, la señora Guerrero Alfaro apeló y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 8 de septiembre de 20232, la confirmó por las mismas razones del a quo. Precisó que, en aplicación de la sentencia de unificación del 11 de junio de 20203 «el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, corresponde al “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”».

Que, por lo tanto, el quinquenio no era un factor salarial computable. Que, en todo caso, como señaló el juez de primera instancia, la pensión ya reconocida a la demandante era más favorable. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia acusada incurrió en los siguientes vicios: Defecto sustantivo porque, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado interpretaron y aplicaron de forma indebida las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 100 de 1993, al no reconocer en el cálculo del IBL el quinquenio percibido durante los últimos seis meses de servicio.

Desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación del 11 de junio del 2020 en el expediente 205001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020-20, que establece las reglas aplicables para este tipo de casos. 5. Trámite procesal Por auto del 5 de abril de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y vinculó en calidad de tercero con interés, al representante legal de la UGPP. 2 Notificada por correo electrónico del 10 de octubre de 2023. 3 Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001- 23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14) Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 9 de abril de 20244. 6.

Intervenciones El magistrado del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Dijo que la acción de tutela pretendía ser usada como una instancia adicional al proceso ordinario y que, por lo tanto, carecía de relevancia constitucional.

Que dentro del proceso ordinario esa sala estableció que la demandante no tenía derecho a la reliquidación de la pensión, ya que acorde con las reglas de unificación, el IBL se debía calcular con los factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 1994, entre los que no está contemplado el mencionado quinquenio. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ponente de una de las decisiones cuestionadas, solicitó que se declarara improcedente de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues estaba siendo utilizada como una instancia adicional al proceso ordinario.

Que en la sentencia del 4 de septiembre de 2019 están consignados todos los argumentos que llevaron a tomar la decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. La subdirectora de defensa judicial pensional (E) de la UGPP solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

Que lo pretendido por la actora es que las autoridades judiciales demandadas resuelvan la controversia planteada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con sus intereses. Que, en todo caso, no se habían vulnerado los derechos fundamentales de la demandante, porque en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se habían respetado las garantías procesales y las decisiones adoptadas se ajustan a las normas y jurisprudencia aplicables.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución De manera preliminar, la Sala precisa que sólo estudiará la sentencia de segunda instancia dictada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dado que fue la que puso fin al proceso. Siendo así, corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Elvira Guerrero Alfaro para que se deje sin efectos la providencia del 8 de septiembre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la decisión de denegar las pretensiones de reliquidación de la pensión con la inclusión del quinquenio como parte del IBL, a una pensión reconocida en aplicación del régimen de transición a una ex empleada de la Contraloría General de la Nación. La Sala anticipa que la acción de tutela es improcedente, porque no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues está siendo usada como una instancia adicional al 4 Índice 7 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso ordinario. La actora insiste en que el quinquenio debió incluirse dentro de los factores salariales que conforman el IBL de la pensión. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales5 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos6 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03- 15-000-2020-05131-007, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 4.

Análisis del caso concreto De la revisión de la solicitud de amparo, la Sala advierte que la demandante formula dos cargos en contra de la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B: defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. En el primer cargo, la señora Guerrero Alfaro señala que la autoridad judicial demandada interpretó y aplicó indebidamente las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 100 de 1993, al no reconocer en el IBL el quinquenio percibido en los últimos seis meses de servicio y sobre el cual dice hizo cotizaciones en el sistema de seguridad social.

Ese argumento coincide con el expuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 4 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (resumido en la providencia de segunda instancia) se lee lo siguiente: Reiteró que sobre la bonificación especial o quinquenio recibida por la demandante, se realizaron los aportes para pensión, factor salarial que no se tuvo en cuenta para liquidar la pensión de la demandante.

Alegó que, al retiro de la entidad, percibió unos ingresos superiores a los que se tuvieron en cuenta en el acto que le reconoció la pensión de vejez, situación que probó con la certificación emitida por la Dirección de Talento Humano, los cuales se deben tener en cuenta para la liquidación de la prestación. 5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 6 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 7 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la demandante tiene derecho a que se le reliquide la primera mesada pensional, en razón a que estableció que sobre los ingresos realizó los aportes o cotizaciones para que sean tenidos al momento de realizar la reliquidación de la prestación. No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Consejo de Estado, en providencia del 8 de septiembre de 2023, que, en lo que interesa, consideró: Conforme con lo anterior, tomando el criterio unificado de esta Corporación, el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, corresponde al “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”8 ( ) En el expediente se encuentran acreditados los factores salariales devengados por la actora entre 1994 y 2011 certificados por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República,24 entre ellos se relacionan: la asignación básica, prima técnica, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios quinquenio e indemnización por vacaciones.

Ahora bien, en la Resolución UGM 049273 del 7 de junio de 2012 (f. 16 – 21) a través de la cual reliquidó la pensión de jubilación, se estableció los factores que se tuvieron en cuenta para determinar el IBL, esto es, asignación básica, la prima de navidad, y la prima técnica. Conforme con lo anterior, con relación a la conformación del ingreso base de liquidación, con la sentencia de unificación mencionada, se sentó jurisprudencia en el sentido de indicar que las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, como consecuencia de los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, deben liquidarse con un IBL conformado por los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir, lo correspondiente a la asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica, prima de antigüedad, prima ascensional y prima de capacitaciones, cuando sean factor salarial, remuneración por trabajo dominical y festivo, remuneración por trabajo suplementario, horas extras, jornada nocturna y bonificación por servicios.

Así las cosas, de acuerdo con lo solicitado en el recurso de apelación referente a la inclusión en el IBL de la bonificación especial o quinquenio, se reitera, que al no estar este factor contemplado en el Decreto 1158 de 1994, no debe tenerse en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, motivo por el cual, la Sala encuentra que la pensión actualmente reconocida es más favorable de la que legalmente correspondería al aplicar las reglas de la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, pues se tuvo en cuenta un periodo de liquidación inferior (6 meses) y los factores que se encuentran consagrados en el Decreto 1158 de 1994 Como se ve, se trata de argumentos con los que la señora Guerrero Alfaro pretende continuar el debate jurídico que planteó en el proceso ordinario para determinar si en el IBL se debía incluir, factores salariales, diferentes a los dispuestos por el Decreto1158 de 1994 como el quinquenio.

En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. La acción de tutela tiene como fin la protección de derechos fundamentales, y no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios.

En cuanto al segundo cargo, esto es, el desconocimiento del precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala considera que, contrario a lo afirmado por la demandante, la autoridad judicial demandada tuvo en cuenta esa decisión. De hecho, en la transcripción que se hizo de la providencia objeto de tutela queda claro que las reglas fijadas en la sentencia de unificación fue el fundamento de la decisión. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 8 Cita del texto original: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001- 23-33-000-2012-00272-01 (1882-14).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01596-00 Demandante: Elvira Guerrero Alfaro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Elvira Guerrero Alfaro, conforme a lo expuesto en esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN