Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: ANA RAQUEL GIL PIÑERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se revoca la sentencia impugnada – Se declara improcedente la acción de amparo por no cumplir con el requisito general de procedencia de subsidiariedad.
El actor cuenta con otro medio de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 29 de abril de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
La señora Ana Raquel Gil Piñero solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con los principios de legalidad y confianza legitima, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 29 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número de radicación 13001-33-33-007-2017-00188-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que el 1.° de diciembre de 1991, la sociedad de Mejoras Públicas y la señora Ana Raquel Gil Piñero celebraron el contrato de arrendamiento núm. 007 de 1991, cuyo objeto fue el arrendamiento del local comercial “[…] Bóveda No.06 […]” ubicado en el edificio Cuartel de las Bóvedas. 2.2.
Manifestó que el 24 de octubre de 2012, el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes le comunicó que a partir del 16 de octubre de 2012 “[…] todos los asuntos 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero relacionados con las bóvedas del Edificio Cuartel de las Bóvedas debían ser tratados con la Escuela Taller Cartagena de Indias […]”. 2.3.
Informó que la Escuela Taller Cartagena de Indias instauró la demanda de controversias contractuales núm. 13001-33-33-007-2017-00188-00/01 en su contra, con el fin de que se declarara la terminación del contrato de arrendamiento núm. 007 de 1991, se ordenara el reajuste y pago del canon de arrendamiento mensual en un 25% y se ordenara la restitución del inmueble. 2.4.
Adujo que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, autoridad judicial que, mediante sentencia de 7 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “[…] Primero: Declarar el incumplimiento parcial del contrato de arrendamiento No. 007 de 1991, suscrito por la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, quien fue reemplazada por la Escuela Taller Cartagena de Indias, y la señora Ana Raquel Gil Piñero, según lo establecido en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Como consecuencia del incumplimiento referido, se ordena a la la [sic] señora Ana Raquel Gil Piñero, a que restituya el inmueble arrendado a la entidad Escuela Taller Cartagena de Indias, del inmueble denominado Bóveda No. 06, ubicado en el Edificio Cuartel de las Bóvedas en la ciudad amurallada de la ciudad de Cartagena, para lo cual se le otorga un término de treinta (30) días […]”. 2.5.
Indicó que interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia y que, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar modificó la decisión de primera instancia en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO: Declarar el incumplimiento parcial del contrato de arrendamiento No. 007 de 1991, suscrito por la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena, quien fue reemplazada por la Escuela Taller Cartagena de Indias, y la señora Ana Raquel Gil Piñero, según lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia del incumplimiento referido, se ordena a la señora Ana Raquel Gil Piñero, a que restituya el inmueble arrendado a la entidad Escuela Taller Cartagena de Indias, del inmueble denominado Bóveda No. 06, ubicado en el Edificio Cuartel de las Bóvedas en la ciudad amurallada de la ciudad de Cartagena, para lo cual se le otorga un término de treinta (30) días.
TERCERO: DECLARAR la nulidad absoluta de los apartes contenidos en la cláusula Décimo Octava del contrato de arrendamiento No. 007 de 1991, relativos la expresión sin perjuicio de la renovación consagrada en el artículo 518 del código de comercio”.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda […]”. 2.6. Señaló que la sentencia antes referida vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a los principios de legalidad y confianza legitima, al incurrir en una violación directa de la Constitución, en un defecto procedimental absoluto y un desconocimiento del precedente. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero 2.7.
Frente a la violación directa de la Constitución, manifestó que la sentencia de segunda instancia desconoció el principio de congruencia y de non reformatio in pejus, toda vez que la accionante era apelante único y le fue agravada su situación jurídica. 2.8. En cuanto al defecto procedimental absoluto indicó que “[…] Es un hecho notorio que el Ad quo en dicha sentencia de manera errada emitió una sentencia incongruente con las Pretensiones tanto de la Demandante, como la Demandada, no valoró las pruebas a fondo con las que contaba dentro del acervo probatorio, no contextualizó, que la suscripción del contrato 007 de 1991, se hizo, por dos entes particulares, a la luz de un Decreto Ley diferente, donde no existía el Ministerio de Cultura (Creado por la ley 397 de 1997), inclusive ni la existencia de la Escuela Taller de Cartagena, creada por el Decreto Distrital 981 de 1992, soportado por el Convenio de Carácter Internacional con el Gobierno Español […]”. 2.9.
Finalmente, frente al desconocimiento del precedente manifestó que “[…] la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Al Modificar una Sentencia y agravar altamente al apelante único, como lo establece la Ley y la Jurisprudencia al respecto, como los Artículos 1, 2, 13,29 46,48, de La Constitución Política, en armonía con el principio de la “no reformatio in Pejus” […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: DECRETAR LA NULIDAD del fallo 090 de 2023, del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, SALA DE DECISIÓN Nº 2, y por ende todas las actuaciones surtidas a partir el fallo de segunda instancia, auto admisorio de la acción de tutela iniciada por ANA RAQUEL GIL PIÑERO contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena.
Por el FALLO, por INCONGRUENCIA, violatorio del Derecho Fundamental al DEBIDO PROCESO.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO (artículo 29 de la Constitución Política), A LA IGUALDAD (artículo 13 de la Constitución Política), AL ACCESO A LA ADMINISTRACION [sic] DE JUSTICIA (artículo 229 de la Constitución Política) Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (artículo 29 de la Constitución Política), toda vez que EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN 2, pues, en sentencia 090 de 2023, incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que incurre en INCONGRUENCIA, un defecto pues se observa que de manera errada, desconocieron las Pretensiones pedidas tanto por la parte demandante como la demandada, y los artículos 6, 13, 29, 122 de la Constitución Política; de los artículos 40, 60, 141, 187 de la ley 1437 de 2011; artículo 1816 del Código Civil; artículo 281 del Código general del Proceso; artículo 11 de la Ley 1150 de 2007; y su fallo en segunda instancia, “modificó” al fallo de primera instancia, agravando la situación del apelante único.
TERCERO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 090 de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, la SALA DE DECISIÓN Nº 2 dentro de proceso de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero promovido, la Escuela Taller de Cartagena, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis, y las consideraciones de hecho y de derecho.
CUARTO: EN CONSECUENCIA, DE LA NULIDAD, DEJE SIN EFECTOS LA MEDIDA DE RESTITUCIÓN DEL INMUEBLE, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 2 de abril de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela.
Asimismo, se vinculó en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena y a la Escuela Taller Cartagena de Indias - ETCAR. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la decisión proferida en el proceso núm. 13001-33-33-007-2017-00188-01 tuvo sustento en las normas aplicables al caso y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 5.2. La Escuela Taller Cartagena de Indias informó que la accionante pretende usar la acción constitucional como una tercera instancia con el fin de obtener la suspensión de los efectos de la sentencia tutelada. 5.3.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena manifestó que, se ratifica en los fundamentos expuestos en la sentencia de 7 de marzo de 2022, proferida dentro del medio de control de controversia contractual núm. 11001- 33-33-007-2017-00188-00. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de tutela de 29 de abril de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo de tutela por no haberse configurado el defecto procedimental absoluto. 7.
El a quo concluyó que, frente al defecto alegado “[…] no se vulneró el principio de congruencia, pues, aunque en el proceso ordinario no se planteó una pretensión dirigida a que se declarara la nulidad de esta parte de la cláusula 18 del Contrato No. 7 de 1 de diciembre de 1991: (se trascribe) “sin perjuicio de la renovación consagrada en el artículo 518 del código de comercio”, lo cierto es que el Tribunal Administrativo de Bolívar se encontraba habilitado para adoptar esa decisión de oficio, en virtud del artículo 141 del CPACA […]”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero 8.
Adicionalmente indicó que “[…] tampoco se advierte que la providencia atacada haya desconocido el principio de no reformar la sentencia en perjuicio del apelante único, habida cuenta de que, como lo ha señalado esta Corporación, cuando el juez de segunda instancia declara de oficio la nulidad absoluta en relación con un contrato estatal, actúa en atención a su deber de proteger el interés general, y no trasgrede el mencionado principio […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. La parte actora impugnó la decisión de primera instancia al considerar que “[…] a) No se ajusta a los hechos antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho impetrado, por error de hecho y de derecho, en el examen y consideración de la petición de mi poderdante; b) Se niega a cumplir el mandato legal de garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, como lo establece la ley; c) Se funda en consideraciones inexactas cuando no totalmente erróneas; d) Incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto del ejercicio de la acción de tutela, que resulta inane a las pretensiones del actor, por errónea interpretación de sus principios […]”. 10.
Señaló que “[…] el Tribunal Administrativo de Bolívar, violó el debido proceso, al violar el “[Principio de la no reformato in pejus]” del [apelante único] al modificar la sentencia del Juzgado Séptimo Administrativo […]”; por cuanto “[ ] El juzgado séptimo admitió la tesis que el contrato terminó cuando la Escuela Taller de Cartagena (ETCAR) -ETCI-, Luego de suscribir el Contrato de comodato con el Ministerio de Cultura, para el manejo de los BIC, en el año 2012, decide a través de un comunicado terminar los contratos con los arrendatarios de la Bóvedas.
Y consideró INAPLICABLE, el artículo 518 del Código e Comercio que menciona la Cláusula decima octava del Contrato 007 de 1991 […]”. 11. Asimismo, adujo que “[…] la administración hizo creer a la administrada […] que el contrato era prorrogable y que tendría el Derecho de renovación a que se refiere el artículo 518 de del Código de Comercio.
Al menos tres (3) de las diecinueve Cláusulas así lo indican. Es el Estado el que está obligado a responder los actos de sus representantes, que con sus acciones han violado el PRINCIPIO de la CONFIANZA LEGÍTIMA, Sentencia C-131 de 2004 […]”. 12. Solicitó que se “[…] revise y detalle los hechos fácticos planteados y así determine configurados los presupuestos necesarios para que modifique el falloo [sic] de primera instancia […] como consecuencia, se ampare el derecho fundamental al [debido proceso, igualdad, legitima confianza], a la señora Ana Raquel Gil Piñero […]”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VIII.2. Problemas jurídicos 14. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado5, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia de 29 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del medio de control de controversia contractual radicado núm. 13001-33-33-007-2017-00188-01 vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 15. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 16. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20126, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 17. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 18.
Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 19.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial7, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución8. 20.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”9 que encaje en dichos parámetros. 21.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este 7 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 9 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 23. La señora Ana Raquel Gil Piñero solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con los principios de legalidad y confianza legitima, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 29 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número de radicación 13001-33-33-007-2017-00188-00/01. 24.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de subsidiariedad. VIII.4.1. Del incumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 25. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual.
Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 26. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.
La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]”. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero 27.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal “[…]acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza […]”10, lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 28.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”11. 29.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”12. 30.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 10 Corte Constitucional, Sala Plena, auto 132 de 16 de abril de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, M. P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero 31.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 32. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que la accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales citados supra por haber incurrido, presuntamente, en una violación directa de la Constitución, un defecto procedimental absoluto y en un desconocimiento del precedente. 33.
Respecto de los defectos alegados sostuvo: “[…] Procedencia por violación directa de la Constitución, al no garantizar principio de la non reformatio in pejus, al proferir sentencia de segunda instancia en la que agravó la decisión de primera instancia, tratándose de apelante único. […] Del defecto procedimental absoluto, en la sentencia tutelada.
Es un hecho notorio que el Ad quo en dicha sentencia de manera errada emitió una sentencia incongruente con las Pretensiones tanto de la Demandante, como la Demandada, no valoró las pruebas a fondo con las que contaba dentro del acervo probatorio, no contextualizó, que la suscripción del contrato 007 de 1991, se hizo, por dos entes particulares, a la luz de un Decreto Ley diferente, donde no existía el Ministerio de Cultura (Creado por la ley 397 de 1997), inclusive ni la existencia de la Escuela Taller de Cartagena, creada por el Decreto Distrital 981 de 1992, soportado por el Convenio de Carácter Internacional con el Gobierno Español. […] Desconocimiento del precedente, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Al Modificar una Sentencia y agravar altamente al apelante único, como lo establece la Ley y la Jurisprudencia al respecto, como los Artículos 1, 2, 13,29 46,48, de La Constitución Política, en armonía con el principio de la “no reformatio in Pejus” […]”. 34. A partir de lo expuesto, es claro que la discusión en cuestión está encaminada a demostrar que en la sentencia que motivó la interposición de esta acción constitucional se desconoció el principio de non reformatio in pejus, desmejorando la situación del apelante único.
Esta Sala considera que el presente puede ser planteado a través del recurso extraordinario de revisión. 35. En este contexto, es pertinente señalar que, tal como lo ha considerado con anterioridad esta Sección13, los argumentos asociados con el desconocimiento del principio de non reformatio in pejus dan lugar a que se promueva el recurso 13 Frente al cargo esta Sala ha señalado que procede el recurso de extraordinario de revisión, Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 3 de abril del 2020, número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 00579 00.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de julio de 2020, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-02431-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero extraordinario de revisión, bajo la causal 5 del artículo 250 del CPACA, en consideración a que así lo precisó esta Corporación14 al pronunciarse respecto del alcance de la referida causal: “[…] IV.
La nulidad originada en la sentencia como causal de revisión La nulidad originada en la sentencia, como causal de revisión, está instituida para atacar las irregularidades procesales generadas en ella, ya que se trata de un acto jurídico sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas y “ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella subsistirían groseramente”15.
Para la configuración de esta causal, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado algunos requisitos. El primero es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el artículo 140 del C.P.C., “sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia”16.
La regla precedente no excluye, claro está, “la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”. En este último caso, sin embargo, como también lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, “el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.
De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C.”17. [ ] Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso […]”. [Subrayado fuera del texto]. 36.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el caso sub examine existe otro mecanismo de defensa judicial y, además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable18. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia del 5 de abril del 2016, número único de radicación: 11001 03 15 000 2008 00320 00.
C.P. Danilo Rojas Betancourt. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 3 de abril de 1999, expediente 6390, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, reiterada en las sentencias de 17 de abril de 2013, expediente 1164-08, C.P. Gustavo Gómez Aranguren y de 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00(REV), C.P. Enrique Gil Botero. 16 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de marzo 2 de 2010, rad. 2001-0091-01.
C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en las sentencias 15 de mayo de 2014, rad. 2004-01432-01(18740), C.P. Hugo Fernando Bastidas y de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. 17 Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de agosto 6 de 2013, rad. 2009-00687-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00 (REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. 18 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01420-01 Accionante: Ana Raquel Gil Piñero 37.
Conforme a lo anotado, se revocará el fallo impugnado que negó el mecanismo de amparo, para en su lugar, disponer su improcedencia, por la inobservancia del requisito general de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 29 de abril de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997).