CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera. Demandado: Nación – Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA – CADUCIDAD - Daños causados por la administración de justicia – El término para demandar por error judicial se cuenta desde el día siguiente a la ejecutoria de la providencia de la que se predica el yerro – Si se trata de terceros no vinculados al trámite o de menoscabos que surgen con posterioridad, el plazo se contará desde que el interesado estuvo en la posibilidad de conocer la situación o desde cuando surgió el detrimento / PROCEDENCIA – La reparación directa no es la vía idónea para controvertir la legalidad del retiro de un empleado público, por tratarse de un asunto propio de la nulidad y restablecimiento del derecho – La nulidad de un acto administrativo general que modifica la estructura de una entidad no modifica las situaciones previamente consolidadas en virtud de decisiones particulares amparadas por la presunción de legalidad – COSA JUZGADA – Se configura cuando concurren identidad de partes, objeto y causa con un proceso previamente fallado. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de caducidad frente a la Rama Judicial y concluyó que, en relación con el Distrito de Cali, la reparación directa era improcedente.
SÍNTESIS DEL CASO 2. La accionante adujo que fue desvinculada del empleo que ocupaba en el Concejo de Cali, en virtud de las determinaciones adoptadas por tal Corporación a través del Acuerdo 081 de 2001 y la comunicación del 6 de julio de la misma anualidad; actos que cuestionó en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, pero sus pretensiones fueron negadas a través de fallo del 3 de marzo de 2011, confirmado el 7 de febrero de 2013.
Posteriormente, el Consejo de Estado, en virtud de una demanda de nulidad simple promovida por una organización sindical, en 2015, anuló el citado acuerdo. En su criterio, esta decisión evidenció la ilegalidad de su retiro y de las providencias que resolvieron sobre ese punto, de ahí que le asista responsabilidad patrimonial al distrito de Santiago de Cali y a la Rama Judicial.
ANTECEDENTES La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamentó 3. El 25 de mayo de 20171, la señora Ximena Patricia Gómez Rivera2, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra el distrito de Santiago de 1 Folio 119 del archivo 1 del expediente digital (índice 32 de Samai). Las actuaciones de primera instancia obran en el aplicativo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
El cuaderno digital 1 reposa en el índice 32. Cuando se trate de actuaciones registradas en otro índice, así se precisará. 2 En adelante, la demandante, la accionante, la actora, la interesada. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 2 Cali3 y la Rama Judicial, para que se les declare patrimonialmente responsables, respectivamente, por la expedición del Acuerdo 081 de 2001, por medio del cual se suprimió el empleo que desempeñaba en la primera de las entidades citadas, y por el error judicial contenido en las decisiones que negaron la nulidad de dicho acto administrativo y de la comunicación entregada el 9 de julio de la misma anualidad4.
Al respecto, se formularon las siguientes pretensiones (transcripción en su tenor literal, con sus propios énfasis, errores ortográficos y de digitación): “PRIMERO: Que se declare administrativamente responsable al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI por los daños causados a XIMENA PATRICIA GÓMEZ por la expedición del Acuerdo N° 081 del 19 de abril de 2001 del Concejo Municipal de Santiago de Cali, ‘Por el cual se reduce la estructura administrativa, se adopta una nueva planta de personal y se determina una nueva escala de remuneración en el Concejo Municipal de Santiago de Cali.
SEGUNDO: Que se declare administrativamente responsable a la NACIÓN RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, por los daños causados a XIMENA PATRICIA GÓMEZ por el error judicial en el que incurrió el Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, al no declarar la nulidad y restablecimiento de derecho en el momento en que mi poderdante interpuso la acción.
TERCERO: Que se reparen los daños y perjuicios causados a XIMENA PATRICIA GÓMEZ, así. RESUMEN: Lucro cesante debido: Salarios y prestaciones dejadas de percibir desde julio 10 de 2001 hasta el 30 de abril de 2017, SEICIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES CINCUENTA Y SEIS MIL TRECIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS ($676.056.375). Más indexación: DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES VEINTITRÉS MIL CIENTO TREINTA Y SIETE PESOS ($256.023.617).
Total salarios y prestaciones indexadas: NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS TRES PESOS MCTE ($932.079.503). A fecha del 30 de abril de 2017. (…) LIQUIDACIÓN SUBSIDIARIA: Como se trata de una reparación directa por error judicial la liquidación podría ser también de la siguiente forma: (…) Indemnización Debida o Consolidada: (…) $1.350.892.930,00 (…).
Indemnización Futura: (…) $494’616.078 (…). Además, lo correspondiente a los honorarios de abogado 30% de lo que se reconozca en la sentencia, asumidos dentro de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el contrato de prestación de servicios que se aporta como prueba. Perjuicios morales: Para XIMENA PATRICIA GÓMEZ se reconozca y pague por perjuicios morales 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes”5. 4.Como fundamentos fácticos, en síntesis, se indicaron los siguientes: 3 En lo sucesivo, el distrito de Cali, el distrito accionado, la entidad, la parte demandada o la parte accionada. 4 Fechada el 6 del mismo mes y año. 5 Folios 99 a 114 del archivo 1 del expediente digital, paginados como 86 a 101.
Índice 32 de Samai. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 3 5.La señora Ximena Patricia Gómez Rivera desempeñó en el Concejo de Santiago de Cali, desde el 21 de febrero de 1997, el empleo de “SECRETARIA TRANSCRIPTORA”, inicialmente, en provisionalidad y luego en carrera.
Mediante comunicación recibida el 9 de julio de 2001, se le informó que su cargo había sido suprimido por tal Corporación a través del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001, el cual modificó la estructura administrativa de la Corporación y adoptó una nueva planta de personal. 6. Frente a lo anterior, la demandante promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que alegó la expedición irregular del acuerdo citado y la infracción de las normas jurídicas superiores, cargos que, por falta de acreditación, fueron desestimados por el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali, mediante sentencia del 3 de marzo de 2011, confirmada en segunda instancia el 7 de febrero de 2013. 7.Luego, en sede de segunda instancia, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de abril de 2015, proferida en el marco de un proceso de nulidad simple promovido por una organización sindical, anuló el citado Acuerdo 081 de 2001.
Según la señora Gómez Rivera, esta decisión puso de presente el proceder irregular de las demandadas, al desconocer en sede administrativa y judicial la ilegalidad del acto administrativo general que llevó a su retiro del servicio. 8.Como sustento jurídico, la accionante, sin hacer referencia en concreto a alguna providencia, indicó que la jurisprudencia ha sido clara en aceptar la procedencia de la reparación directa para reclamar la indemnización de los perjuicios causados por disposiciones de carácter general anuladas por esta jurisdicción. Contestación de la demanda 9.El distrito de Cali se opuso a las pretensiones6.
Señaló que la reparación directa resultaba improcedente, en cuanto la desvinculación de la demandante no se ordenó mediante el Acuerdo municipal 081 de 2001 (anulado posteriormente), sino en virtud de un acto administrativo de carácter particular -el contenido en la comunicación del 6 de julio de 2001-, cuya ilegalidad fue desestimada en un proceso previo, que terminó con sentencia con fuerza de cosa juzgada. 10.Agregó que para la época de los hechos, conforme a lo previsto en el artículo 39 de la Ley 443 de 19987, la señora Gómez Rivera optó por recibir una indemnización administrativa en lugar de incorporarse a la nueva planta de personal, por ende, no se le causó daño antijurídico alguno. Asimismo, sostuvo que la demanda de la referencia fue presentada 14 años después de ocurridos los hechos. 6 Folios 161 a 171 del cuaderno digital 1. 7 “Artículo 39.
Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional” (se destaca).
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 4 11.La entidad llamó en garantía a Mapfre Colombia Vida Seguros S.A.8, con fundamento en la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 1501215001154.
Una vez notificada, la aseguradora9 propuso la excepción de cosa juzgada y sostuvo que la sentencia de nulidad simple invocada por la actora carecía de efectos retroactivos frente a situaciones consolidadas, como la acá debatida. Agregó que la contingencia objeto de la litis no se encontraba amparada y que, en todo caso, en el sub-lite se estructuró un esquema de coaseguro, por lo que su responsabilidad se limitaba al porcentaje de cobertura que le correspondía. 12.La Rama Judicial guardó silencio10.
Sentencia de primera instancia 13.El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 18 de marzo de 202511, decidió (transcripción en su tenor literal, con sus propios énfasis): “PRIMERO: DECLÁRESE INFUNDADA la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: DECLÁRENSE FUNDADAS las excepciones de caducidad sobre la pretensión de responsabilidad por error judicial respecto de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DESAJ; y de improcedencia de la Reparación Directa respecto de la falla en el servicio del DISTRITO DE CALI por la nulidad del Acuerdo 081 de 2001.
TERCERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas”. 14. El a quo consideró que este asunto no tenía identidad de objeto, causa, ni partes con el decidido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Gómez Rivera ante el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali, bajo el radicado 76001-23-31-000-2001-05212-00, y tramitado en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 15.Explicó que dicha actuación se debatió sobre la legalidad de la desvinculación de la accionante con el Distrito de Cali como accionado, a partir de las circunstancias que rodearon la reestructuración administrativa.
Mientras que en el sub lite, además, se demandó a la Rama Judicial, para lo cual se reclamó indemnización por dos supuestos distintos: i) el error judicial derivado de la denegatoria de las pretensiones de legalidad formuladas en el aludido expediente 76001-23-31-000-2001-05212-00, y ii) por la expedición de un acto administrativo general (Acuerdo 081 de 2001 del Concejo de Cali) que fue anulado por esta Corporación. 16.
Como consecuencia, el tribunal desestimó la excepción de cosa juzgada, pero declaró probada la de caducidad frente a la imputación inherente a los supuestos daños causados por la administración de justicia, dado que la demanda no fue 8 Folios 191 a 193 del cuaderno digital 1. 9 Folios 216 a 238 del cuaderno digital 1. 10 En el expediente no reposa memorial en ese sentido.
Además, en el informe de paso al despacho pertinente solo se dejó constancia de la contestación presentada por el distrito de Cali (folio 194 del cuaderno digital 1). 11 Índice 55 de Samai. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 5 presentada dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia que puso fin a la respectiva controversia.
A su juicio, el cómputo no debía efectuarse a partir del fallo posterior que se dictó en el proceso de nulidad simple, porque ello equivaldría a revivir términos fenecidos y a supeditar la configuración del error judicial a lo decidido en un proceso independiente. 17.En relación con la segunda atribución de responsabilidad, concluyó que la reparación directa no era procedente frente al Distrito de Cali, toda vez que la desvinculación de la demandante se produjo mediante un acto administrativo particular (la comunicación del 6 de julio de 2001), cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada en el proceso promovido para tal fin.
Explicó que el fallo de 2015 del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Acuerdo 081 de 2001 no tuvo incidencia en la situación de la actora, dada su consolidación previa. Añadió que, en su momento, la accionante optó por una indemnización administrativa, en lugar de incorporarse a la nueva planta, de modo que su retiro obedeció a la alternativa que eligió. 18.No se emitió condena en costas, por no encontrarse causadas.
Recurso de apelación 19. La parte actora apeló la sentencia de primer grado. Sostuvo que el término de caducidad respecto del error judicial debía contarse a partir de la decisión del Consejo de Estado que, en sede de nulidad simple, dejó sin efectos el Acuerdo 081 de 2001 del Concejo de Cali, pues fue esa providencia la que puso en evidencia el yerro en el que habría incurrido esta jurisdicción al negar sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 20.De otro lado, argumentó que la acción de reparación directa era la idónea para reclamar la indemnización de los perjuicios del Acuerdo 081 de 2001 del Concejo de Cali, que resultó anulado.
Explicó que, aunque existía un pronunciamiento judicial sobre este asunto, este no podía reputarse definitivo, dada las falencias en las que incurrieron las autoridades que definieron el caso. Trámite de segunda instancia 21. El 8 de septiembre de 202512, esta Corporación admitió la apelación interpuesta por la accionante e informó a las partes y al Ministerio Público que podían intervenir hasta la ejecutoria del referido auto y el ingreso del expediente al despacho para fallo, respectivamente. 22.A juicio de la Procuraduría13, el recurso de apelación de la parte demandante carece de vocación de prosperidad, en cuanto la demanda por error judicial debió presentarse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia que la señora Gómez Rivera califica como contraria a derecho, pues a partir de allí tuvo conocimiento de la denegatoria de las pretensiones y de los fundamentos de tal determinación, sin que la nulidad ulterior del acto general reviviera los términos 12 Índice 4 de Samai. 13 Índice 11 de Samai.
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 6 para accionar por daños derivados de la administración de justicia, como reiteradamente lo ha indicado la jurisprudencia. En todo caso, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se incurrió en yerro alguno, pues tal asunto se falló de conformidad con los criterios vigentes para ese momento. 23.En segundo lugar, la reparación directa no constituye un mecanismo para reabrir litigios ya decididos en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este asunto, la afectada promovió con antelación a las diligencias de la referencia un proceso de legalidad frente a su desvinculación, el cual fue decidido de manera desfavorable, sin que el carácter inmutable de dicha decisión resultara alterado por un fallo sobreviniente dictado en un proceso independiente, so pena de desconocer la cosa juzgada. 24.Las partes guardaron silencio.
CONSIDERACIONES 25.Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales de jurisdicción, competencia, agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, así como legitimación en la causa14, la Sala procede a decidir la segunda instancia, en el marco de lo cual debe determinar lo atinente a la oportunidad de la demanda y la procedencia de la reparación directa.
Objeto de la apelación 26.Corresponde a la Subsección pronunciarse sobre los reparos concretos formulados en la apelación, los cuales, por regla general, delimitan la competencia del ad quem, para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa. 27.En relación con la imputación dirigida a la Rama Judicial, se debe establecer si el término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria de la providencia a la que se atribuye el error judicial, o si, por el contrario, resulta determinante la sentencia posterior de nulidad simple mediante la cual esta Corporación anuló el Acuerdo 081 de 2001, a través del cual el Concejo de Cali modificó su estructura administrativa y la planta de personal a la que se encontraba vinculada la demandante. 28.En cuanto al Distrito de Cali, corresponde determinar si la reparación directa resulta procedente para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por la finalización del vínculo laboral de la señora Ximena Patricia Gómez Rivera.
En caso de advertirse su falta de idoneidad, deberá definirse la consecuencia jurídica de tal 14 El proceso fue promovido por la persona que fungió como accionante en el litigio del que se predica el error judicial, quien, a su vez, corresponde a aquella que resultó desvinculada del servicio público. Además, la demanda se dirigió contra la Rama Judicial y el Distrito de Cali.
La primera entidad, por tener a su cargo la administración de justicia y haber proferido la decisión que se califica como contraria al ordenamiento jurídico. La segunda, por ser la empleadora de la accionante y haber proferido el Acuerdo 081 de 2001, que, posteriormente, fue anulado, supuesto que, en criterio de la accionante, revela la falla en el servicio que se presentó en la finalización de su vínculo laboral.
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 7 situación, y si esta configura una excepción que debe ser declarada de oficio por la Subsección, como la de cosa juzgada. 29. Previo a resolver los cargos citados, la Sala relacionará los hechos relevantes que resultaron acreditados, para, a partir de ellos, abordar los reproches de la parte apelante.
Supuestos fácticos acreditados 30.La señora Ximena Patricia Gómez Rivera se vinculó en provisionalidad al Concejo de Santiago de Cali el 21 de febrero de 1997, en el cargo de secretaria transcriptora, código 000100000001780 00, en el cual fue inscrita en carrera administrativa el 14 de abril de 199815. 31. A través del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001, la citada Corporación redujo su estructura administrativa y adoptó una nueva planta de personal16.
Con fundamento en esta determinación, el 9 de julio de la misma anualidad17, se le comunicó a la accionante la supresión de su cargo y se le indicó que, en atención a sus derechos de carrera, podía optar entre la prelación para su reincorporación o una indemnización, para lo cual eligió lo segundo. 32.El 9 de noviembre siguiente, la accionante promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cuestionó la legalidad del citado acuerdo y de la comunicación posterior, dado que el primero de los citados no fue aprobado por los votos mínimos que correspondía y no contó con un estudio previo18.
El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali, bajo el radicado 76001 33 31 007 2001 02551 00, despacho que dictó sentencia denegatoria el 3 de marzo de 2011, ante la evidencia de que no se aportó copia auténtica del reglamento del Concejo de Cali y “en todo caso los precedentes del Consejo de Estado han negado la prosperidad de este cargo sustentado en los mismos argumentos que se exponen en la demanda”19.
Además, sí se contó con el análisis técnico establecido en la Ley 443 de 1998, según las pruebas allegadas. Como argumento adicional, el juzgado indicó que, si bien en otro 15 Según las certificaciones y el acta de posesión visibles a folios 9 y 10 del cuaderno digital 1). 16 Folios 11 a 22 del cuaderno digital 1. 17 En el expediente no obra tal documento; sin embargo, tal supuesto fáctico fue incluido dentro de los hechos probados en la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la accionante promovió con ocasión de su desvinculación. Al respecto, el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali señaló (transcripción literal): "Igualmente se acredita que mediante oficio de julio 6 del 2001 y con fecha de recibo del día 9 del mismo mes y año, se comunicó a la actora la supresión del cargo que venía desempeñado como Secretaria Transcriptora dentro de la planta de personal del Concejo Municipal, a partir del día 9 de Julio de 2001 por efecto de lo dispuesto en el acuerdo No 081 del 18 de abril del 2001 (Fl.68 Cdno Ppal), poniéndole de presente que de conformidad con los artículos 44 y siguientes del Decreto 1568 de 1998, le asistía el derecho de optar entre un tratamiento preferencial para ser reincorporada a un empleo equivalente dentro de los seis (6) meses siguientes o recibir una indemnización, con la advertencia de que esta decisión debía ser comunicada a la administración en el término de cinco (5) días calendario luego de su recibo, optando la señora XIMENA PATRICIA GÓMEZ RIVERA por la indemnización, según lo señala de manera expresa en el HECHO TERCERO de la demanda propuesta" (folio 46 del cuaderno digital 1). 18 En las sentencias proferidas dentro de esa causa se reseñaron los cargos formulados por la parte actora (folios 53 a 56 del cuaderno digital 1). 19 Folio 38 del cuaderno digital 1.
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 8 proceso se había accedido a la declaratoria de nulidad, ello obedeció a que en esa litis no se incorporó como prueba la documental técnica exigida y ello se traducía en la ausencia de un elemento establecido en la ley para proceder a la reestructuración. 33.En virtud de la apelación de la demandante, las diligencias fueron remitidas al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que las radicó con el consecutivo 76001 23 31 000 2001 05212 01, y confirmó el fallo de primer grado el 7 de febrero de 201320, dado que la omisión en el aporte del reglamento del Concejo, por ser un requisito sine qua non, impedía el análisis de fondo del primer cargo de nulidad y, de otro lado, contrario a los dichos de la empleada, fue acreditado el soporte técnico que justificaba la modificación de la planta.
Esta providencia quedó ejecutoriada el 30 de abril de la misma anualidad21. 34. Luego, el 27 de abril de 2015, la Sección Segunda de esta Corporación dictó sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad simple con radicado 76001 23 31 000 2001 02855 01, promovido por la Unión Sindical de Servidores Públicos y Contratistas con el fin de que se anulara el Acuerdo 081 de 2001 proferido por el Concejo de Cali.
Tal Sala encontró fundado el reproche planteado en la demanda, en cuanto a la ausencia del estudio técnico, pues consideró que no bastaba con su elaboración, sino que esta debía estar acorde con las exigencias legales del caso, sin que ellas se agotaran en la necesidad de reducir gastos de funcionamiento (transcripción en su tenor literal, con sus propios errores ortográficos y de digitación)22: Para orientar el debate de acuerdo con la impugnación planteada por la parte actora, se determinará si en el presente asunto se obró de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en cuanto exige previamente la elaboración de estudios técnicos efectuados (…) que recomendaran la reestructuración del Concejo Municipal de Santiago de Cali (…).
En lo referente a los estudios técnicos el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, prevé que (…) deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional, e incluir por lo menos el análisis de alguno de los aspectos relacionados en la norma, es decir, que debe contener análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, y/o evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
En el presente asunto obra (…) una entrega parcial del estudio técnico elaborado por el señor JORGE PORTOCARRERO, que señala como necesidad de la reforma lo siguiente: 20 Folios 51 a del cuaderno digital 1. 21 La parte actora allegó la constancia de notificación por edicto fijado por el término de 3 días el 23 de abril de 2013, por tanto, la providencia quedó notificada el 25 siguiente y la firmeza tuvo lugar el 30 de abril de la misma anualidad, según lo previsto en el artículo 331 del CPC (vigente para la época de los hechos), a cuyo tenor: “Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva”. En el expediente no obra constancia de solicitudes de aclaración o complementación formuladas en el caso concreto. 22 Folios 65 a 80 del cuaderno digital 1. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 9 ( ) El estudio realizado por el suscrito demuestra plenamente no solo que la nómina actual de la Corporación está por encima de lo señalado en la Ley 617 de 2000 sino también con el techo presupuestal asignado para el funcionamiento del Concejo solo alcanzaría para financiar la nómina hasta el mes de septiembre sin contar con otros gastos que son indispensables para el funcionamiento de la corporación edilicia ( ) Igualmente realizó un estudio de las hojas de vida de los funcionarios (…) y realizó una proyección de los gastos de personal para el año 2001.
(…) De lo anterior se colige que no se encuentra análisis alguno de los puntos establecidos por el artículo 154 del Decreto 1572 de 2001, pues de su contenido no se deducen las etapas que se surtieron según la justificación técnica. Lo que reflejan tales documentos es que la necesidad de supresión de cargos se daba en orden a reducir los gastos de funcionamiento en virtud de la Ley 617 de 2000 (…).
Así las cosas, y pese a que en anteriores oportunidades esta Corporación manifestó que era suficiente invocar como razón para la reestructuración administrativa la Ley 617 de 2000, se debe tener en cuenta que de conformidad con el numeral 9° del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998 la racionalización del gasto es una de las razones que puede llevar a la administración a modificar su estructura.
Dicha posición fue rectificada por lo que se considera que esta situación no releva a la entidad del cumplimiento de las demás exigencias legales, en este caso, de las consagradas en el artículo 154 del mismo Decreto 1572, en cuanto a la existencia del estudio técnico y los aspectos que se deben atender en la elaboración del mismo. En las anteriores condiciones, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de marzo de 2013 que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad del Acuerdo 081 del 19 de abril de 2001 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali” (se destaca). 35.
Con fundamento en los anteriores supuestos, la parte actora pretende que se le indemnicen los perjuicios derivados de: i) el error judicial derivado de la negativa de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló en 2001 con ocasión de su desvinculación laboral del Concejo de Cali, y ii) por el hecho de que la finalización del vínculo se hubiese ordenado en virtud de un acto administrativo que fue declarado nulo en segunda instancia en 2015 por el Consejo de Estado, en los términos indicados.
El cómputo del término para demandar por el daño imputado a la administración de justicia 36.Esta Subsección ha precisado que, en materia de error judicial, el término para ejercer la acción debe contarse desde la firmeza de la providencia calificada como errada. Sin embargo, tratándose de terceros que no comparecieron al respectivo litigio o de supuestos excepcionales en los que el menoscabo se consolidó o manifestó con posterioridad23, el plazo se computará desde un momento distinto, según las particularidades de la situación. 23 En providencia del 21 de febrero de 2025, esta Sala indicó: “En cuanto al término para ejercer la acción, en casos de error jurisdiccional, esta Subsección sostiene que se computa a partir del día siguiente a aquel en que la providencia presuntamente errónea adquirió firmeza, dado que a partir de allí se tiene conocimiento del daño. No obstante, existen eventos con características particulares en los que, excepcionalmente, puede ocurrir que el daño se genere o se manifieste con posterioridad Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 10 37.
Respecto de escenarios en los que se promueven varios procesos sobre los mismos supuestos a instancia de distintos interesados, la Sala ha considerado que las decisiones posteriores que se adopten frente a algunos de ellos no amplían ni reviven el término de caducidad por eventual error judicial en favor de sujetos que hubiesen obtenido fallo desfavorable con anterioridad, así24: “En el sub lite, la parte actora pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con el error judicial que, a su juicio, se configuró en las sentencias del 23 de febrero de 2009 y del 23 de enero de 2013, a través de las cuales el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, fallaron de manera desfavorable el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Doris Liliam Mesa Fernández en contra del acto administrativo por medio del cual el municipio de Medellín declaró insubsistente su nombramiento (…).
De este modo, la caducidad debe computarse desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia dictado en el proceso señalado, sin que resulte determinante la fecha de cumplimiento de la sentencia que en otro proceso se hubiera adoptado en relación con una de los docentes que fue desvinculada al igual que la señora Mesa Fernández. La Sala no comparte el argumento según el cual el supuesto error jurisdiccional por el que se demanda fue advertido por la parte actora hasta que la señora Derly Astrid Arboleda Galeano le informó que en su caso se había dictado sentencia favorable.
Lo anterior, porque la sentencia de la señora Arboleda Galeano versó sobre su situación particular, sin adoptar determinación alguna frente a lo ocurrido con la señora Doris Liliam Mesa Fernández y sin analizar la legalidad del fallo en virtud del cual se negaron las pretensiones que esta última formuló. Así las cosas, la parte actora estaba en la posibilidad de demandar por el error judicial (…) desde la ejecutoria del fallo proferido el 23 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues, para verificar si este le había causado un daño antijurídico, bastaba con que lo confrontara con la jurisprudencia y la normativa vigente en materia de insubsistencia (…).
Del mismo modo, para establecer si el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia desconocieron el precedente en la materia objeto de debate, lo que le correspondía era analizar la decisión que estas autoridades judiciales adoptaron a la luz de los pronunciamientos que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado habían dictado para esa época, sin que para ello la parte actora tuviera que esperar a que se decidieran procesos futuros, pues esa situación no constituye un presupuesto de procedibilidad de la pretensión de reparación directa por los daños causados por la Administración de justicia” (se destaca). a la actuación judicial que lo originó. En estos últimos casos, y dependiendo las circunstancias del caso concreto, el término de caducidad se contabiliza desde que el día siguiente en que el perjudicado pudo percatarse de su existencia, según las particularidades de la situación concreta.
De manera que, dadas las circunstancias en que se funden las pretensiones, puede ser que el término de caducidad cuando se alega error judicial se contabilice a partir de un momento posterior al de la ejecutoria de la providencia que lo contenga (no como regla general, sino como excepción)” (M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez). En el mismo sentido, aunado a la situación de los terceros, la Subsección se pronunció en sentencia del 11 de julio de 2025, expediente 70.410, M.P. María Adriana Marín. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, providencia del 6 de febrero de 2020, expediente 63734, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 11 38. A su vez, en relación con los efectos de la sentencia de anulación de un acto administrativo general frente a fallos denegatorios precedentes de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sección Segunda de esta Corporación ha señalado25: “[L]os efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo normativo y general (…), se extienden a los actos particulares fundados en dicha regulación, entendiendo que, al retrotraerse la situación jurídica a su estado inicial, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión concreta.
(…). Aun así, lo expuesto no quiere decir que sus efectos sean en sí retroactivos, sino retrospectivos, es decir, que solo afectan todo aquello que no se haya consolidado al momento de la sentencia y que por tanto aún esté pendiente de discusión en vía administrativa o judicial, pues lo cierto es que lo que se configuró en virtud de los fenómenos de cosa decidida26 o cosa juzgada, ya no son susceptibles de modificación alguna en observancia del principio de seguridad jurídica”. 39.
El criterio expuesto, esto es, la ausencia de consecuencias de un fallo de nulidad simple posterior frente a una sentencia ejecutoriada de nulidad y restablecimiento del derecho, en armonía con lo sostenido por esta Subsección en el pronunciamiento citado (sin perjuicio de lo que más adelante se analizará en torno a la cosa juzgada frente al distrito accionado), permite concluir que tales pronunciamientos sobrevinientes no tienen la virtualidad de ampliar o revivir el término de caducidad para demandar por error judicial y que, por ende, tal presupuesto debe regirse por la regla general previamente enunciada, cuya aplicación tiene como fundamento el principio de seguridad jurídica, a fin de evitar que el plazo quede sujeto a la incertidumbre derivada de pronunciamientos posteriores sobre actos administrativos de carácter general. 40.
En este orden de ideas, como la parte actora achaca el error judicial a la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali, y confirmada el 7 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, la demanda pertinente debió presentarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en la que quedó en firme el fallo de segunda instancia (30 de abril de la misma anualidad)27. 41.
A juicio de la apelante, el término debe computarse desde una fecha posterior, en cuanto el desacierto de lo resuelto en su proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solo quedó en evidencia con el fallo de nulidad simple de segunda 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2025, expediente 68001-23-31-000-2001-02590-01 (0367-2014), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 26 Cita del original: “La cosa decidida se ha entendido doctrinalmente como el símil de la figura de la cosa juzgada respecto de los actos administrativos que cobran plena validez y resultan inmodificables cuando una vez en firme al haberse concluido la actuación administrativa en primera y segunda instancia (si la hubo), nunca fueron demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo oportunamente, esto es, dentro del correspondiente término de caducidad, lo que los hace inviables de enjuiciamiento y anulación en vía judicial, generando a la vez una firmeza plena de lo “decidido” o resuelto por la administración”. 27 La parte actora allegó la constancia de notificación por edicto fijado por el término de 3 días el 23 de abril de 2013 (folio 64 del cuaderno digital 1), por tanto, la providencia quedó notificada el 25 siguiente y la firmeza tuvo lugar el 30 de abril de la misma anualidad, según lo previsto en el artículo 331 del CPC (vigente para la época de los hechos).
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 12 instancia, dictado por esta Corporación más de dos años después (el 27 de abril de 2015). 42.Para la Sala no resulta de recibo lo anterior, en tanto se trata de una decisión proferida en el marco de un proceso tramitado de manera independiente, en el que no se resolvió sobre la situación particular de la señora Gómez Rivera, ni sobre el acierto y el carácter definitivo de la providencia adversa dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ella promovió en 2001. 43.Así las cosas, si la parte actora consideraba que esta jurisdicción adoptó decisiones carentes de sustento en su caso, al resolver de manera desfavorable el cargo sustentado en la ausencia de estudio técnico que precediera la reestructuración y negar la anulación del Acuerdo 081 de 2001 del Concejo de Cali, bastaba con que confrontara los proveídos con el acervo probatorio y la normativa aplicable, para así identificar los yerros que, en su criterio, se presentaron y que, a su vez, le permitían estructurar una imputación de responsabilidad patrimonial por error judicial, en los términos previstos en los artículos 66 y 67 de la Ley 270 de 1996, que precisan que el Estado indemnizará los daños materializados, entre otros, a través de las providencias contrarias a la ley. 44.En suma, frente a la pretensión por error judicial formulada en este asunto, el plazo para accionar se cuenta desde la ejecutoria de la providencia supuestamente errada, sin que la existencia (o incluso el curso) de un proceso de nulidad simple paralelo o posterior fuera requisito para configurar el aludido yerro ni para habilitar el ejercicio del derecho de acción. En este punto, se destaca que los argumentos de la accionante se sustentan en la forma en la que fue decidida su pretensión de anulación del Acuerdo 081 de 2001 del Concejo de Cali, pues mientras el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desestimó su ilegalidad, en un proceso posterior e independiente el Consejo de Estado acogió tal pedimento, así lo indicó28 (transcripción en su tenor literal, con sus propios énfasis, errores ortográficos y de digitación): “Adecuando la anterior normatividad transcrita al presente caso, cuando mi poderdante por medio de apoderado judicial interpuso la acción de nulidad y restablecimiento derecho en contra del Acuerdo N° 081 del 19 de abril de 2001, en la que se buscaba que se declare la ilegalidad del mismo y el restablecimiento de derecho, una vez surtido el proceso el Juzgado Séptimo Contencioso Administrativo del Circuito de Cali en primera instancia y el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en segunda instancia resolvieron negar las pretensiones incoadas por la señora XIMENA PATRICIA GÓMEZ argumentando que no se logró acreditar la ilegalidad del acto demandado debido a que los cargos formulados no fueron demostrados en el proceso.
Pero Conocemos que paralelamente la Unión Sindical de Servidores Públicos y Contratistas y otros incoaron acción de nulidad simple en contra del mismo acuerdo y por medio de Sentencia del 27 de abril de 2015 el Consejo de Estado declaró la nulidad del Acuerdo. Por lo que se configura entonces el error judicial por parte de la rama judicial.
(…) En conclusión, la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional en el presente caso se encuentra completamente configurada, ya que a todas luces la Nación – Rama Judicial es responsable por error jurisdiccional al no haber 28 Folios 97 y 99 del cuaderno digital 1. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 13 declarado la nulidad de un acto administrativo ilegal dentro del acción interpuesta por mi cliente, pero que posteriormente fue declarada la ilegalidad por el Consejo de Estado dentro de una nulidad simple interpuesta por actor diferente”. 45.Aunque se alegara que la administración de justicia incurrió en error por decidir el asunto sin esperar la finalización del trámite de legalidad en curso (prejudicialidad29), lo cierto es que tal falencia -de existir- era susceptible de ser conocida desde la ejecutoria de la sentencia que puso fin al proceso inicial, para lo cual la interesada no requería sino confrontar dicha decisión con las disposiciones procesales pertinentes, para así formular la respectiva demanda de reparación de daños. 46.
Así, el plazo de dos años establecido en el artículo literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 201130 empezó a correr el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia que puso fin al respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, el 1° de mayo de 2013 y se extendió hasta el 4 de mayo de 201531, pero la demanda fue radicada hasta el 25 de mayo de 201732.
La solicitud de conciliación extrajudicial del 27 de abril de la misma anualidad33 no suspendió el término para demandar, pues se promovió cuando este ya había expirado. 47. En este orden de ideas, la Subsección confirmará la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la caducidad de las pretensiones formuladas contra la Rama Judicial.
Las pretensiones formuladas contra el distrito de Cali 48.El a quo concluyó que la reparación directa no era procedente frente al municipio de Cali, por cuanto la desvinculación de la señora Gómez Rivera se produjo mediante un acto administrativo particular (comunicación del 6 de julio de 2001), 29 Las normas del Código de Procedimiento Civil vigentes para la época de los hechos señalaban: “Artículo 170.
Suspensión del proceso. El juez decretará la suspensión del proceso: (…). 2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso (…) que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad este pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo (…).
Artículo 171. Decreto de la suspensión y sus efectos. Corresponderá al juez que conoce del proceso, resolver sobre la procedencia de la suspensión. La suspensión a que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo precedente, sólo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia. Artículo 172.
Reanudación del proceso. La suspensión del proceso por prejudicialidad durará hasta que el juez decrete su reanudación, para lo cual deberá presentarse copia de la providencia ejecutoriada que puso fin al proceso que le dio origen; con todo, si dicha prueba no se aduce dentro de los tres años siguientes a la fecha en que empezó la suspensión, el juez de oficio o a petición de parte decretará la reanudación del proceso, por auto que se notificará por estado y mediante telegrama dirigido a la dirección denunciada para recibir notificaciones personales”. 30 Norma según la cual la acción de reparación directa debe ejercerse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. No obstante, si ese surge con posterioridad, el término se contará a partir de allí, siempre que el afectado lo haya conocido o hubiese estado en posibilidad de hacerlo. 31 El plazo vencía el 1° de mayo de 2015, pero, por tratarse de un viernes festivo, se extendió hasta el día hábil siguiente (lunes 4). 32 Folio 119 del archivo 1 del expediente digital (índice 32 de Samai).
Las actuaciones de primera instancia obran en el aplicativo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 33 Folio 126 del cuaderno digital 1. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 14 cuya legalidad fue discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la demandante, el cual fue resuelto en forma adversa, según providencia ejecutoriada en 2013.
A su juicio, la nulidad posterior del Acuerdo 081 de 2001 no varió su situación, por haberse consolidado previamente. A su vez, la apelante argumentó que la anulación del citado acto administrativo general le imponía a la entidad la carga de indemnizar los perjuicios causados, sin excusarse en el fallo previo denegatorio, por haberse proferido sin analizar “adecuadamente” el asunto. 49.
De manera preliminar, la Sala advierte que, en este preciso punto, el debate gira en torno a un asunto de legalidad de naturaleza laboral. Sin embargo, no dispondrá la remisión de las diligencias a la Sección Segunda de esta Corporación, por cuanto se configura una excepción que permite definir el asunto (cosa juzgada), sin que sea necesario un pronunciamiento de fondo del juez natural, como se explicará y, en todo caso, las reglas contenidas en el reglamento de esta corporación son de distribución de asuntos y no de competencia. Esta determinación se adopta en aplicación de los principios de economía procesal y eficacia, que orientan la función jurisdiccional y buscan evitar trámites innecesarios que dilaten los procesos, en concordancia con las decisiones que la Subsección ha adoptado en litigios en los que, a pesar de tratarse de controversias de legalidad de conocimiento de otras Secciones, no ha dispuesto el envío del expediente, con fundamento en situaciones que permiten poner fin a las diligencias, tales como la extemporaneidad de la demanda34. 50.La legalidad del retiro de un empleado público debe controvertirse a través de la vía indicada por el a quo, por ser la idónea para cuestionar los actos administrativos que afectan derechos subjetivos35, solicitar el restablecimiento del derecho, así como la indemnización de los perjuicios causados.
Pretensión que, en efecto, ejerció en su momento la accionante, pero sin resultados favorables, tal como lo acreditan el fallo del 3 de marzo de 2011 proferido por el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali, y el del 7 de febrero de 2013 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, los cuales negaron las pretensiones que la demandante formuló para que se declararan nulos el Acuerdo 081 de 2001 y el oficio del 6 de julio de la misma anualidad. 51.En ese orden, la parte actora pretende reabrir el debate sobre su desvinculación, pese a que ese aspecto ya fue decidido por el juez natural.
La Subsección estima que no es viable que, bajo la premisa según la cual, en aquel proceso no se analizó “adecuadamente” la litis, esta Corporación vuelva a examinarla, ahora, en sede de 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencias del 11 de agosto de 2025, expediente 70.074, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, y del 6 de mayo de 2024, expediente 69.284, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 35 Ley 1437 de 2011.
Artículo 138: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior (…).
En similares términos fue consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, a cuyo tenor: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente”.
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 15 reparación directa, pues esta no se erige en una tercera instancia de dicha controversia. Si la parte accionante consideraba que las providencias allí emitidas fueron contrarias a derecho y, de manera consecuente, constituían un error jurisdiccional, en los términos de los artículos 66 y 67 de la Ley 270 de 1996, debió demandar a la Rama Judicial con fundamento en ese título de imputación, dentro del término legal correspondiente, pero no lo hizo, como se explicó en el acápite precedente. 52.
Tampoco es de recibo el argumento de que la anulación posterior del Acuerdo 081 del 2001, expedido por el Concejo Municipal de Cali, habilitó a la accionante para promover el asunto de la referencia. Si bien dicho acto general fue proferido en el marco de la actuación administrativa que dispuso la finalización de su vínculo laboral, lo cierto es que la situación de la señora Gómez Rivera se consolidó con la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de segunda instancia ejecutoriada en 2013, decisión cuyo carácter definitivo no se alteró con el fallo del 27 de abril de 2015, dictado en sede de nulidad simple, dados sus efectos retrospectivos, tratándose de debates agotados con anterioridad, como lo ha precisado la Sección Segunda de esta Corporación36. 53.En suma, no es procedente que la demandante pretenda controvertir nuevamente la legalidad de la decisión adoptada en su caso, pues la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se analizó, entre otros aspectos, la existencia del estudio técnico previo a la reestructuración administrativa, adquirió efectos de cosa juzgada en los términos de los artículos 332 del CPC37 y 175 del CCA38, que impiden promover una nueva acción sobre la misma causa petendi con fundamento en un fallo posterior del Consejo de Estado en el que se abordó ese aspecto en sentido distinto, dado que dicha determinación no tiene efectos retroactivos frente a situaciones previamente consolidadas, como se indicó, pues, el carácter definitivo e inmutable de fallos como el proferido en el caso 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2025, expediente 68001-23-31-000-2001-02590-01 (0367-2014), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 37 “Artículo 332.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”. 38 “Artículo 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada (…)”. En relación con este supuesto, la Corporación ha señalado: “La Sala reitera (…)que en los procesos de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, ‘[…] lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada […]’; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado.
Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de octubre de 2021, expediente 11001-03-24-000-2009-00100-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez).
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 16 concreto no resulta afectado por un cambio jurisprudencial adoptado en un proceso posterior, cuando la decisión se profirió con fundamento en el criterio aplicable al momento de resolverlo39. 54.El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que no se configuraba la excepción de cosa juzgada, para lo cual analizó de manera conjunta las pretensiones, incluidas las de error judicial, así como las manifestaciones formales de la demanda, según las cuales lo planteado frente al Distrito de Santiago de Cali daba lugar a una nueva controversia.
Sin embargo, al resolver sobre la imputación contra tal distrito, señaló que no era procedente la reparación directa, porque la desvinculación se produjo mediante un acto administrativo particular cuyos reproches de ilegalidad fueron descartados en sede judicial, sin que el fallo posterior de nulidad simple alterara el carácter definitivo de lo allí decidido. 55.
Si bien la denegatoria formal de la excepción de cosa juzgada no fue apelada, ello no es óbice para que la Sala, en aras de salvaguardar la seguridad jurídica, la declare probada de oficio40 frente a la entidad territorial accionada, con fundamento en el artículo 187 del CPACA41, y en los razonamientos mediante los cuales el a quo resolvió el punto, pues, como se estableció, no es posible ejercer la reparación directa para revivir un debate de legalidad subjetiva agotado. 56.En efecto, al constatar las presentes diligencias con la sentencia denegatoria proferida el 3 de marzo de 2011 por el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Cali, confirmada el 7 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Subsección confirma que se presenta la triple identidad de partes, objeto y causa exigida en estos eventos, en cuanto nuevamente se demanda al Distrito de Santiago de Cali con fundamento en la ilegalidad de la desvinculación de la 39 Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en sentencia del 8 de septiembre de 2015, determinó lo siguiente: “[C]omo ya lo ha venido sosteniendo de tiempo atrás el Consejo de Estado, el cambio de precedentes jurisprudenciales no puede ser utilizado para quebrantar la cosa juzgada respecto de situaciones jurídicamente consolidadas mediante sentencias debidamente ejecutoriadas, pues se atenta de manera indebida contra el principio de la seguridad jurídica, habiéndose explicado con suficiencia que, para que su existencia surta los efectos deseados” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Subsección A. expediente C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [E]. 40 Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “[L]a Sala considera que, de oficio, el juez debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, en primera y segunda instancia, teniendo en cuenta que este medio exceptivo es un instrumento que no beneficia exclusivamente a una parte procesal, sino que garantiza los principios que rigen el procedimiento, como la igualdad, la confianza legítima, la seguridad jurídica y el non bis in ídem y, con ello, la vigencia del orden justo.
En consecuencia, los principios que rigen el Estado Social de Derecho le exigen a los jueces ‘[…] ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera […]’” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de octubre de 2021, expediente 11001-03-24-000-2009-00100-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez). 41 “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.
En concordancia, el artículo 282 del CGP señala “En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 17 demandante y se reclama la indemnización de los perjuicios derivados, aspectos que ya fueron examinados y definidos en el proceso precedente. 57.Aunque el asunto de la referencia se promovió en ejercicio de la reparación directa y el precedente se tramitó por nulidad y restablecimiento del derecho, tal distinción formal no desvirtúa la excepción analizada.
En efecto, al examinar el núcleo del debate y los hechos que lo sustentan, se advierte que lo pretendido en el sub-lite coincide con dos de los propósitos por los cuales se demandó en 2001, esto es, que: i) se concluya que la finalización del vínculo fue ilegal, y ii) se reconozcan todos los ingresos dejados de percibir. Si bien en la presente litis no se pidió el reintegro, como sí se hizo en la causa primigenia, ello tampoco desestima la cosa juzgada, pues es claro que los puntos reclamados ya fueron ventilados y definidos mediante sentencia ejecutoriada.
No es admisible reabrir, por la vía indemnizatoria de la reparación directa, un litigio previamente resuelto a través del mecanismo establecido para tal fin, cuya sentencia adquirió el carácter de definitivo, como lo sostuvo esta Subsección frente a una controversia similar: “La cosa juzgada corresponde al atributo en virtud del cual las sentencias que definen de fondo una controversia, una vez ejecutoriadas, adquieren el carácter de inmutables y definitivas, por manera que los asuntos definidos por su intermedio no son susceptibles de ser ventilados en un nuevo proceso.
En el sub lite, el señor José Vicente Sarmiento Mantilla, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, acudió a esta jurisdicción con el fin de que se anulara, entre otras, la Resolución 10771 del 30 de diciembre de 1999, proferida por el Gerente del proceso de Reestructuración de Santander. Las pretensiones fueron denegadas por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de sentencia del 16 de septiembre de 2011, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo del 4 de mayo de 2012, la cual fue allegada con la demanda de la referencia (folios 127-132, cuaderno 1).
Al confrontar la sentencia del 4 de mayo de 2012 con el sub lite, se advierte que entre este asunto y el allí definido existe identidad de causa, objeto y partes, toda vez que las pretensiones planteadas en uno y en otro evento se soportan en el mismo hecho –la ilegalidad de la Resolución 10771 del 30 de diciembre de 1999–, tienen la misma finalidad –la indemnización de los perjuicios causados con dicha determinación– y se surtió entre las mismas partes, en aquella ocasión compareció como demandante el señor Sarmiento Mantilla y en esta oportunidad la demanda fue presentada por sus herederos, en nombre de la sucesión. En las condiciones analizadas, habrá de estarse a lo resuelto en el proceso precedente, pues la determinación que allí se adoptó está amparada por el efecto de la cosa juzgada, lo que impide emitir un nuevo pronunciamiento al respecto”42. 58.
En este sentido, la Subsección modificará el fallo apelado en punto de la improcedencia de la reparación directa, para, en su lugar, declarar probada la excepción de cosa juzgada frente al distrito de Santiago de Cali. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, providencia del 24 de mayo de 2018, expediente 58.928, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 18 Costas 59.De conformidad con los artículos 188 de la Ley 1437 de 201143 y 365.3 del C.G.P., la Sala condenará en costas a la parte demandante44, por cuanto su apelación no prosperó. 60.Como consecuencia, y teniendo en cuenta la duración45 del trámite ante esta Corporación y los deberes de vigilancia y seguimiento implicados46, la Subsección fija, por agencias en derecho, 1 SMMLV a la fecha de ejecutoria de la presente providencia47, a cargo de la accionante, suma que será dividida por partes iguales entre el distrito de Cali y la Nación –Rama Judicial. 61.La liquidación de las costas la efectuará el a quo, según lo previsto en el artículo 366 del CGP48. 62.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 1°: MODIFICAR la sentencia del 18 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual queda así:
PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de cosa juzgada frente a las pretensiones formuladas contra el distrito de Cali.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de caducidad de la acción judicial por la pretensión de responsabilidad por error judicial contra la NACIÓN –RAMA JUDICIAL –DESAJ.
TERCERO: Sin condena en costas”. 43 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 44 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, para condenar en costas a la demandante (no así a la demandada vencida), podría acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado -con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal.
Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo. 45 El numeral 4 del artículo 366 del CGP señala: “4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 46 Criterio aplicado por esta Sala en otros asuntos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2025, expediente 69.364, M.P. Fernando Alexei Fernando Flórez. 47 Que corresponde a la tarifa mínima señalada en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura. 48 “Artículo 366.
Las cosas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]”. Radicación: 76001 23 33 010 2017 00729 01 (73.149) Demandante: Ximena Patricia Gómez Rivera Demandado: Nación –Rama Judicial y otro Referencia: Reparación directa 19 2°: CONDENAR en costas por la segunda instancia a la señora Ximena Patricia Gómez Rivera, para lo cual se fija por agencias en derecho 1 SMMLV a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, distribuido por partes iguales entre el distrito de Cali y la Nación –Rama Judicial.
La liquidación pertinente la efectuará el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP. 3°: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER las diligencias al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF