CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Siete (7) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 05001233300020170049201 (2376-2025)1 Demandante: Mónica María González Franco Demandada: Universidad de Antioquia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de prima de antigüedad y otros.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1 Pretensiones. La señora Mónica María González Franco, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los oficios 10701103- 1548 del 11 de julio de 2016, expedido por la Coordinadora de Desarrollo de Talento Humano y 10101101-140 del 12 de agosto de 2016, del Rector de la Universidad de Antioquia, por medio de los cuales, le niegan el reconocimiento de la no solución de continuidad entre la vinculación que tenía como Coordinadora 3 Proceso Administrativo hasta el 10 de febrero de 2014 y como Coordinadora 2 Proceso Administrativo a partir del 13 de febrero de 2014. 1.2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad 1 Expediente electrónico Samai. 2 Índice 00002 expediente electrónico Samai.
Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 2 accionada a que reconozca y pague: (i) el reajuste del salario con el porcentaje de capacitación equivalente al 13% a partir del 13 de febrero de 2014 y las prestaciones sociales; (ii) reconocimiento y pago del trienio o prima de antigüedad y los compensatorios causados anteriores al 13 de febrero de 2014;
(iii) indexar los valores adeudados; (iv) condenar en costas y (v) dar cumplimiento al fallo en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011. 1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante se vinculó a la Universidad de Antioquia desde el 3 de abril de 2001, inicialmente al Departamento de Relaciones Laborales y luego, por una reestructuración, pasó a llamarse Desarrollo del Talento Humano, que durante su trayectoria laboral ocupó varios cargos sin que mediara liquidación entre uno y otro, no existió solución de continuidad entre cargos, respetándose su antigüedad.
El 31 de enero de 2014, la directora de la Sede de Investigación Universitaria solicitó al Rector su nombramiento como Coordinadora 2 Proceso Administrativo, por un cambio motivado en parte por una situación de acoso laboral que padecía con su anterior jefe. Relata que, la funcionaria Sandra Patricia Álvarez Moreno la obligó a presentar renuncia de su cargo anterior para asumir otro cargo, lo que ella hizo el 10 de febrero de 2014 y se vinculó tres días después al nuevo empleo sin interrupción en la prestación del servicio, lo que, implicó la disminución salarial, “pero no de tipo de vinculación (libre nombramiento y remoción)”.
Destaca que, a raíz de lo anterior, la Universidad consideró que, al renunciar al cargo y asumir otro diferente perdió los derechos laborales como el incremento del 13% por capacitación especial, las vacaciones pendientes y la bonificación por antigüedad establecida en el Acuerdo Superior 335 de 2007. Con ocasión a lo anterior, presentó varios derechos de petición, solicitando el reconocimiento de su antigüedad por la no solución de continuidad en su vinculación, y que fue despachada de forma desfavorable mediante respuestas del 11 de julio de 2016, y del 12 de agosto de 2016. 1.4 Normas violadas y concepto de violación. Señala la trasgresión de las siguientes disposiciones normativas: Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 3 Constitución Política, los artículos 13 y 53.
Argumenta que, una interrupción laboral de tres días no es suficiente para configurar una solución de continuidad, pues, el Consejo de Estado ha establecido que para ello se requieren hasta quince días hábiles. Además, destaca que, la renuncia obligada fue para asumir otro empleo de igual naturaleza en la misma institución, sin que haya existido interrupción en la prestación del servicio, dado que, laboró los días 10, 11 y 12 de febrero de 2014 en la Sede de Investigación Universitaria.
Expone que, los dos empleos en cuestión son de libre nombramiento y remoción, pertenecientes a la misma planta de cargos de la Universidad de Antioquia, por lo que, no se trata de empleos de naturaleza diferente. Además, la interrupción de tres (3) días reflejada en los sistemas de información laboral no corresponde a la realidad, ya que, laboró ininterrumpidamente los días 10, 11 y 12 de febrero, en el horario asignado de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 1:00 p.m. a 5:00 p.m. en la Sede de Investigación Universitaria SIU, lo que implica que, no hubo interrupción en la prestación del servicio. 2.
Contestación de la demanda3 2.1 Universidad de Antioquia. Se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que, los actos administrativos acusados están conforme a la Constitución y la Ley y están investidos de la presunción de legalidad. Asegura que, las respuestas proporcionadas a la actora fueron decididas de acuerdo a lo solicitado y no le son favorables a sus intereses, toda vez que, la renuncia al cargo fue de manera voluntaria e inequívocamente se presentara solución de continuidad y las consecuencias jurídicas que de ello se derivaron.
Finalmente invoca en su defensa las excepciones de firmeza de los actos administrativos y solución de continuidad. 3. La sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, mediante sentencia del 3 Índice 00002 expediente electrónico Samai 4 Índice 00041 expediente Samai Tribunal Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 4 Dieciocho (18) de junio de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas, por cuanto: Concluyó que, la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad y voluntariedad de su renuncia, la cual fue clara, explícita y no evidenció presión o coacción y como profesional del derecho y con experiencia en talento humano, conocía plenamente los efectos jurídicos de su renuncia, que expresó como búsqueda de "nuevos retos laborales" en la misma institución, manteniendo así el carácter voluntario del retiro del cargo que ocupaba.
No se probó que la renuncia haya sido producto de un vicio del consentimiento, aunque existió un testimonio que señaló tensiones laborales, pero no se aportó prueba documental ni evidencia contundente de acoso laboral que forzara la dimisión. Por el contrario, el testimonio de Aura Aleida Jaramillo explicó que la demandante optó voluntariamente por la renuncia ante la probable declaración de insubsistencia, eligiendo de manera racional entre opciones disponibles, sin coacción. Sobre las consecuencias jurídicas, estableció que, la renuncia generó una "solución de continuidad", toda vez que, extinguió los derechos de antigüedad asociados al cargo anterior.
Siendo esta una ficción jurídica excepcional aplicable solo en procesos legales de transición administrativa (fusiones, incorporaciones, reestructuraciones) donde la ley ordena mantener el vínculo para proteger al trabajador. En este caso, no hubo tal proceso ni norma que dispusiera continuidad, sino un acto voluntario que interrumpió el servicio y dio fin a la relación previa, marcando el inicio de una nueva bajo distintas condiciones.
Señaló que, la jurisprudencia del Consejo de Estado establece que la interrupción del servicio representa un obstáculo para la aplicación del régimen anterior y no permite presunción de continuidad salvo norma especial. Por ello, concluye que, los actos demandados se encuentran ajustados a derecho. 4. Recurso de apelación5. 4.1 La parte demandante, presentó recurso de apelación y solicita revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: 5 Índice 00044 expediente Samai Tribunal Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 5 Expone que, el testimonio de la señora Aura Aleida Jaramillo debe ser valorado con especial rigor debido a su interés directo en el proceso, ya que, fue la funcionaria que emitió el acto administrativo cuya nulidad se solicita, específicamente el oficio que negó el reconocimiento de la continuidad laboral y según el artículo 211 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en estos casos no se excluye automáticamente el testimonio, pero requiere una valoración restrictiva y rigurosa, dada la posible falta de imparcialidad.
Destaca que, primera instancia cometió un error al subestimar el testimonio de la señora María Delfina Hernández Abaunza, quien declaró bajo juramento haber presenciado un ambiente laboral insostenible y de constante tensión entre la demandante y su superior. Aunque la testigo no describió actos específicamente tipificados como acoso laboral según la Ley 1010 de 2006, sí aportó indicios significativos de presión injustificada, conflictividad persistente y desequilibrio funcional que debieron ser valorados mediante el principio de libertad probatoria y la prueba indiciaria.
Esto es crucial dado que están en juego derechos fundamentales como el trabajo digno y la estabilidad laboral. Precisa que, el fallo impugnado no valoró adecuadamente un correo electrónico clave fechado el 3 de marzo de 2016, firmado por Aura Aleida Jaramillo, Coordinadora del área de talento humano en ese momento. En dicho correo, se autorizó expresamente el disfrute de días compensatorios correspondientes al cargo previo de la demandante, lo que posee un alto valor probatorio.
Finalmente, precisa sobre la figura de la “solución de continuidad” que no puede aplicarse automáticamente cuando la realidad fáctica del vínculo laboral revela que no existió una interrupción sustancial en la prestación del servicio. Toda vez que, la renuncia presentada al empleo fue viciada por coacción institucional, y su paso a un nuevo cargo se dio sin interrupción real de funciones (tres días incluyendo un fin de semana), dentro de la misma entidad y en el mismo entorno físico y organizacional.
Además, se trató de un cargo de menor jerarquía, aceptado bajo presión como única alternativa para conservar el empleo y salir del acoso laboral sufrido. Finalmente, la Universidad conocía el conflicto laboral previo y no adoptó medidas para proteger a la trabajadora, imponiéndole la renuncia como condición para conservar su empleo, aunque fuera en un cargo inferior, no puede considerarse que la renuncia haya Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 6 generado ruptura del vínculo laboral ni pérdida de derechos derivados de la antigüedad acumulada. 5.
Trámite de segunda instancia6. Mediante auto del 15 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Oportunidad procesal el Ministerio Público rendió concepto. Concepto del Ministerio Público7. Solicita confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, toda vez que, la actora no logró demostrar el acoso laboral y coacción, por cuanto, su renuncia fue voluntaria y que no se configuró un escenario que justifique la aplicación de la no solución de continuidad ni la reparación de los daños laborales invocados.
VI. CONSIDERACIONES 6.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6.2 Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, que negó las súplicas de la demanda.
Para tal efecto se estudiarán los siguientes interrogantes: 1. ¿Se presento una indebida valoración probatoria en la primera instancia de los 6 Índice 00005 expediente Samai 7 Índice 00011 expediente Samai. 8 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 7 testimonios y los medios de prueba documental, que demostraban acoso laboral y coacción en contra de la demandante, que llevo a su renuncia al empleo de libre nombramiento y remoción de coordinadora 3 administrativo de la universidad de Antioquia? 2.
¿De acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Superior 335 de 2007 de la Universidad de Antioquia existió o no solución de continuidad de la demandante, con la terminación de su vínculo laboral el 10 de febrero de 2014 y luego tres días, ser nuevamente nombrada en la misma entidad en el cargo de coordinadora 2 proceso administrativo? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 6.3.
Naturaleza jurídica de la Universidad de Antioquia y la autonomía universitaria; 6.4. Marco normativo de los empleos de libre nombramiento y remoción. 6.5. Normatividad sobre el acoso laboral. 6.6. La no solución de continuidad en el empleo público por cambio de cargo en la misma entidad y 7. Caso concreto. 6.3. Naturaleza jurídica de la Universidad de Antioquia y la autonomía universitaria.
La Universidad de Antioquia es una institución pública departamental de educación superior. Fue creada por la Ley 71 del 4 de diciembre de 1878 por el antiguo Estado Soberano de Antioquia y mediante Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964, el Gobierno Nacional le otorgó el reconocimiento como Universidad para otorgar títulos profesionales y en virtud de sus competencias como entidad de educación superior goza de autonomía universitaria conforme lo previsto en el artículo 69 de la Constitución Política, que dispone: “ARTICULO 69.
Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. La anterior disposición constitucional fue desarrollada con la Ley 30 de 1992, mediante el cual, se organiza el servicio público de educación superior y en materia de la autonomía universitaria el artículo 28 de la disposición legal antes reseñada, reconoce a este tipo de instituciones el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 8 definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, y estudiantes, y gestionar sus recursos para cumplir su misión social e institucional.
Esto garantiza que, las universidades y otras instituciones de educación superior puedan designar sus propias autoridades y organizarse internamente, conforme lo previsto en los artículos 629 y 6410 de la Ley 30 de 1992, que establecen el autogobierno y la administración interna de dichas entidades cuya dirección corresponde al Consejo Superior Universitario, al Consejo Académico y al Rector, permitiéndoles ejercer control sobre sus asuntos académicos y administrativos dentro de los límites de la Ley.
El artículo 65 de la Ley 30 de 1992 regula las funciones del Consejo Superior Universitario, como máximo órgano de dirección y de gobierno de la universidad, donde, se incluyen definir políticas académicas, administrativas y la planeación institucional; organizar la estructura académica, administrativa y financiera; velar por el cumplimiento legal y estatutario; expedir o modificar estatutos y reglamentos; designar y remover al rector según estatutos; aprobar el presupuesto; darse reglamentos propios; y otras funciones señaladas por la ley y estatutos.
Los estatutos pueden delegar funciones al rector. 6.4. Marco normativo de los empleos de libre nombramiento y remoción. La Constitución Política de 1991, en el artículo 123 define que, los servidores públicos son los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado, los cuales ejercerán sus funciones de acuerdo con lo previsto en la Constitución, la ley y el reglamento. 9 ARTÍCULO 62.
La dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector. Cada universidad adoptará en su estatuto general una estructura que comprenda entre otras, la existencia de un consejo superior universitario y un consejo académico, acordes con su naturaleza y campos de acción.
PARÁGRAFO. La dirección de las demás instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad corresponde al rector, al consejo directivo y al consejo académico. La integración y funciones de estos consejos serán las contempladas en los artículos 64, 65, 68 y 69 de la presente ley. 10 ARTÍCULO 64.
El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: a. El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional; b. El gobernador, quien preside en las universidades departamentales; c. Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario; d. Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario, y e. El rector de la institución con voz y sin voto.
PARÁGRAFO 1 En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el consejo superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el gobernador.
PARÁGRAFO 2 Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el consejo superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo. Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 9 Además, el canon constitucional en el artículo 125, prevé la siguiente clasificación de «los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». Por su parte, el artículo 23 de la Ley 909 de 200411 establece que, «los nombramientos serán ordinarios, en período de prueba o en ascenso, sin perjuicio de lo que dispongan las normas sobre las carreras especiales.
Los empleos de libre nombramiento y remoción serán provistos por nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo y el procedimiento establecido en esta ley […]». En relación a los cargos de libre nombramiento y remoción, el artículo 5 de la citada Ley 909 de 2004, los clasifica como aquellos cargos que corresponden a dirección, conducción y orientación cuya función implica la adopción de políticas o directrices de especial confianza con funciones de asesoría institucional adscritos a las oficinas de los secretarios de despachos, directores de departamentos administrativos y gerentes en los departamentos, distritos especiales y municipios y distritos de categoría especial y primera.
Respecto a la vinculación al empleo de libre nombramiento y remoción estos se efectúan dentro de la facultad discrecional del nominador de seleccionar a quien tenga las condiciones de idoneidad para ejercer el cargo y el artículo 41 ibidem, delimita las causales del retiro del servicio público, incluyendo la declaratoria de insubsistencia, la renuncia voluntaria, la jubilación, la invalidez, la destitución, entre otras situaciones específicas. 6.5.
Normatividad sobre el acoso laboral. El acoso laboral está definido en el artículo 2° de la Ley 1010 de 2006 como toda conducta persistente y demostrable ejercida sobre un empleado o trabajador por parte de un empleador, jefe, superior jerárquico, compañero de trabajo o subalterno, que tenga como finalidad infundir miedo, intimidación, terror y angustia, causar perjuicio laboral, generar desmotivación o inducir la renuncia del trabajador.
El mismo artículo señala diversas modalidades de acoso laboral de forma no taxativa: 11 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y otras disposiciones». Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 10 1.
Maltrato laboral. Todo acto de violencia contra la integridad física o moral, la libertad física o sexual y los bienes de quien se desempeñe como empleado o trabajador; toda expresión verbal injuriosa o ultrajante que lesione la integridad moral o los derechos a la intimidad y al buen nombre de quienes participen en una relación de trabajo de tipo laboral o todo comportamiento tendiente a menoscabar la autoestima y la dignidad de quien participe en una relación de trabajo de tipo laboral. 2.
Persecución laboral: toda conducta cuyas características de reiteración o evidente arbitrariedad permitan inferir el propósito de inducir la renuncia del empleado o trabajador, mediante la descalificación, la carga excesiva de trabajo y cambios permanentes de horario que puedan producir desmotivación laboral. 3. Discriminación laboral: (Modificado por el art. 74, Ley 1622 de 2013), todo trato diferenciado por razones de raza, género, origen familiar o nacional, credo religioso, preferencia política o situación social o que carezca de toda razonabilidad desde el punto de vista laboral. 4.
Entorpecimiento laboral: toda acción tendiente a obstaculizar el cumplimiento de la labor o hacerla más gravosa o retardarla con perjuicio para el trabajador o empleado constituyen acciones de entorpecimiento laboral, entre otras, la privación, ocultación o inutilización de los insumos, documentos o instrumentos para la labor, la destrucción o pérdida de información, el ocultamiento de correspondencia o mensajes electrónicos. 5.
Inequidad laboral: Asignación de funciones a menosprecio del trabajador. 6. Desprotección laboral: Toda conducta tendiente a poner en riesgo la integridad y la seguridad del trabajador mediante órdenes o asignación de funciones sin el cumplimiento de los requisitos mínimos de protección y seguridad para el trabajador Para presumir la existencia de acoso laboral debe acreditarse la ocurrencia repetida y pública de conductas tales como la descalificación humillante en presencia de compañeros, imposición de deberes extraños o excesivos, trato notoriamente discriminatorio respecto a otros empleados, entre otros.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia T-141 de 2024 reafirmó que el acoso laboral se define como cualquier conducta destinada a infundir miedo, intimidación, angustia, causar perjuicio laboral, generar desmotivación o inducir renuncia, precisando que tales conductas deben ser persistentes y demostrables. 6.6. La no solución de continuidad en el empleo público por cambio de cargo en la misma entidad.
La no solución de continuidad en el ámbito laboral se refiere a situaciones en que se produce la terminación de un vínculo laboral con una entidad y posterior vinculación en la misma u otra entidad, sin que ello implique la pérdida de ciertos derechos laborales o prestaciones. En general, cuando se presenta la finalización del vínculo laboral conlleva a la terminación de beneficios; sin embargo, existen situaciones en las que el ordenamiento jurídico mantiene los efectos de la relación anterior, tanto en las prestaciones, salarios y Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 11 beneficios laborales, mediante la cual, se establece el tiempo máximo de interrupción laboral que no se considera como solución de continuidad, como lo reguló el Decreto 1042 de 1978, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
La citada regulación aplica para los empleados del orden nacional, mediante la cual, se establecieron unos emolumentos como la bonificación por servicios prestados (art. 45 ídem), incrementos de salario por antigüedad (art. 49 ejusdem) y el pago proporcional de la prima de servicio (art. 60 ibidem), determinan que, se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurren más de 15 días hábiles.
Por su parte, el Decreto 1945 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.” Dispuso que, se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince días hábiles de interrupción en el servicio a una y otra entidad.
Como se observa los factores como la bonificación por servicios prestados, incrementos de salarios por antigüedad, el pago proporcional de la prima de servicios y el tiempo para adquirir el derecho a vacaciones, no se pierden por los empleados del orden nacional cuando no hay solución de continuidad por no superar el término de 15 días entre el retiro y el nuevo nombramiento.
Finalmente, con el Decreto 1919 de 2002, “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.” Precisa que, los empleados públicos de diversas entidades del nivel central y descentralizado, así como de órganos territoriales y educativos, quedarán sujetos al mismo régimen de las prestaciones sociales que aplica a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva nacional. 7.
Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a. Carta de renuncia de fecha 30 de enero de 2014, presentada por la señora Mónica Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 12 María González Franco, con efectos a partir del 10 de febrero de 2014 al cargo de Coordinadora 3 de Proceso Administrativo “que he venido desempeñando por casi 13 años en el proceso de desarrollo de talento humano, hoy nuevos retos laborales me esperan dentro de la universidad de Antioquia, los cuales espero cumplir a cabalidad y con responsabilidad y compromiso que siempre me ha caracterizado.” b. La Universidad de Antioquia con Resolución 38291 de 4 de febrero de 2014, “aceptó la renuncia presentada por la señora Mónica María González Franco (…) al empleo de Coordinadora 4 proceso administrativo tiempo completo, adscrita al proceso de desarrollo del talento humano, a partir del 10 de febrero de 2014”. c. Oficio 6030 -5732 de 31 de enero de 2014, mediante el cual, la directora científica y el Vicerrector de investigación, informan al rector de la Universidad de Antioquia “como es de su conocimiento la señora Gloría Molina Vélez presento la renuncia a la Universidad a partir del 10 de febrero de 2014, por lo anterior, le solicito muy respetuosamente autorizar el nombramiento de la señora Mónica María González Franco (…) para el empleo de Coordinador 2 Proceso Administrativo (…)”. d. Oficio del 12 de febrero de 2014 mediante el cual, la Universidad de Antioquia – Desarrollo del Talento Humano, informa la novedad de reingreso de la señora Mónica María González Franco al cargo de Coordinador 2 Proceso Administrativo. e. Liquidación realizada por el Departamento de relaciones laborales- prestaciones sociales de la universidad de Antioquia de las prestaciones sociales de la señora González Franco por el periodo del 23 de febrero de 2004 al 9 de febrero de 2014, conforme el Decreto 1919 de 2002 y Ley 50 de 1990.
Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 13 f. La demandante mediante derecho de petición del 17 de septiembre de 2015 solicitó a la Universidad de Antioquia que, se analice su situación y se le conceda el derecho a recuperar la prima de antigüedad, el pago del porcentaje por capacitación y pago de compensatorios de vacaciones folios 50 a 52. g. El 10 de junio de 2016, la Coordinadora de Talento Humano de la universidad de Antioquia da respuesta a la demandante mediante la cual, informa que, dicha solicitud es competencia del Comité de Evaluación de empleos de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Superior 335 de 200712. h. El 15 de junio de 2016, la actora reitera el derecho de petición y solicita una respuesta de fondo a lo pedido. i. El 16 de junio de 2016, la actora dirige la petición al Rector de la Universidad de Antioquia, mediante el cual, pone en conocimiento el trámite de su derecho de petición y pide una cita para hablar de su caso en particular, escrito que, también dirige en igual sentido, a la auditora institucional13. j. El 11 de julio de 2016, la Coordinadora de Talento Humano de la universidad de Antioquia, le reitera a la demandante que dicha solicitud es competencia del Comité de Evaluación de empleos de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Superior 335 de 2007. k. El 21 de julio de 2016 la demandante presenta solicitud de agotamiento de actuación administrativa, el cual indica que, “en el mes de enero de 2014, la doctora Dora Ángela Hoyos Ayala Directora de la sede de investigación universitaria, solicita mi nombramiento al señor Rector como Coordinadora 2 proceso administrativo para la sede de investigación universitaria, nombramiento que obedeció a la salida que desde la alta dirección se dio a la situación de acoso laboral que venía padeciendo por la señora Sandra Álvarez, anterior jefe de desarrollo del talento humano y del cual conocieron en su momento la doctora Claudia Rivera de Auditoria Institucional, el doctor Jhon Jairo Arboleda Vicerrector y el doctor Alberto Uribe Correa”.
Y como consecuencia de lo anterior, presentó su renuncia y debió esperar 3 días para poderse posesionar de nuevo y perdió la prima de antigüedad del 13%, días de compensatorios de vacaciones. l. El 12 de agosto de 2016, el rector de la universidad de Antioquia, niega la solicitud presentada por la actora. 12 Índice 00002 expediente Samai folios 57 y 58 anexos. 13 Índice 00002 expediente Samai folios 63 y 66 anexos Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 14 m. En audiencia se escuchó el testimonio de la señora María Delfina Hernández Abaunza quien indicó que está vinculada con la Universidad de Antioquia desde hace 34 años, actualmente es auxiliar de oficina 13 en la División del Talento Humano, y conoce a la señora Mónica María González Franco desde hace aproximadamente 18 años.
Ambas trabajaron juntas en el Departamento de Relaciones Laborales, luego División del Talento Humano. Mónica inició como supernumeraria y ascendió a Coordinadora 3. Respecto a la demanda de Mónica contra la Universidad solicitando reconocimientos por salario y prestaciones sociales, explicó que Mónica fue liquidada y pasó a la Sede de Investigación Universitaria (CIU) tras enfrentar problemas y roces con su jefa en Talento Humano, la doctora Sandra Álvarez.
La situación se tornó insostenible y Mónica renunció, aceptando la oferta de cambio al cargo que implicó una disminución salarial. Relató que Mónica sufría maltrato por parte de su jefa, quien la recriminaba y la hacía quedar mal delante de otros, lo cual provocaba que Mónica llegara a llorar y a desahogarse con ella. María Delfina también mencionó que no sabe si Mónica inició formalmente trámite de acoso laboral, aunque varias personas le aconsejaban hacerlo.
En cuanto a la liquidación de Mónica, afirmó que ella fue liquidada cuando cambió de cargo, pero no sabe detalles de la misma ni si quedaron conceptos adeudados. Además, detalló que al pasar a la CIU el salario básico de Mónica disminuyó, lo que afectó beneficios relacionados con antigüedad y primas, y que ella manejaba temas de compensatorios dentro del Talento Humano. n. En el proceso también se escuchó la declaración de la señora Aura Aleida Jaramillo, en su calidad de Coordinadora de Desarrollo del Talento Humano, persona que suscribió el oficio 10701103-1548 del 11 de julio de 2016, uno de los actos administrativos demandados.
Conforme al material probatorio se procederá a estudiar las inconformidades formuladas por la demandante Se presentó una indebida valoración probatoria en la primera instancia de los testimonios y los medios de prueba documental que demostraban acoso laboral y coacción en contra de la demandante que llevo a su renuncia al empleo de libre nombramiento y remoción de coordinadora 3 administrativo de la universidad de Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 15 Antioquia Considera la demandante que se presentó una indebida valoración probatoria porque el testimonio de la señora Aura Aleida Jaramillo, quien suscribió uno de los actos demandados debe valorarse con rigor por su interés directo en el caso, además, existió un error en primera instancia al desestimar la declaración de la señora Delfina Hernández Abaunza, quien señaló, un ambiente insostenible de la actora con su superior y se ignoró un correo del 3 de marzo de 2016 que autorizaba días compensatorios, los cuales demuestran que su renuncia fue viciada de nulidad.
Se debe aclarar por la Sala que, la demandante menciona la renuncia que presentó el 10 de febrero de 2014, se encuentra viciada de nulidad, sin embargo, este acto administrativo no fue demandado en la oportunidad establecida en la Ley, por ello, no había lugar a estudiar las pruebas testimoniales en los que se refieren del supuesto acoso laboral.
En cuanto a los oficios del correo electrónico de fecha 3 de marzo de 2016, en el cual, se autoriza el disfrute de unos días de compensatorios, no tiene incidencia alguna, respecto a los hechos de la no solución de continuidad que alega para el año 2014. Por estas consideraciones, el cargo formulado de indebida valoración probatoria respecto al supuesto acoso laboral no tiene vocación de prosperidad.
Superado lo anterior se continuará con el segundo problema formulado, esto es, si existió o no solución de continuidad de la demandante en la Universidad de Antioquia, con la terminación de su vínculo laboral el 10 de febrero de 2014 y luego de tres (3) días al ser nombrada en otro cargo de coordinadora 2 proceso administrativo en la misma entidad.
En el expediente se encuentra probado que, la actora fungió hasta el día 10 de febrero de 2014, en el cargo Coordinadora 3 proceso administrativo de la Universidad de Antioquia, empleo de libre nombramiento y remoción, esto en virtud de su renuncia voluntaria presentada por la demandante el día 30 de enero de 2014, y debidamente aceptada por el ente universitario con Resolución 38291 de 4 de febrero del citado año y con efectos fiscales a partir del día 10 de ese mes y año. Para el día 13 de febrero de 2014, la demandante es nuevamente vinculada al ente universitario, en el cargo de Coordinador 2 proceso administrativo, por ello, considera Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 16 que, tiene derecho al pago de la prima de antigüedad, el porcentaje por capacitación y pago de compensatorios de vacaciones, toda vez que, no existió solución de continuidad, por cuanto, esta se pierde cuando se supera más de 15 días.
Sobre el planteamiento anterior, se precisa debe estudiar el marco legal aplicable a los empleados administrativos de las entidades universitarias públicas, el cual, se encuentra regulado en la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior” establece en el artículo 77 “el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.
En virtud de la facultad establecida en la Ley Marco, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 31 de 1997 mediante “el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, entes universitarios autónomos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, empresas sociales del Estado, del orden nacional y se dictan otras disposiciones”, mediante el cual, se establece unos emolumentos, entre ellos, el pago proporcional de la prima de servicios, la prima de riesgo, el incremento de salario por antigüedad, la bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación y auxilio de transporte, horas extras y dominicales regulados por el Decreto 1042 de 1978.
Que el Gobierno Nacional con el Decreto 74 de 1998, señaló que, los empleados administrativos de las universidades públicas u oficiales se rigen por las disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional en materia de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos, continuarán sujetos al régimen salarial establecido en el Decreto 31 de 1997 y luego cada año se mantuvo estos beneficios como se puede observar de los siguientes Decretos 74 de 199814; 52 de 199915; 2728 de 200016 2880 de 200117 689 de 200218 y siguientes como se puede identificar cada año se continuo con 14 Parágrafo.
Los empleados públicos de carácter administrativo de las Universidades Estatales u Oficiales, que se rigen por las disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional en materia de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos, continuarán sujetos al régimen salarial establecido en el Decreto 31 de 1997 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen. 15 Artículo 3 º.
Los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 1998. 16 Artículo 3º. Los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 1999. 17 Artículo 4°.
Los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 2000. De conformidad con el parágrafo primero del artículo sexto de la Ley 4a de 1992, facúltase a los Rectores Universitarios para determinar los reajustes a las asignaciones básicas del personal de carácter administrativo de sus correspondientes plantas de personal vigentes a 31 de diciembre 2000, de conformidad con los porcentajes de las tablas indicadas en el artículo primero del presente decreto.
Los Rectores Universitarios expedirán los correspondientes actos administrativos antes del 31 de diciembre de 2001 y deberán remitir copia de los mismos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública dentro de los tres días siguientes a su expedición. 18 Artículo 4°. Los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 2001.
Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 17 ese mismo régimen salarial y para con el Decreto 173 de 201419, se indicó en el artículo 5 que, “los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán sujetos al régimen salarial que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 2013.
El régimen de prestaciones sociales será el aplicable a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”. Así las cosas, es importante resaltar que, el Decreto 1042 de 1978, por el cual, se fijan las escalas de remuneración de los empleados del orden nacional y determina que, los emolumentos, tales como; la bonificación por servicios prestados, incrementos de salario por antigüedad y el pago proporcional de la prima de servicio, no se pierden cuando no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurren más de 15 días.
Por lo tanto, la Sala procederá al estudio del Acuerdo 335 del 27 de febrero 200720, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Antioquia, que modifica el Acuerdo 30 del 19 de diciembre de 1994, y contiene el Régimen Salarial de los empleados públicos de la Universidad de Antioquia, mediante el cual se regula, los emolumentos reclamados por la actora: El artículo 5.
Dispone el reconocimiento por desarrollo de competencias que se otorgará para aquella educación y formación y el parágrafo 5 determinó “el reconocimiento por capacitación se hace efectivo a partir del primero del mes siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud ante el Comité de Evaluación de Empleo, con el cumplimiento de todos los requisitos aquí establecidos”.
Por su parte, el parágrafo 6, indica que, “a los supernumerarios y a los empleados administrativos que se presenten vinculaciones o contratos interrumpidos, se les otorgará el reconocimiento por las competencias desarrolladas durante la vigencia de las vinculaciones con la Universidad, con el cumplimiento de todos los requisitos aquí establecidos”.
Y el artículo 11, dispuso sobre la “bonificación o prima de antigüedad. Cada vez que el empleado cumpla múltiplos de tres años de vinculación a la universidad recibirá, por cada año de servicio, el 10% del salario devengado en la fecha en la cual cumpla el trienio de vinculación, hasta alcanzar veintiún años de permanencia en la institución”.
De acuerdo al marco normativo aplicable al presente caso, se tiene que, la demandante fungió en el cargo de Coordinadora 3 proceso administrativo hasta el 10 de febrero de 19 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales u Oficiales. 20 https://www.udea.edu.co/wps/portal/udea/web/inicio/institucional/participa/diagnostico-identificacion-problemas/normativa Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 18 2014 por la aceptación de su renuncia al cargo, y luego el día 13 de ese mismo mes y año, se vincula en el cargo de Coordinadora 2 proceso administrativo en la Universidad de Antioquia, durante ese lapso, no existió solución de continuidad toda vez que, a este tipo de empleados administrativos de entes universitarios, se reitera les aplica el Decreto 1042 de 1978, conforme lo ha dispuesto el Decreto 31 de 1997 y siguientes expedidos por el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de este tipo de empleados.
Por lo tanto, la actora tiene derecho al reconocimiento de la prima de antigüedad y al porcentaje por capacitación, toda vez que, no se superaron los 15 días que se dispone en el Decreto 1042 de 1978. Finalmente, respecto al pago de compensatorios de vacaciones, estos no se encuentran demostrados en el expediente, toda vez que, no se relacionan en la petición del 17 de septiembre de 2015 los periodos reclamados y si bien dice el correo del 3 marzo de 2016 que es viable el reconocimiento parcial de los días compensatorios solicitados, pero no de las vacaciones sino de descanso, por lo tanto, no se tiene certeza de estos, razón suficiente para denegarlos.
En consideraciones la Sala procederá a revocar parcialmente la sentencia de primera instancia y declarará la nulidad parcial de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Universidad de Antioquia reconocer que no hubo solución de continuidad en el servicio de la señora Mónica María González Franco y como consecuencia de ello, se condenará al pago de la prima antigüedad y al porcentaje por capacitación a la que tiene derecho la señora Mónica María González Franco durante el lapso que este o haya estado vinculada a la entidad.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior será ajustada a valor presente, en los términos del artículo 187 del CPACA, en aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesada pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el número que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 19 de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de este proveído.
La entidad demandada deberá cumplir esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia y se abstendrá de imponerlas en esta sede. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR parcialmente la sentencia del Dieciocho (18) de julio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, que negó las súplicas de la demanda promovida por la señora Mónica María González Franco. En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD Parcial de los oficios 10701103-1548 del 11 de julio de 2016, expedido por la Coordinadora de Desarrollo de Talento Humano y 10101101-140 del 12 de agosto de 2016, del Rector de la Universidad de Antioquia, por medio de los cuales le niegan el reconocimiento de la no solución de continuidad entre la vinculación que tenía como Coordinadora 3 Proceso Administrativo hasta el 10 de febrero de 2014 y como Coordinadora 2 Proceso Administrativo a partir del 13 de febrero de 2014.
Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 20 TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Universidad de Antioquia, a reconocer que no hubo solución de continuidad en el servicio de la señora Mónica María González Franco y como consecuencia de ello, se condenará al pago de la prima antigüedad y al porcentaje por capacitación a la que tiene derecho la señora Mónica María González Franco durante el lapso que este o haya estado vinculada a la entidad.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior será ajustada a valor presente, en los términos del artículo 187 del CPACA, en aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesada pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el número que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de este proveído.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: La universidad de Antioquia deberá cumplir lo dispuesto en este fallo conforme a lo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO: No condenar en costas en ambas instancias.
SÉPTIMO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con Aclaración de Voto Número interno: 2673-2025 Demandante: Mónica María González Franco Demandado: Universidad de Antioquia. 21 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.