52001233300020200081601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 52001-23-33-000-2020-00816-01 Nº Interno: 3628-2021 (Expediente digital) Demandante: Mariana Lileth Cabrera de Ortiz Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia. Docente interina.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 3 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 001842 del 27 de enero de 2020 y RDP 006749 del 12 de marzo de 2020, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor, a partir del 4 de noviembre de 2008, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, con los ajustes legales correspondientes y la indexación de los valores a reconocer;

(ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA; (v) pagar costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz nació el 10 de marzo de 1953 y laboró por más de veinte años como docente al servicio del departamento de Nariño, con vinculación territorial.

Manifestó que el 25 de octubre de 2019 elevó reclamación administrativa ante la UGPP para solicitar el reconocimiento y pago de una pensión gracia; sin embargo, esta petición fue resuelta desfavorablemente en las Resoluciones núms. RDP 001842 del 27 de enero de 2020 y RDP 006749 del 12 de marzo de 2020. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 13, 25, 48 y 58.

Del Código Civil, los artículos 27, 30 y 31. De la Ley 4 de 1966, el artículo 4. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. La Ley 4 de 1976. De la Ley 153 de 1987, el artículo 2. De la Ley 71 de 1988, el artículo 9. De la Ley 100 de 1993, los artículos 150 y 279. De la Ley 812 de 200, el artículo 81. Del Decreto 2277 de 1979, los artículos, 1, 2 y 36.

Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia, en la medida en que cumplió 50 años de edad, y se desempeñó como docente territorial por más de 20 años, inclusive con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1].

Alegó que la demandante no logró acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos necesarios para acceder al derecho pretendido, toda vez que no laboró como docente territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. Concretamente, refirió que la accionante fue nombrada en interinidad mediante Decreto núm. 286 del 25 de abril de 1979, en cuyo acto intervino un delegado del Ministerio de Educación Nacional, en consecuencia, su vinculación se produjo en el orden nacional.

Agregó que, posteriormente, la demandante fue nombrada docente nacional, mediante Decreto 339 del 1 de enero de 1989, con intervención de un delegado del Ministerio de Educación y percibió recursos provenientes de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones. Como excepciones propuso: inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 3 de junio de 2021, accedió parcialmente las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer una pensión gracia a favor de la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional el 2 de noviembre de 2008, efectiva a partir del 25 de octubre de 2016, por prescripción trienal[2].

En primer lugar, señaló que la accionante laboró como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en el departamento de Nariño, nombrada mediante Decreto núm. 286 del 26 de abril de 1979, suscrito por el gobernador del ente y un delegado del Ministerio de Educación Nacional. Destacó que dicha vinculación es del orden departamental, toda vez que así lo indicó la Secretaría de Educación en el formato único de historia laboral.

Además, el acto de nombramiento y posesión dieron constancia de que desempeñó su labor en una institución territorial. Así mismo, la accionante tuvo vinculación nacionalizada del 01 de enero de 1989 hasta el 2 de febrero de 2020, nombrada mediante Decreto 339 de 1989, suscrito por el gobernador del departamento de Nariño y un delegado del Ministerio de Educación Nacional.

A través del Decreto 1191 del 30 de agosto de 1999, fue incorporada a la planta del municipio de Pasto, acto que a su vez fue suscrito por el alcalde del ente territorial. Destacó que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, una vez se incorporan a los presupuestos locales pasan a ser de propiedad exclusiva de los entes territoriales, quienes son titulares directos o propietarios.

Concluyó que la demandante laboró con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en el nivel territorial, acreditó más de veinte años como docente en el mismo nivel y cumplió 50 años de edad. Completó la totalidad de los requisitos el 2 de noviembre de 2008. De modo que tiene las condiciones para acceder al reconocimiento de una pensión gracia. En cuanto a la prescripción, determinó que operó sobre las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de octubre de 2016, como quiera que la accionante elevó reclamación administrativa el 25 de octubre de 2019. 4.

El recurso de apelación La UGPP solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3]. Alegó que la docente Mariana Lileth Cabrera de Ortiz fue nombrada en interinidad, mediante Decreto 286 del 26 de abril de 1979. Acto que fue suscrito por un delegado del Ministerio de Educación Nacional. Indicó que no obran pruebas idóneas que certifiquen el tipo de vinculación que ostentó, de manera que debe concluirse que aquella fue del orden nacional.

Manifestó que la misma inconformidad se predica del nombramiento de la accionante, mediante Decreto 339 del 1 de enero de 1989, en el cual también intervino un delegado del Ministerio de Educación Nacional. Explicó que los recursos del situado fiscal pertenecen a la Nación y, en ese sentido, los representantes de los entes territoriales que hacían parte de los FER expedían actos de nombramiento y remoción docente, cuando los recursos de financiación provenían del situado fiscal, en calidad de delegados o agentes del gobierno central y no como nominadores.

Solicitó revocar la condena en costas. 5. Alegatos de conclusión En auto del 5 de mayo de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y prescindió del decreto de pruebas en segunda instancia; por tanto, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar[4].

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte demandada, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto, se establecerá si la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz cumple con el requisito de 20 años de servicio docente en el nivel territorial y/o nacionalizado, vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, con el fin de acceder a una pensión gracia de jubilación. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [5].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[6], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[7], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[8]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[9]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[10] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[11] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz nació el 10 de marzo de 1953[12]. Por tanto, el 10 de marzo de 2003 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación y tiempo de servicio (i) Según el formato único para expedición de certificado de historia laboral emitido el 23 de septiembre de 2019 por la Secretaría de Educación del municipio de Pasto, la demandante fue nombrada en el cargo de docente, mediante Decreto núm. 286 del 26 de abril de 1979, desde el 16 de abril de 1979 hasta el 10 de junio de 1979, con vinculación departamental, recursos propios[13].

(ii) Obra copia del Decreto núm. 286 del 26 de abril de 1979, por medio del cual, el gobernador del departamento de Nariño nombró interinamente a la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz, como profesora de tiempo completo del Liceo Central Femenino, en lugar de María Inés Coral de Ortiz, a quien se le concedió licencia por el término de 56 días, a partir del 16 de abril de 1979.

El acto también fue suscrito por el Secretario de Educación del ente y un delegado del Ministerio de Educación[14]. Acta de posesión suscrita el 30 de abril de 1979 ante el secretario de educación del ente territorial, con efectividad a partir del 16 de abril de 1979[15]. (iii) Según el formato único para expedición de certificado de historia laboral emitido el 6 de abril de 2021 por la Secretaría de Educación Municipal de Pasto, la demandante fue nombrada en propiedad en el cargo de docente de secundaria, con vinculación nacionalizada.

El acto fue suscrito también por el secretario de educación de Nariño y un delegado del Ministerio de Educación Nacional[17]. Obra acta de posesión del 3 de abril de 1989 ante el secretario de educación departamental, a partir del 1 de enero de 1989[18]. (v) Obra Decreto núm. 1191 del 30 de agosto de 1999, mediante el cual, el alcalde del municipio de Pasto incorporó, entre otros, a la docente Mariana Lileth Cabrera, a la planta del ente territorial, en virtud de la Ley 60 de 1993[19].

Actos administrativos demandados (i) Mediante Resolución núm. RDP 001842 del 27 de enero de 2020, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz, con fundamento en que no acreditó haber prestado sus servicios como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980[20].

Decisión confirmada a través de la Resolución núm. RDP 006749 del 12 de marzo de 2020[21]. 2.3 Del caso concreto La señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, en tanto no probó su vinculación como docente territorial y/o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

El Tribunal Administrativo de Nariño accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en atención a que la actora reunió los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia, a saber, demostró su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como 20 años de servicios requeridos como docente territorial en el departamento de Nariño y 50 años de edad.

Inconforme con esta decisión, la UGPP recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que, los periodos laborados como profesora en el departamento de Nariño son de vinculación nacional, de modo que no pueden ser contabilizados para efectos de pensión gracia, toda vez que los actos administrativos fueron suscritos por un delegado del Ministerio de Educación Nacional.

Visto lo anterior, este fallo deberá ceñirse, en virtud del principio de congruencia, a los argumentos expuestos por el recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso; de modo que se procederá a determinar si la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz cumple con el requisito de veinte años de servicio como docente nacionalizado y/o territorial y si estuvo vinculada en el mismo nivel con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Conforme las pruebas allegadas al expediente, la demandante laboró como docente interina en el departamento de Nariño desde el 16 de abril de 1979 hasta el 10 de junio de 1979. Para lo cual, allegó el certificado único de expedición de historia laboral emitido por el municipio de Pasto, el acto administrativo de nombramiento expedido por el gobernador y el acta de posesión ante la misma autoridad.

Pues bien, para la Sala tales pruebas aportadas y recaudadas resultan suficientes para dar por satisfecho el requisito de haber ostentado vinculación territorial y/o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en la medida en que se evidencia el acto administrativo de nombramiento en interinidad y la posesión, respaldada por el certificado único de información laboral.

Documentos que dieron cuenta con certeza del tipo de vinculación de la accionante. Ahora, en cuanto a la validez de los tiempos de servicio prestados por los docentes en interinidad para efectos de acceder a la pensión gracia de jubilación, esta Corporación ha sostenido lo siguiente[22]: “Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos”.

De acuerdo con lo anterior, las vinculaciones en interinidad son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado, lo cual se acreditó en el sub lite. En segundo lugar, la accionante fue nombrada nuevamente como docente en el departamento de Nariño, mediante Decreto núm. 339 del 27 de marzo de 1989, expedido por el gobernador del ente territorial, para desempeñarse en una plaza departamental.

Como respaldo de lo anterior, allegó el formato único de expedición de historia laboral, el acto administrativo de nombramiento expedido por el gobernador y el acta de posesión ante el secretario de educación. Así entonces, la Sala advierte que dichos tiempos son susceptibles de ser contabilizados para efectos de pensión gracia de jubilación, pues son de naturaleza territorial, circunstancia que encuentra respaldo en el respectivo acto de nombramiento y posesión, suscritos por una autoridad de la gobernación de Nariño. Al respecto, esta Corporación, en sentencias como la del 29 de agosto de 1997[23]; del 22 de enero de 2015[24]; del 21 de junio de 2018[25] y del 11 de agosto de 2022[26], estableció criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: “Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos”. Ahora, la Sala no pasa por alto que la entidad accionada arguye que los dineros provenientes del situado fiscal son del orden nacional y que los actos de nombramiento de la accionante fueron suscritos por un representante del Ministerio de Educación Nacional; sobre el particular, en la sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018[27], se refirió a la calidad de los docentes financiados a través de los fondos educativos regionales, así: “La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[28], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[29]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación”.

La referida sentencia explicó que lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Agotados los puntos de inconformidad alegados por la entidad recurrente, la Sala procederá a confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia, excepto el numeral séptimo, que se revocará, en cuanto condenó en costas a la UGPP.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Mariana Lileth Cabrera de Ortiz contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva, excepto el numeral séptimo, que se revoca, en cuanto condenó en costas a la parte vencida.

SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias.

TERCERO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Expediente digital visible en índice 2 de la plataforma SAMAI (Documento 32) [2] Expediente digital visible en índice 2 de la plataforma SAMA. (documento 7) [3] Expediente digital visible en índice 2 de la plataforma SAMAI.

(Documento 9) [4] Índice 8 plataforma SAMAI. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [7] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [8] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [12] Expediente electrónico visible en Ïnidice 2 plataforma SAMAI (Pág- 35) [13] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs. 40 a 41) [14] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs. 42 a 43) [15] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Pág. 44) [16] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs. 57 a 58) [17] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs.49 a 50) [18] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs. 51) [19] Documento 24 del expediente digital. [20] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs. 12 a 13) [21] Expediente electrónico visible en índice 2 de la Plataforma SAMAI (Págs. 17 a 21) [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de julio de 2015, Radicación: No. 250002342000201201275 01, Expediente: No. Interno 0951-2014, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

Ver, entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 27 de septiembre de 2018, radicado: 17001-23- 33-000-2014-00386-01(3283-15); b. del 12 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-04753-01 (3310-18). [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014). [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [28] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [29] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [30] El cálculo fue realizado así: cada año laborado equivale a 360 días; cada mes equivale a 30 días; y cada semana a 7 días.

Ver en este sentido la sentencia del 11 de marzo de 2015 proferida por la Corte Suprema de Justicia con radicado núm. 56639 y ponencia del magistrado Luis Gabriel Miranda Buelvas. En esta sentencia, el cálculo se explicó así: se entiende por semana cotizada el peri[pic]oicado núm. 56639 y ponencia del magistrado Luis Gabriel Miranda Buelvas.

En esta sentencia, el cálculo se explicó así: “se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario. Y de otro lado, el artículo 18 de dicha ley prescribe con meridiana claridad que la base de las cotizaciones para los trabajadores dependientes de los sectores público y privado, será el salario mensual. Y cuando se alude al salario mensual, el período que se remunera es el de 30 días (…)